四、主要矛盾

隨著體制轉(zhuǎn)換和結(jié)構(gòu)變動(dòng)的不斷加快，除了受工業(yè)化階段和生產(chǎn)力發(fā)展水平制約外，制約城鄉(xiāng)二元經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)的歷史性因素和諸多體制性問(wèn)題尚未得到根本解決，這些問(wèn)題有可能成為南京市今后城鄉(xiāng)一體化發(fā)展中的障礙因素。主要表現(xiàn)在以下五個(gè)方面:

1.發(fā)展慣性影響

計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)期城鄉(xiāng)之間形成的巨大反差，使城鄉(xiāng)難以站到同一個(gè)水平線去尋求發(fā)展。南京也是這樣，新中國(guó)成立以后，實(shí)行高度集中的計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制，為了加快工業(yè)建設(shè)，運(yùn)用各種行政手段，從社會(huì)各方面集中有限的資源，形成工業(yè)和城市建設(shè)的資金積累，造成了工業(yè)發(fā)展超前、農(nóng)業(yè)發(fā)展滯后的二元經(jīng)濟(jì)。這種經(jīng)濟(jì)體制一經(jīng)形成就具有一定的剛性，工業(yè)化變成了城市的工業(yè)化，而城市化又嚴(yán)重滯后于工業(yè)化，這就進(jìn)一步拉大了工農(nóng)差別、城鄉(xiāng)差別。改革開(kāi)放后，隨著計(jì)劃經(jīng)濟(jì)向市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的轉(zhuǎn)軌，南京農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展迅速。但是，由于受工農(nóng)分割、城鄉(xiāng)分割二元結(jié)構(gòu)體制的影響，長(zhǎng)期積累形成的城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)，尤其是南京以重化工為主的工業(yè)結(jié)構(gòu)，對(duì)郊縣的帶動(dòng)作用不強(qiáng)。與此同時(shí)，農(nóng)村的資本和勞動(dòng)力等生產(chǎn)要素在經(jīng)濟(jì)效益驅(qū)動(dòng)下，還大量向城市轉(zhuǎn)移和集聚。再加上目前農(nóng)村薄弱的基礎(chǔ)，很難在短期內(nèi)趕上城市快速發(fā)展的步伐。

2.政策體制障礙

由于體制政策環(huán)境的原因，城市和農(nóng)村仍主要作為兩個(gè)相對(duì)獨(dú)立的體系進(jìn)行體內(nèi)循環(huán)。目前，雖然南京市有一部分政策體制，如城鄉(xiāng)分割的戶籍制度等，障礙已經(jīng)基本消除，但實(shí)際上在城鄉(xiāng)居民就業(yè)制度、教育制度和社會(huì)保障制度等方面的不平等待遇依然可見(jiàn)。如目前在城市實(shí)行的醫(yī)療保險(xiǎn)、養(yǎng)老保險(xiǎn)、失業(yè)保險(xiǎn)制度尚未覆蓋到廣大農(nóng)村，農(nóng)村人口沒(méi)有真正享受到現(xiàn)代福利社會(huì)帶來(lái)的福利。城鄉(xiāng)建設(shè)與管理體制分割局面還沒(méi)有根本改變，如棲霞區(qū)、雨花臺(tái)區(qū)兩個(gè)近郊縣，由于城市化和城市現(xiàn)代化的任務(wù)十分繁重，他們承接了大量的城市建設(shè)與管理任務(wù)，但長(zhǎng)期形成的城鄉(xiāng)二元管理體制，使得資金安排很難納入南京建設(shè)資金的總盤(pán)子，管理權(quán)限則高度集中于市權(quán)。對(duì)他們而言，城市建設(shè)與管理，更多的只是義務(wù)和責(zé)任。同時(shí)，在經(jīng)濟(jì)發(fā)展方面，城市工商業(yè)資本要進(jìn)入農(nóng)村，對(duì)小農(nóng)生產(chǎn)方式進(jìn)行改造，還存在許多政策限制，阻礙了工業(yè)對(duì)農(nóng)業(yè)的反哺。與此同時(shí)，在城市擴(kuò)張過(guò)程中，與農(nóng)民息息相關(guān)的土地在“農(nóng)轉(zhuǎn)非”時(shí)，他們也未能享受或充分享受到土地增值所帶來(lái)的好處，在土地交易中處于弱勢(shì)地位，難以分享農(nóng)地向非農(nóng)地轉(zhuǎn)化過(guò)程中形成的巨額增值收益。

3.協(xié)調(diào)機(jī)制制約

縮小城鄉(xiāng)“二元”之間的差距，必將涉及城鄉(xiāng)之間巨大的利益格局調(diào)整問(wèn)題。城鄉(xiāng)之間的利益協(xié)調(diào)機(jī)制的制約，增加了解決問(wèn)題的難度。自20世紀(jì)50年代以來(lái)，完全背離其自身價(jià)值的工農(nóng)業(yè)產(chǎn)品價(jià)格剪刀差，通過(guò)城市的自我循環(huán)、自我服務(wù)而形成以后，所形成的利益格局始終未能得到根本的改變。改革開(kāi)放以后，南京城鄉(xiāng)有別的戶籍管理、勞動(dòng)用工和社會(huì)福利制度在相當(dāng)程度上被沿襲下來(lái)。農(nóng)村居民除了個(gè)人的收益水平落后于城市居民外，所得到的公共服務(wù)，如教育、醫(yī)療、文化以及水電、通信、交通等公用事業(yè)和基礎(chǔ)設(shè)施服務(wù)，無(wú)論是數(shù)量還是質(zhì)量都與城市居民存在巨大差別。要改變這一現(xiàn)狀，將涉及大到國(guó)民收入分配體制的調(diào)整，小到個(gè)人能夠承受的能力等一系列的問(wèn)題，因需要支付的社會(huì)成本較高，因而進(jìn)展還不大。而當(dāng)前這種利益上的不平等，將直接影響到南京市未來(lái)城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)的變化。

4.資源配置差異

城鄉(xiāng)資源配置效率存在較大差異，一方面，由于農(nóng)業(yè)的分工程度低于制造業(yè)，因而它所能獲得的利益也將小于制造業(yè)；另一方面，由于城市非農(nóng)產(chǎn)業(yè)布局具有集聚性和專業(yè)化等特征，易于通過(guò)產(chǎn)業(yè)集聚與產(chǎn)業(yè)間的專業(yè)分工和協(xié)作來(lái)獲取集聚經(jīng)濟(jì)效益、規(guī)模經(jīng)濟(jì)效益。而分散性和多樣性則是農(nóng)業(yè)生產(chǎn)布局的基本特征，故農(nóng)村地區(qū)的資源配置效率要遠(yuǎn)低于城市地區(qū)。南京市也是這樣，作為一個(gè)資源配置效率相對(duì)較低的空間——郊縣地區(qū)與資源配置效率相對(duì)較高的空間——城市地區(qū)，它們之間因資源配置差異所帶來(lái)的發(fā)展不平衡將長(zhǎng)期存在，這將是影響全市城鄉(xiāng)一體化發(fā)展的重要因素之一。

5.思想觀念滯后

一是“城市偏好”仍是制約南京市城鄉(xiāng)一體化發(fā)展的深層原因。南京市的工業(yè)基礎(chǔ)雄厚，科技優(yōu)勢(shì)明顯，這對(duì)于郊縣來(lái)說(shuō)應(yīng)該是得天獨(dú)厚的優(yōu)勢(shì)。但這樣的優(yōu)勢(shì)不僅沒(méi)有對(duì)郊縣經(jīng)濟(jì)發(fā)揮出明顯的帶動(dòng)作用，而且由于南京是省會(huì)、大專院校和大軍區(qū)的所在地，城市建設(shè)和管理工作十分繁重，城區(qū)的經(jīng)濟(jì)總量又在南京國(guó)民經(jīng)濟(jì)中占有很大份額。因此，目前一些部門(mén)往往仍習(xí)慣性地將工作重心放在了城市，把更多的注意力放在了城區(qū)范圍內(nèi)，較少考慮如何促進(jìn)城鄉(xiāng)一體化發(fā)展。二是郊縣發(fā)展觀念轉(zhuǎn)變?nèi)韵鄬?duì)滯后。一些郊縣干部認(rèn)為，城鄉(xiāng)一體化發(fā)展就是城市要給予農(nóng)村更多的支持，一味依賴城市的扶持，計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制下形成的“等靠要”思想不同程度地時(shí)有表現(xiàn)，對(duì)如何主動(dòng)吸納城市要素、接收城市輻射來(lái)為我所用，更好地發(fā)展自己，則考慮得不多。因此，缺少?gòu)某青l(xiāng)互動(dòng)、共同發(fā)展的角度對(duì)城鄉(xiāng)關(guān)系問(wèn)題的思考，這對(duì)促進(jìn)全市城鄉(xiāng)一體化發(fā)展具有較大的影響。