從新中國成立后到社會主義改造之前，中國城鎮(zhèn)的土地和房屋是以私有制為主體的。1955年，私房仍然占有很高的比重，其中北京的私房比例為53.85％。⁽¹⁾為此，政府首先對城鎮(zhèn)私有出租房實行租金管制，其次通過“國家經(jīng)租、依租定租”為主，“公私合營、以產(chǎn)定息”為輔的方式對私房進行改造，逐步確立了國家或單位所有、實物形式分配、低租金近乎無償使用的住房制度，在這種制度下國家和單位統(tǒng)包職工住房的投資、建設(shè)、分配。這種福利性的住房分配方式建立在國家對城市居民住房需求的無限供給上，房源除了在私房改造中獲得的之外，還有一批由國家出資興建的新房源，而租金也是象征性地交納。⁽²⁾1958年，北京市執(zhí)行新的《民用公房租金標準》后，租金水平為每平方米使用面積平均月租0.22元，房租支出僅占職工平均工資收入的6.15％。⁽³⁾但是，隨著人口的增長、工業(yè)化和城市化進程的加快，僅僅依靠公有投入的住房模式已經(jīng)很難滿足人們的需要，出現(xiàn)嚴重的住房短缺問題，住房問題日益成為國家財政和企業(yè)的沉重負擔。至1978年，全國城鎮(zhèn)人均居住面積不僅沒有增長，反而從新中國成立初期的4.5平方米下降到3.6平方米，城鎮(zhèn)缺房戶869萬戶，占當時城鎮(zhèn)總戶數(shù)的47.5％。⁽⁴⁾這種制度還暴露出諸多弊端，如排斥市場機制，資金得不到良性運行；加重政府及企事業(yè)單位的經(jīng)濟負擔，助長平均主義但又難以保證公平；各管理環(huán)節(jié)之間缺乏合理的協(xié)調(diào)機制，管理效率低下。隨著國家經(jīng)濟發(fā)展戰(zhàn)略的調(diào)整和經(jīng)濟體制改革的深入，針對傳統(tǒng)住房制度的改革迫在眉睫（圖4-1）。

圖4-1　我國住房政策演變示意

資料來源：作者根據(jù)《公共住房浪潮》相關(guān)信息繪制