第三節(jié)　我國生育保險制度的改革與完善

一、我國生育保險及保險統(tǒng)籌工作現(xiàn)狀

目前，我國生育保險制度正處于新舊交替時期，新制度（社會生育保險）正在逐漸取代老制度（企業(yè)生育保險），但老制度依然占主導地位，至2001年年底，新制度所覆蓋的職工（即參加生育保險社會統(tǒng)籌的職工）為3455萬人，約占生育保險制度內(nèi)職工的30%，70%左右的職工依然實行老制度。老制度矛盾重重，新制度艱難前行。

二、全國各地生育保險制度改革嘗試

隨著經(jīng)濟的發(fā)展和改革開放的深入，現(xiàn)行的生育保險制度越來越不適應市場經(jīng)濟體制的發(fā)展和勞動用工制度的改革。1988年以來，各地相繼開展了生育保險制度的改革探索。對保障女職工權(quán)益、促進婦女就業(yè)、落實計劃生育國策等都起到了積極的作用，得到了社會各界的認可和好評。措施歸納起來主要有兩種：

（1）生育保險基金社會統(tǒng)籌。1988年9月1日，江蘇省南通市開始實行《南通市全民、大集體企業(yè)生養(yǎng)基金統(tǒng)籌暫行辦法》，企業(yè)按男女全部職工人數(shù)每年一次性向社會統(tǒng)籌機構(gòu)上繳一定數(shù)額的資金，建立女職工生育基金。統(tǒng)籌企業(yè)中有女職工生育，其生育醫(yī)療費和生育津貼由社會統(tǒng)籌機構(gòu)負責支付。湖南省株洲市在1988年也試行生育保險基金社會統(tǒng)籌。企業(yè)按工資總額的一定比例上繳生育保險費，通過銀行劃歸勞動部門統(tǒng)籌。生育女工憑企業(yè)證明按月從當?shù)貏趧硬块T領取生育津貼。在這段時間里，試行生育保險基金社會統(tǒng)籌的地區(qū)還有昆明、曲阜、紹興、寧波、德州等幾十個市、縣。

（2）夫婦雙方所在企業(yè)平均分擔生育保險費用。1988年，遼寧省鞍山市實行《鞍山市保護老人、婦女、兒童合法權(quán)益的規(guī)定》，該規(guī)定要求：生育津貼由夫妻雙方所在企業(yè)各自承擔50%，若男方在部隊、外地或機關工作，由女方單位全部承擔（第三章第八條）。實行類似規(guī)定的還有蘇州等市、縣。

生育保險基金社會統(tǒng)籌或生育保險費用分擔在很大程度上減輕了試行企業(yè)生育保險費用的壓力，對婦女就業(yè)產(chǎn)生了積極作用。但由于地方法規(guī)的非權(quán)威性、各地操作管理上的復雜性，基金的收繳有一定的困難，尤其是對于男職工較多的企業(yè)。各地辦法不統(tǒng)一，也增加了管理與監(jiān)督上的難度。因此很需要有全國統(tǒng)一的法規(guī)出臺。

三、生育保險從企業(yè)保險走向社會統(tǒng)籌

1994年12月勞動部發(fā)布《企業(yè)職工生育保險試行辦法》（1995年1月1日起試行），全國有了統(tǒng)一的生育保險基金統(tǒng)籌辦法。1995年7月27日，國務院發(fā)布《中國婦女發(fā)展綱要（1995－2000）》，其在生育保險上的目標是：20世紀末“在全國城市基本實現(xiàn)女職工生育費用的社會統(tǒng)籌”。勞動部相應于1995年和1996年分別發(fā)布了《關于貫徹實施〈中國婦女發(fā)展綱要〉的通知》和《關于印發(fā)“勞動部貫徹〈中國婦女發(fā)展綱要（1995－2000）〉實施方案”的通知》。

《企業(yè)職工生育保險試行辦法》的新內(nèi)容如下：①目的是“為了維護企業(yè)女職工的合法權(quán)益，保障她們在生育期間得到必要的經(jīng)濟補償和醫(yī)療保健，均衡企業(yè)間生育保險費用的負擔”（第一條）。②企業(yè)按不超過工資總額1%的資金向勞動部門所屬的社會保險經(jīng)辦機構(gòu)繳納生育保險費（職工個人不繳納生育保險費），社會保險經(jīng)辦機構(gòu)負責生育保險基金的收繳、支付和管理（第四、八條）。③生育保險基金支付項目有生育津貼、與生育有關的醫(yī)護費用和管理費，其中，生育津貼按本企業(yè)上年度職工月平均工資計發(fā)（第五、六條）。

勞動部《關于貫徹實施〈中國婦女發(fā)展綱要〉的通知》要求：“全國80%左右的縣（市），到本世紀末實現(xiàn)生育保險社會統(tǒng)籌”，并將保險覆蓋面擴大到城鎮(zhèn)各類企業(yè)。

《企業(yè)職工生育保險試行辦法》是第一個試圖與經(jīng)濟轉(zhuǎn)型相適應的生育保險法規(guī)?！吨袊鴭D女發(fā)展綱要（1995－2000）》和勞動部上述兩個相應文件推動了《企業(yè)職工生育保險試行辦法》在全國實行。

四、生育保險制度改革中存在的問題

一是女職工生育保險范圍偏窄，改革發(fā)展不平衡，僅在企業(yè)進行，機關、事業(yè)單位未參加地方籌集，企業(yè)中統(tǒng)籌范圍和享受權(quán)利范圍不一致，全國開展女職工生育保險的省、市參差不齊。

二是生育保險辦法不夠規(guī)范，部分地區(qū)費率偏高，而支付標準偏低，基金結(jié)余率過高。據(jù)1996年抽樣調(diào)查，全國平均基金結(jié)余率達到37%，有的城市高達70%，有悖于生育保險改革的初衷。又據(jù)全國總工會1996年上半年對9個省市百家企業(yè)的調(diào)查，49%企業(yè)反映收繳比例過高，80%的企業(yè)認為按企業(yè)工資總額1%的比例收繳負擔過重。據(jù)1998年全國社會保障基金財政專戶資金決算表統(tǒng)計：1998年全國生育保險基金年終滾存結(jié)余28089萬元，大約相當于當年收入44845萬元的62.63%。

三是女職工生育保險社會統(tǒng)籌費用基數(shù)，是按生育人員工資和生育醫(yī)療費確定的，生育醫(yī)療費用與社會醫(yī)療開支范圍不易分清，出現(xiàn)重復交叉的情況。對生育醫(yī)療費用缺少控制措施，生育醫(yī)療費每年以20%～30%的速度遞增。一些地方按生育計劃指標作為基數(shù)也不盡合理。因為計劃數(shù)中只有一部分女職工懷孕，年終結(jié)算，造成統(tǒng)籌基金越滾越多，增加了企業(yè)負擔。

四是待遇水平偏低。盡管國家規(guī)定生育醫(yī)療費由基金支付，但由于社會保險機構(gòu)未規(guī)定具體支付標準，加上生育醫(yī)療費“搭便車”現(xiàn)象嚴重，費用開支與日俱增，而社會保險機構(gòu)一般都采取了定額支付的辦法，把定額外費用甩給企業(yè)，有的地區(qū)對生育津貼也采取了定額支付，一些好的企業(yè)認為“繳得多，得的少，自己還得掏腰包”、“盡了雙份義務，背上了雙重負擔”。還有的地區(qū)對困難企業(yè)采取不繳費、不支付的辦法，使這些企業(yè)女職工的合法權(quán)益得不到保障。

五是項目偏少。例如流產(chǎn)費用是生育保險的基本項目，國家規(guī)定女職工流產(chǎn)可憑計劃生育部門簽發(fā)的流產(chǎn)證明享受待遇。但實踐中有80%的地區(qū)強調(diào)操作難度大而由企業(yè)承擔費用。有的地區(qū)僅報銷領取準生證后不生育的流產(chǎn)費用，或?qū)嵭邢揞~支付。再如，對因生育引起的疾病所需費用，國家雖規(guī)定由統(tǒng)籌基金支付，但并未制定可供各地區(qū)選擇的病種界定標準，致使各地將這項費用甩給企業(yè)，影響了企業(yè)參保的積極性，給擴大覆蓋面帶來了不小的阻力，直接損害了虧損企業(yè)女職工的合法權(quán)益。

六是婦女權(quán)益的保護有待于法律的規(guī)范?！镀髽I(yè)職工生育保險試行辦法》只是臨時性的生育保險政策。生育保險還有待于以法律的形式確定下來，以規(guī)范企業(yè)行為，規(guī)范職工行為，保障生育保險政策的有效實施。生育保險制度以法律的形式確定下來，有助于保護女職工的合法權(quán)益，也使生育保險政策的實施有法可依。同時，生育保險制度有待于進一步詳細規(guī)定。例如，女職工懷孕是否應該履行告知義務；在招工調(diào)查中，企業(yè)是否有權(quán)詢問求職女職工是否懷孕；女職工休產(chǎn)假前多長時間必須通知企業(yè)，都有待于有關法規(guī)政策進一步詳細規(guī)定。

五、生育保險立法之完善

目前我國正在起草制定社會保險法，就生育保險立法而言，應當考慮以下幾點：

（一）擴大生育保險的適用范圍

生育保險在所有社會保險項目中是發(fā)展較慢的，由于國務院沒有正式規(guī)定出臺，在缺乏強制力的情況下，有相當多的企業(yè)，特別是非公有制企業(yè)還沒有參加生育保險，甚至有些企業(yè)就規(guī)定不允許女職工在勞動合同期間生育子女，女職工生育保護難以落實。在制定生育保險法時，應當將覆蓋范圍擴大到所有的企業(yè)、機關和事業(yè)單位及其職工，強制所有用人單位都要參加生育保險。正確認識女性生育行為的性質(zhì)，不能簡單地將其歸為個人行為，而是應將其看做是一種社會行為，對國家和民族有利的行為。只有基于這種正確認識，才能調(diào)動企業(yè)單位參與生育保險的積極性。而且，通過企業(yè)和職工全面地參與生育保險，既能夠保護女職工生育期間的利益，也更有利于規(guī)范企業(yè)的行為，杜絕和減少企業(yè)侵犯女職工合法權(quán)益的現(xiàn)象。

（二）提高生育保險基金的統(tǒng)籌層次

目前，在實行生育保險的地區(qū)，對生育保險基金的統(tǒng)籌，絕大多數(shù)采取了縣級統(tǒng)籌。統(tǒng)籌層次越低，基金的抗風險能力也越低，基金的調(diào)劑功能也越差。在生育保險立法中，應盡可能提高生育保險基金的統(tǒng)籌層次，從目前的縣市統(tǒng)籌為主過渡到地級以上市統(tǒng)籌為主，盡可能與醫(yī)療保險相銜接。提高生育保險基金的統(tǒng)籌層次，使生育保險基金能夠在一個更大的范圍內(nèi)調(diào)劑，一定程度上能夠降低單位的繳費率，提高生育保險基金的抗風險能力。

（三）合理制定生育保險待遇標準

確定女職工生育保險待遇標準，關系到女職工生育期間的基本生活能否保障，也關系到其子女能否健康成長。女職工生育子女期間，其生育費要比生育前開支大，因此，立法在確定女職工生育待遇的標準時，必須考慮其生育期間的特殊需要。國際勞工組織通過的有關保護生育的國際公約和建議書中，都明確要求生育津貼應當足以維持產(chǎn)婦和嬰兒的生活和健康，在可行的情況下，生育津貼可按產(chǎn)前收入的100%領取，由于缺少獎金和各種津貼，其收入水平也下降許多。立法在制定生育保險待遇的標準時，應當把這些因素考慮進去以真正發(fā)揮生育保險保護女職工的作用。