如同其他政策領(lǐng)域，在中國(guó)，一項(xiàng)政策從形成到執(zhí)行，中間不可避免會(huì)有很多變數(shù)，甚至?xí)匈|(zhì)的變化。政策的實(shí)際效果并不取決于這項(xiàng)政策的制定者的本意，而是實(shí)施過(guò)程中的多種因素。一項(xiàng)原意不在私有化的政策一旦到了實(shí)際執(zhí)行過(guò)程，也有可能變成私有化。20世紀(jì)90年代中期之后，中央政府實(shí)行“抓大放小”的國(guó)有企業(yè)改革政策，當(dāng)時(shí)也反對(duì)國(guó)有企業(yè)的私有化，但是在實(shí)際執(zhí)行中，則變成了惡性私有化。

不管怎樣，土地流轉(zhuǎn)制度這樣一項(xiàng)具有長(zhǎng)遠(yuǎn)而深刻影響的政策，如果沒(méi)有一整套配套措施，很容易變質(zhì)，一項(xiàng)原意是賦權(quán)農(nóng)民的政策會(huì)不知不覺(jué)地演變成為一項(xiàng)地地道道的賦權(quán)資本的政策，旨在讓農(nóng)民受惠，實(shí)則是對(duì)農(nóng)民的大舉剝奪。人們對(duì)這種演變的擔(dān)憂并非毫無(wú)道理。政策還沒(méi)有正式開(kāi)始實(shí)施，一些媒體就已經(jīng)開(kāi)始高調(diào)談?wù)摗巴恋睾唾Y本的結(jié)合”，“土地的資本化”，“農(nóng)村資本時(shí)代的來(lái)臨”，等等。別的不說(shuō)，這至少?gòu)囊粋€(gè)側(cè)面表明了資本對(duì)農(nóng)村土地虎視眈眈的狀態(tài)。

土地流轉(zhuǎn)制度的深遠(yuǎn)意義

農(nóng)村土地制度的深化改革有其必然性。土地流轉(zhuǎn)制度的意義至少可以從三個(gè)方面來(lái)看：一是要保證農(nóng)民的權(quán)益，二是尋求農(nóng)村發(fā)展的新動(dòng)力，三是中國(guó)社會(huì)發(fā)展的大趨勢(shì)。

先說(shuō)第一方面。這些年來(lái)，由土地所牽涉的問(wèn)題越來(lái)越嚴(yán)峻。地方政府、資本和地方居民之間圍繞著土地問(wèn)題的矛盾非常突出。往往是地方政治權(quán)力和資本權(quán)力一體化，剝奪農(nóng)民的土地權(quán)，造成了官員和資本在土地問(wèn)題上的嚴(yán)重腐敗。在很多地方，由土地問(wèn)題引發(fā)的群體事件不斷發(fā)生。盡管中央政府作了各種努力，但還是不能保障農(nóng)民在土地方面的權(quán)利和權(quán)益。從這個(gè)意義上可以理解，為什么很多研究農(nóng)村問(wèn)題的學(xué)者多年來(lái)一直在提倡土地的私有化，因?yàn)槔硐氲卣f(shuō)，土地的私有化是保障農(nóng)民土地權(quán)的主要機(jī)制。

土地流轉(zhuǎn)制度對(duì)農(nóng)村發(fā)展的新動(dòng)力更具意義。中國(guó)改革從農(nóng)村開(kāi)始。早期農(nóng)村以土地承包為核心的改革取得了巨大成功，農(nóng)民收入大為增加，縮小了城鄉(xiāng)之間的收入差異。但后來(lái)農(nóng)村的發(fā)展逐漸失去了新動(dòng)力。20世紀(jì)90年代的發(fā)展重心在工業(yè)，直到本世紀(jì)初，中央才再次大力關(guān)切農(nóng)村問(wèn)題，把“三農(nóng)”問(wèn)題提高到議事日程。這些年來(lái)有大手筆的農(nóng)村改革舉措，包括建設(shè)社會(huì)主義新農(nóng)村、免掉農(nóng)業(yè)稅等方方面面的改革。但農(nóng)村的發(fā)展還是沒(méi)有很大的新的動(dòng)力。到去年，城鄉(xiāng)居民收入比已經(jīng)擴(kuò)大到3.33∶1，為改革開(kāi)放以來(lái)最大差異。土地流轉(zhuǎn)制度的實(shí)施可以說(shuō)是希望能夠?yàn)檗r(nóng)村的下一步發(fā)展提供巨大的動(dòng)力。

從更宏觀的角度來(lái)看，土地流轉(zhuǎn)制度也符合社會(huì)發(fā)展的大趨勢(shì)，那就是工業(yè)化和城市化。從各國(guó)發(fā)展的經(jīng)驗(yàn)來(lái)看，農(nóng)村問(wèn)題的根本解決還是要依靠工業(yè)化和城市化，就是說(shuō)只有當(dāng)工業(yè)化和城市化有能力吸收大部分農(nóng)業(yè)人口的時(shí)候，中國(guó)農(nóng)村問(wèn)題的解決才會(huì)有希望。實(shí)行土地流轉(zhuǎn)顯然是符合工業(yè)化和城市化需要的。

如何保證政策不變異

但是土地流轉(zhuǎn)制度的合理性是建立在這樣一個(gè)判斷之上的，即農(nóng)村土地制度限制了農(nóng)村的經(jīng)濟(jì)發(fā)展。無(wú)論從價(jià)值還是經(jīng)驗(yàn)角度，這個(gè)判斷是否合理，是可以加以爭(zhēng)論的。土地是農(nóng)村所有問(wèn)題的重中之重，不僅是農(nóng)村穩(wěn)定的基礎(chǔ)，而且也是政治穩(wěn)定的基礎(chǔ)。土地問(wèn)題解決得好不好直接影響到政治問(wèn)題。土地流轉(zhuǎn)制度實(shí)施得好，可以推進(jìn)農(nóng)村的發(fā)展；實(shí)施得不好，就會(huì)成為社會(huì)不穩(wěn)定的根源。

中國(guó)不同地區(qū)對(duì)這一制度的需求并不一樣。在沿海工業(yè)發(fā)展和城市化程度較高的地區(qū)，對(duì)土地流轉(zhuǎn)的需求非常突出。實(shí)際上在這些地區(qū)，土地流轉(zhuǎn)已經(jīng)在進(jìn)行。在那里，工業(yè)和城市化能夠吸收農(nóng)村剩余勞動(dòng)力，即使沒(méi)有新的政策，只要具有實(shí)際合理性，事實(shí)上的土地流轉(zhuǎn)還是會(huì)繼續(xù)下去。對(duì)這些地方，土地流轉(zhuǎn)制度只起到把事實(shí)上的合理性轉(zhuǎn)化成為法理上的合理性的作用罷了。

在工業(yè)化和城市化較低和貧窮的地區(qū)，土地流轉(zhuǎn)必須直面一個(gè)人們似乎不愿面對(duì)的問(wèn)題，那就是農(nóng)民的理性。在貧窮的情況下，很多農(nóng)民會(huì)在土地問(wèn)題上作出非理性的行為?，F(xiàn)實(shí)地說(shuō)，在農(nóng)民和資本之間并沒(méi)有一場(chǎng)公平和理性的交易。在土地流轉(zhuǎn)過(guò)程中，地方政府和官員必然是另一個(gè)重要角色，并且也可以預(yù)期，地方政府和官員肯定站在資本一方。在一些地方，甚至地方政府本身就是資本擁有者。一旦資本和地方政府要求流轉(zhuǎn)農(nóng)民的土地，什么樣的困難和來(lái)自農(nóng)民本身的阻力都是能夠輕易克服的。

因此，要促進(jìn)農(nóng)村生產(chǎn)力的發(fā)展，不僅需要土地流轉(zhuǎn)政策上的配套，而且更需要政治上的配套。如果土地流轉(zhuǎn)制度要賦權(quán)農(nóng)民，那么就要讓農(nóng)民成為農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的主體，必須讓他們享有農(nóng)村土地、金融保險(xiǎn)、農(nóng)產(chǎn)品加工、銷售流通、技術(shù)服務(wù)等方面的主權(quán)。資本并非農(nóng)村的對(duì)立面，農(nóng)村的發(fā)展需要資本。問(wèn)題是誰(shuí)是主體？賦權(quán)農(nóng)民就是要以農(nóng)民為主體，引入資本。一旦資本成為農(nóng)村的主體，問(wèn)題的性質(zhì)就會(huì)發(fā)生變化。這里就涉及政治問(wèn)題。中國(guó)的農(nóng)民到現(xiàn)在還是個(gè)體，農(nóng)民要成為主體就要組織起來(lái)。那么在這方面，中國(guó)政治上的條件成熟了嗎？可能沒(méi)有。日本和韓國(guó)等農(nóng)村發(fā)展的成功，不僅僅是這些國(guó)家的農(nóng)村政策問(wèn)題，更是政治條件問(wèn)題。有組織的農(nóng)民可以對(duì)資本力量構(gòu)成一種平衡。但在中國(guó)，達(dá)到這種平衡的希望并不大。

對(duì)規(guī)模經(jīng)營(yíng)的期望也不能太大。中國(guó)的經(jīng)濟(jì)學(xué)家往往是紙上談兵，很多理念不見(jiàn)得會(huì)成為現(xiàn)實(shí)。在傳統(tǒng)中國(guó)，一次又一次的土地集中最終導(dǎo)致的是大量的農(nóng)民流離失所，走上造反的道路。土地集中只是近現(xiàn)代農(nóng)業(yè)的其中一個(gè)因素。不是所有的土地集中都能導(dǎo)致規(guī)模農(nóng)業(yè)，也不是只要土地私有化就會(huì)導(dǎo)致近現(xiàn)代農(nóng)業(yè)。規(guī)模農(nóng)業(yè)需要許許多多制度和政策因素的配套。只有新自由主義經(jīng)濟(jì)學(xué)才把土地產(chǎn)權(quán)的重要性提高到不可想象的地步。

更為現(xiàn)實(shí)的問(wèn)題是，中國(guó)的城市已經(jīng)做好準(zhǔn)備來(lái)接受大規(guī)模土地流轉(zhuǎn)所產(chǎn)生的大規(guī)模的流離農(nóng)民了嗎？農(nóng)民并非注定要被綁在那一塊并不能使他們足以溫飽的土地上的；問(wèn)題是沒(méi)有了那塊土地，他們又能夠去哪里？土地流轉(zhuǎn)出去之后，那么多農(nóng)民去哪里？他們要去城市，但城市并不想接納他們。很多年來(lái)，中國(guó)有一億幾千萬(wàn)的農(nóng)民工為中國(guó)的整體經(jīng)濟(jì)、為城市建設(shè)做出了無(wú)限多的貢獻(xiàn)，他們都尚未被接納，還是到處在流浪。實(shí)際上，如果被接納，今天的中國(guó)也就不會(huì)有“農(nóng)民工”這個(gè)概念了。“農(nóng)民工”這個(gè)概念完全是人為的政治構(gòu)造，是城市拒絕接納農(nóng)民的政治象征。那么，流轉(zhuǎn)了土地之后，農(nóng)民干什么呢？無(wú)產(chǎn)者是他們唯一的選擇。

農(nóng)村的改革的確必須深化，這里需要很多方面的制度創(chuàng)新，土地僅僅是其中一個(gè)因素。20世紀(jì)90年代中期以后國(guó)有企業(yè)改革設(shè)計(jì)得非常好，但結(jié)果變了樣，導(dǎo)致大量國(guó)有資產(chǎn)的流失和城市新貧民的產(chǎn)生。同樣，土地流轉(zhuǎn)也是一個(gè)很好的設(shè)計(jì)，但如何能夠保證政策在實(shí)施過(guò)程中不會(huì)從賦權(quán)農(nóng)民轉(zhuǎn)變成賦權(quán)資本呢？如果沒(méi)有這個(gè)保證，其產(chǎn)生的結(jié)果可能是誰(shuí)也承擔(dān)不了的。