一、建立公眾參與制度的必要性

生態(tài)文明建設(shè)事關(guān)百姓的美麗生態(tài)和生活品質(zhì)的提高。公眾既是生態(tài)文明的建設(shè)者，也是生態(tài)文明建設(shè)的受益者。生態(tài)文明建設(shè)需要建立一個政府主導(dǎo)、市場推進、公眾參與的新機制。隨著生態(tài)環(huán)境的惡化，生物資源的銳減和枯竭，人類生存環(huán)境的改變，人們開始意識到，對生態(tài)環(huán)境和生存空間的保護以及生態(tài)文明的建設(shè)不僅是國家、政府和企業(yè)的責(zé)任，也是每個人的責(zé)任。同時建設(shè)生態(tài)文明也是一份權(quán)利，公眾有權(quán)了解事關(guān)生態(tài)環(huán)境的重大決策的全過程，有權(quán)對破壞生態(tài)環(huán)境的行為提出異議甚至控告，更有權(quán)直接參加生態(tài)文明建設(shè)。潘岳同志曾在“綠色中國——環(huán)保公益日”活動中指出：解決中國嚴峻環(huán)境問題的最終動力來自公眾。社會歷史也表明公眾是推動社會發(fā)展的動力。公眾對生態(tài)環(huán)境的監(jiān)督最直接、最有效。對此，要主動及時公開環(huán)境信息，提高透明度，更好落實廣大人民群眾的知情權(quán)、監(jiān)督權(quán)，積極發(fā)揮新聞媒體和民間組織作用，自覺接受輿論和社會監(jiān)督。在生態(tài)文明制度建設(shè)中，公眾參與制度的建立也具有十分重要的意義：

一是有利于對生態(tài)環(huán)境的監(jiān)管，公眾參與能有效提高對環(huán)境違法行為的威懾力，強化對生態(tài)環(huán)境的法治化管理，監(jiān)督環(huán)境違法者減少消除破壞生態(tài)環(huán)境行為，提高生態(tài)文明制度的執(zhí)行能力。將公民的生態(tài)環(huán)境權(quán)明確地確立在法律中，可加大公眾對政府相關(guān)部門在生態(tài)環(huán)境保護方面的工作監(jiān)督力度，有助于生態(tài)環(huán)境事件的公平、公正解決，提高有關(guān)部門的生態(tài)環(huán)境執(zhí)法水平。

二是有利于完善科學(xué)決策體系，提高建設(shè)生態(tài)文明制度的正確性。公眾的參與有助于相關(guān)部門的生態(tài)環(huán)境政策制定與決策過程中各種利益的協(xié)調(diào)，增強生態(tài)環(huán)境決策的正確性，同時還有助于生態(tài)環(huán)境監(jiān)管部門及時了解、獲取各種相關(guān)生態(tài)環(huán)境信息，便于及時準(zhǔn)確地制止、處罰生態(tài)環(huán)境違法行為。

三是有利于形成道德文化環(huán)境，提高全社會的生態(tài)文明自覺行動能力。公眾參與制度的確立有助于培育公眾的現(xiàn)代環(huán)境公益意識和環(huán)境權(quán)利意識，并逐步形成人人參與生態(tài)文明建設(shè)的社會主流風(fēng)氣。“讓公眾參與環(huán)境決策和環(huán)境糾紛解決等工作全過程，從而將體制外的沖突納入體制內(nèi)予以消解，這正是公眾參與原則的價值所在?！币虼?，在建立系統(tǒng)完整的生態(tài)文明制度體系、用制度保護生態(tài)環(huán)境實現(xiàn)美麗中國愿景的進程中，必須大力推進公眾參與制度，依法保障公眾的生態(tài)環(huán)境參與權(quán)，推動公眾依法參與生態(tài)環(huán)境保護事業(yè)。

二、完善公眾參與制度，推進生態(tài)文明制度建設(shè)

生態(tài)環(huán)境問題已經(jīng)成為人類共同的問題，生態(tài)環(huán)境保護公眾參與制度已經(jīng)成為國際社會公認的一項環(huán)境基本原則。隨著中國國際地位的不斷提高、民主政治的不斷發(fā)展，對于公眾參與制度的推行和完善已經(jīng)勢在必行。我們應(yīng)借鑒國外的先進經(jīng)驗，結(jié)合國內(nèi)的實際情況，不斷完善生態(tài)文明制度體系，宣傳生態(tài)文化理念，實施生態(tài)文明激勵措施，創(chuàng)新公眾參與的組織形式和技術(shù)方法，充分發(fā)揮NGO等第三方的促進作用以不斷創(chuàng)新公眾參與形式，完善公眾參與制度，推進生態(tài)文明制度建設(shè)。^[9]

1.加強生態(tài)文明引導(dǎo)，建立公眾參與制度的保障機制

隨著生態(tài)文明理念的提出與普及，公眾生態(tài)環(huán)保意識的提高，從整體上看公眾參與的方式將會越來越規(guī)范地出現(xiàn)在各項法規(guī)及規(guī)章中，但國內(nèi)的現(xiàn)狀是，促進公眾參與僅僅體現(xiàn)在一些單項法規(guī)和政府規(guī)章中，這些法規(guī)的實施領(lǐng)域和側(cè)重點不盡相同，尚未形成一個真正完善的、制度化的公眾參與生態(tài)環(huán)境事務(wù)決策的機制。在已經(jīng)頒布的一些專項法規(guī)中既沒有明確規(guī)定環(huán)境權(quán)是公民的基本人權(quán)，也沒有關(guān)于環(huán)境參與權(quán)的明確規(guī)定。在中國的環(huán)境相關(guān)法律法規(guī)中公眾參與生態(tài)環(huán)境保護的方式包括檢舉權(quán)、控告權(quán)等，但未規(guī)定如果檢舉控告之后，行政機關(guān)不履行職責(zé)，公民還有什么權(quán)利，對保護公眾參與的積極性沒有做出相應(yīng)的規(guī)定。因此國家相關(guān)機構(gòu)應(yīng)在借鑒國際先進的管理體制基礎(chǔ)上出臺相關(guān)規(guī)定，完善相應(yīng)的法律法規(guī)，鼓勵公眾積極行使建設(shè)生態(tài)文明的參與權(quán)力，引導(dǎo)公眾參與生態(tài)文明制度的建立并推動其有效實施。其次應(yīng)給相關(guān)法律法規(guī)賦予更加強有力的生命力，推動深化實踐。國家相關(guān)機構(gòu)應(yīng)對生態(tài)文明相關(guān)領(lǐng)域的公眾參與狀況進行政策引導(dǎo)和監(jiān)督管理，以實現(xiàn)公眾參與生態(tài)文明建設(shè)的目的和價值。同時不斷完善公眾參與的手段，推動公眾參與平臺的建立，加大生態(tài)文明相關(guān)信息的透明度和公信力，使公眾能夠及時獲取相關(guān)信息。

2.強化生態(tài)文化教育，提高公眾參與意識

生態(tài)文化思想在中國雖然早已存在，但對生態(tài)文化概念的認識仍然存在很多誤區(qū)，完善的生態(tài)文化體系尚未形成。例如在生態(tài)文明重要領(lǐng)域之一的循環(huán)經(jīng)濟領(lǐng)域，有相當(dāng)部分的專家學(xué)者及行政人員想當(dāng)然地認為循環(huán)經(jīng)濟就是對廢棄物的再生利用，而不是將資源和環(huán)保兩個因素進行綜合考量。由于認識層面的誤區(qū)，導(dǎo)致許多地區(qū)的循環(huán)經(jīng)濟實踐路徑錯誤，走了彎路。生態(tài)文明作為一種全新的人的基本生態(tài)環(huán)境權(quán)，很難在較短的時間內(nèi)為公眾熟知、利用。同時公眾的生態(tài)文明參與意識的形成和發(fā)展也需要一個過程，過程的長短與生態(tài)文明的相關(guān)文化宣傳教育的開展情況密切相關(guān)。特別是校園的教育尤其不可忽視，從小學(xué)到大學(xué)都應(yīng)開展生態(tài)文明的相關(guān)文化教育，提高公眾的生態(tài)文明參與意識。同時在社會上大力開展多形式的宣傳活動，例如在新聞媒體上設(shè)立公眾參與欄目和趣味節(jié)目，組織開展生態(tài)文明相關(guān)問題的討論，吸引公眾積極參與，鼓勵公眾為生態(tài)文明制度的形成與建立獻計獻策，編制便民手冊等，指導(dǎo)公眾更多地了解生態(tài)文明相關(guān)知識，并了解參與的重要性及參與途徑。應(yīng)組織新聞媒體進行廣泛、深入、持續(xù)的宣傳教育，使參與生態(tài)文明建設(shè)的理念融入公眾的日常生活。通過生態(tài)文明相關(guān)制度的建立來提升全民資源憂患意識和節(jié)約資源、保護環(huán)境的責(zé)任意識。

3.實施政策激勵，積極推動生態(tài)文明制度建設(shè)

建設(shè)生態(tài)文明，是關(guān)系人民福祉、關(guān)乎民族未來的長遠大計。面對資源約束趨緊、環(huán)境污染嚴重、生態(tài)系統(tǒng)退化的嚴峻形勢，必須樹立尊重自然、順應(yīng)自然、保護自然的生態(tài)文明理念，把生態(tài)文明建設(shè)放在突出地位，融入經(jīng)濟建設(shè)、政治建設(shè)、文化建設(shè)、社會建設(shè)各方面和全過程，努力建設(shè)美麗中國，實現(xiàn)中華民族永續(xù)發(fā)展。因此既要注重發(fā)展的經(jīng)濟成果，也要注重生態(tài)環(huán)境效益。對于生產(chǎn)企業(yè)，只有在充分尊重企業(yè)的自主經(jīng)營決策權(quán)，同時又不損害企業(yè)健康發(fā)展的前提下，生態(tài)文明公眾參與制度才能被更多的企業(yè)所接受，從而發(fā)揮其主觀能動性，積極依法規(guī)范化地開展公眾參與活動，使公眾有更多的機會行使自己的環(huán)境權(quán)和生態(tài)文明權(quán)利?？梢詫妳⑴c制度執(zhí)行較好的企業(yè)進行表彰，以推動其參與生態(tài)文明建設(shè)的積極性，同時也可以將優(yōu)秀的公眾參與實例予以推廣。例如日本環(huán)境行動計劃大獎(環(huán)境大臣獎)的設(shè)立就是為了激勵企業(yè)積極引入公眾參與機制，通過發(fā)布企業(yè)環(huán)境報告書的形式促進企業(yè)與公眾之間的和諧、良好互動，在推動企業(yè)經(jīng)濟可持續(xù)發(fā)展的同時，促進企業(yè)與社會和諧共生。我國現(xiàn)行法律規(guī)定的公民行使公眾參與權(quán)的范圍較小，且多為命令服從性的規(guī)定，激勵公眾主動行使生態(tài)環(huán)境參與權(quán)的規(guī)定很少。此外，公眾參與環(huán)境保護和生態(tài)文明建設(shè)的行為有時是會有一定社會風(fēng)險的，因此應(yīng)建立并不斷完善制度，對那些積極參與、勇于承擔(dān)風(fēng)險者給予一定的精神和物質(zhì)獎勵，以推動生態(tài)文明制度建設(shè)。

4.推動科技創(chuàng)新，健全公眾參與服務(wù)體系

從農(nóng)業(yè)文明到工業(yè)文明，無論文明發(fā)展的哪一個階段，都離不開科技進步的推動和有力支持。同樣，生態(tài)文明建設(shè)更離不開科技創(chuàng)新的有力支持，只有在技術(shù)上可行，同時在經(jīng)濟上具有合理性，公眾參與制度才能發(fā)揮巨大的作用。在環(huán)保意識日益高漲的今天，許多企業(yè)也愿意讓公眾參與企業(yè)的生態(tài)環(huán)境保護工作和生態(tài)文明建設(shè)，給公眾更多地了解企業(yè)的機會，以求得公眾對企業(yè)環(huán)境行為的認可，形成對企業(yè)產(chǎn)品的共識，以占有更廣闊的市場空間。近年來，一些企業(yè)通過發(fā)布企業(yè)環(huán)境報告書等形式，開展了有益的嘗試。但是，由于公眾參與方式不得當(dāng)、參與效果不佳、參與成本過高等諸多原因而使許多企業(yè)不得不放棄主動開展企業(yè)環(huán)境信息公開這種有益的公眾參與方式。因此，應(yīng)在公眾參與的方式方法和途徑上進一步推動技術(shù)創(chuàng)新。如鼓勵企業(yè)根據(jù)自身特點與社會需求，建立健全以技術(shù)服務(wù)為主要方式的技術(shù)創(chuàng)新體系和運行機制，尋找與公眾的最佳契合點；建設(shè)企業(yè)為社會服務(wù)的技術(shù)創(chuàng)新體系，建立和完善技術(shù)創(chuàng)新服務(wù)平臺，形成有效的企業(yè)與公眾良好互動的參與運行機制，逐步健全面向全社會的開放式、網(wǎng)絡(luò)化的公眾參與技術(shù)服務(wù)平臺。

5.充分發(fā)揮第三方作用，推動生態(tài)文明健康發(fā)展

一方面，近年來的一些國內(nèi)企業(yè)污染環(huán)境事件中，當(dāng)事企業(yè)從自身利益出發(fā)，受某些因素的影響，不能全面、如實地公開對其有影響的環(huán)境信息；另一方面，以海爾集團等綠色企業(yè)為代表的國內(nèi)有識之士每年主動發(fā)布企業(yè)的環(huán)境報告書，向社會公開企業(yè)的相關(guān)環(huán)境信息，引入公眾參與機制和第三方認證等手段，推動了企業(yè)的綠色發(fā)展和生態(tài)文明，收到了良好的社會效果。因此，為了保障公眾的知情權(quán)、參與權(quán)和監(jiān)督權(quán)，環(huán)境管理、環(huán)境決策及生態(tài)文明建設(shè)的公眾參與需要引入NGO等第三方力量，以確保其可信度和公平性。隨著生態(tài)環(huán)境問題越來越趨向多元化和復(fù)雜化，特別是在一些問題比較突出的領(lǐng)域里第三方機構(gòu)的活動尤為活躍和集中，它們往往發(fā)揮著政府和企業(yè)所沒有或難以充分發(fā)揮的作用，推動著社會進步和生態(tài)環(huán)境的改善。在國內(nèi)的許多城市，公眾參與保護生態(tài)、防治環(huán)境污染，作為政府和非政府組織合作的一個重要機制正在悄然興起，應(yīng)充分發(fā)揮好這些非政府組織的作用，積極培育并切實推動生態(tài)文明的健康發(fā)展。