“地方治理不僅需要經(jīng)濟基礎(chǔ)、政治環(huán)境、本土的組織資源和宏觀制度上的保證，乃需要民眾具備治理語境下的精神和氣質(zhì)，即一種自主、參與、權(quán)利主位的精神?！?sup>[5]“現(xiàn)代國家治理覆蓋各層次、各領(lǐng)域、各人群，治理內(nèi)容和形式、治理要求和任務(wù)、治理方法和路徑差別很大，權(quán)威認同不可能相同。國家權(quán)威以體現(xiàn)社會公正公平為原則，在許多場合下，公眾輿論、道德規(guī)范、社會組織和自治團體、技術(shù)專家發(fā)揮治理行為的作用，也體現(xiàn)國家意義上的權(quán)威。改變‘權(quán)力軸心’治理權(quán)威理念，是推進國家治理現(xiàn)代化的思想前提?！?sup>[6]

例如，天津?qū)氎娴闹芰记f村，在對事關(guān)村民重大利益的事項進行決策時，除了正式權(quán)威的參加，周良莊村還另有一套決策體系，即設(shè)立村級“五老”議事會，邀請老教師、老軍人、老干部、老黨員、老模范等在村里有威望的人參加，讓他們作為議事會的固定成員在村級協(xié)商民主中發(fā)揮作用，并且只要是本村18周歲以上的村民都可以參加。“有事情先民主協(xié)商，把村里一些德高望重的人和當(dāng)事人都吸收進來，讓大家提出意見，在此基礎(chǔ)上再進行細化，最后形成決策，這樣基本上各方利益都照顧到了，大伙兒就滿意了?！盠GE 說^[7]

由此可見，非正式權(quán)威是不以民主選舉為基礎(chǔ)的基層權(quán)威，非正式權(quán)威的特征是權(quán)威者往往是村莊內(nèi)有影響力（如經(jīng)濟能人）和有威望的老人，其雖然不是村委會和黨委成員，不能接近和分享行政權(quán)力，但其通常能夠發(fā)現(xiàn)村莊公共權(quán)力行使的失誤，指出村莊公共權(quán)力應(yīng)該作為的方向。因此，非正式權(quán)威主要依靠習(xí)慣法和慣例來解決糾紛、管理公共事務(wù)。

在A.R.拉德克利夫-布朗看來，“慣例，是指部分行為對整體行為所做出的貢獻。一種具體社會慣例的功能就是指其在整個社會體系運轉(zhuǎn)時在全部社會生活中發(fā)揮的作用。這種觀點表明，一種社會體系（一個社會的全部組織結(jié)構(gòu)以及社會慣例的總和，其中，社會慣例包括組織結(jié)構(gòu)，而組織結(jié)構(gòu)為了保持連續(xù)存在依賴于社會慣例）具有某種一致性，我們可以將其稱為功能的一致性。這種一致性是指，在一定條件下，社會體系的所有部分以高度的和諧性和內(nèi)部的連貫性共同運轉(zhuǎn)，例如，不會出現(xiàn)永久的既無法解決又無法控制的沖突”。^[8]在基層治理中，為中促進現(xiàn)代基層社會的和諧與治理的科學(xué)，行政協(xié)商不僅應(yīng)該成為一種“慣例”，而且應(yīng)該成為一種在國家法律中明確其效力的“制度”。在推進決策的合法性與合理性的目標下，通過協(xié)商構(gòu)建新的結(jié)構(gòu)，并讓這個結(jié)構(gòu)有效運轉(zhuǎn)，將會給行政效果帶來良性的循環(huán)和較大的改觀。

隨著經(jīng)濟的發(fā)展，村民選舉使農(nóng)村權(quán)力組織成為動態(tài)的、開放的結(jié)構(gòu)。村民代表的選舉是村莊社會基礎(chǔ)的集中表達，村民代表的產(chǎn)生也只有與村莊社會基礎(chǔ)相契合，才能真正發(fā)揮其代表效力。^[9]村莊內(nèi)部的所有利益集團，如以“三老”為核心的老人派、原來的領(lǐng)導(dǎo)班子、宗族家長、經(jīng)濟能人，甚至普通的民眾，都有可能通過競選而進入村莊的公共權(quán)力系統(tǒng)，從而促使農(nóng)村權(quán)力結(jié)構(gòu)發(fā)生變化。在社會的轉(zhuǎn)型期，非正式權(quán)威也有可能轉(zhuǎn)化為正式權(quán)威。非正式權(quán)威，往往代表著鄉(xiāng)村中不同群體的利益，行政協(xié)商中如果忽略了這部分非正式權(quán)威所表達的訴求，就有可能忽略某部分人的利益。因而，參與協(xié)商，為一部分的利益代言，并在此過程中不斷提高自己的威望，也是非正式權(quán)威較為關(guān)注的問題。“這一細膩而復(fù)雜的文化價值正掩蓋了在鄉(xiāng)村社會中它的產(chǎn)生與運作過程。這一細微而復(fù)雜的過程充滿著包括國家政權(quán)在內(nèi)的各不相同的社會集團間的相互競爭、妥協(xié)及自我調(diào)節(jié)。”^[10]