第二節(jié)　審批權(quán)之爭(zhēng)與運(yùn)動(dòng)式監(jiān)管

根據(jù)西方產(chǎn)業(yè)經(jīng)濟(jì)學(xué)的官員理論（bureaucrats theory），任何政府機(jī)構(gòu)都致力于預(yù)算、雇員和權(quán)力最大化。這個(gè)說(shuō)法比較學(xué)術(shù)化，用我們老百姓的話來(lái)講，就是每個(gè)領(lǐng)導(dǎo)都希望手里掌握的資金越多、底下管的人越多、需要他簽字的地方越多。我們大可不必就這一問(wèn)題指責(zé)領(lǐng)導(dǎo)干部，事實(shí)上古今中外的政府部門都一樣。電影《赤壁》里張豐毅飾演的曹操不就說(shuō)自己“欲望過(guò)多，思欲過(guò)?！眴?？國(guó)外也同樣，美國(guó)人一直信奉政府是“必要的惡”，還在相關(guān)領(lǐng)域出了一堆諾貝爾經(jīng)濟(jì)學(xué)獎(jiǎng)得主，比如研究公共選擇理論的布坎南（James Buchanan），其認(rèn)為官僚存在的邏輯就是無(wú)限擴(kuò)大自身的預(yù)算和權(quán)力。

中國(guó)的食品安全監(jiān)管部門當(dāng)然也難逃這一邏輯，商務(wù)部門對(duì)生豬的管理權(quán)就是一個(gè)典型的例證。計(jì)劃時(shí)代的商業(yè)部門頗有權(quán)力，當(dāng)時(shí)許多票證都是其分配的，比如說(shuō)糧票、棉花票等。到了改革開(kāi)放后，商業(yè)部門的權(quán)力減少。后來(lái)，商業(yè)部變成內(nèi)貿(mào)部，接著又成為經(jīng)貿(mào)委管理的國(guó)內(nèi)貿(mào)易局，1998年機(jī)構(gòu)改革后成為經(jīng)貿(mào)委的幾個(gè)司，更加缺乏影響力，因?yàn)榻?jīng)貿(mào)委的其他“強(qiáng)勢(shì)”司局基本與他們沒(méi)有什么業(yè)務(wù)往來(lái)。他們一直想擴(kuò)充自己的審批權(quán)。管理大牲畜（如豬牛羊）屠宰是他們的重要權(quán)力之一，只是權(quán)力沒(méi)有法律法規(guī)保障，隨時(shí)有被其他部門“搶走”的可能。2003年機(jī)構(gòu)改革后，經(jīng)貿(mào)委的部分職責(zé)納入新組建的商務(wù)部，商務(wù)部的主流是外經(jīng)貿(mào)部，內(nèi)貿(mào)系統(tǒng)在里面依舊沒(méi)有太大影響。借著當(dāng)時(shí)國(guó)家打擊注水肉和私屠的問(wèn)題，商務(wù)部促使國(guó)務(wù)院通過(guò)《生豬屠宰條例》，這就用行政法規(guī)把權(quán)力固定下來(lái)了。照理說(shuō)生豬屠宰根本沒(méi)必要單列出來(lái)給商務(wù)部門，因?yàn)楦鞯赜行竽敛块T，生豬的檢驗(yàn)檢疫是歸畜牧部門管的，但就是出于部門利益，生豬管理成為監(jiān)管職責(zé)分割的一個(gè)典型案例。

當(dāng)前，中國(guó)個(gè)別地方政府也存在這種傾向，只不過(guò)表現(xiàn)得更加離譜。前兩年中部某省的“饅頭辦”名噪一時(shí)，將當(dāng)?shù)丶w、私人、股份的饅頭生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)“壟”在自己權(quán)力之下，讓生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)者乖乖地交上“管理費(fèi)”，讓他們服服帖帖向某些權(quán)力部門、某些官員繳費(fèi)。也許是牽涉的關(guān)系太過(guò)復(fù)雜，以至于發(fā)生了轟動(dòng)全國(guó)的某市“饅頭辦”與區(qū)“饅頭辦”利益沖突。后來(lái)，在媒體的強(qiáng)烈批評(píng)及公眾抵制下，這個(gè)“饅頭辦”偃旗息鼓了。當(dāng)然，我們不敢說(shuō)今后會(huì)不會(huì)出現(xiàn)類似甚至更荒唐的事情，也許“饅頭辦”走了，“魚香肉絲辦”、“水煮魚辦”就來(lái)了。

審批權(quán)之爭(zhēng)帶來(lái)的直接后果是“發(fā)證就是監(jiān)管”。為什么我們的食品安全會(huì)有“管不勝管、防不勝防”的困局？這要追究到以準(zhǔn)入控制為主要特征的監(jiān)管模式上。我國(guó)政府于2001年建立食品安全市場(chǎng)準(zhǔn)入制度，三鹿奶粉事件后，《中華人民共和國(guó)食品安全法》將食品安全準(zhǔn)入防線定為食品生產(chǎn)許可證、食品流通許可證、餐飲服務(wù)許可證和工商營(yíng)業(yè)執(zhí)照。發(fā)證事實(shí)上是政府監(jiān)管食品安全的一項(xiàng)重要手段，它是解決市場(chǎng)失靈的一種方法，通過(guò)發(fā)證向消費(fèi)者披露廠商已經(jīng)具備了生產(chǎn)合格產(chǎn)品的能力這樣一種信息，從而在某種程度上緩解食品市場(chǎng)上的“信息不對(duì)稱”問(wèn)題。同時(shí)，發(fā)證也能解決置信承諾問(wèn)題，這一問(wèn)題源于政治中的“時(shí)間不一致”：因?yàn)樵谖顿Y的過(guò)程中，政府需要讓投資者相信政治家的承諾不會(huì)因其更替而失效。許可證正是為了給投資者這樣一種信心，即他的先期大量投資是值得的，投資者有足夠的時(shí)間從投資中獲取合法的收益。

然而，“發(fā)證”監(jiān)管的思路控制的是市場(chǎng)的準(zhǔn)入權(quán)，即通過(guò)發(fā)證授予市場(chǎng)交易權(quán)，而沒(méi)有證件的則禁止交易，這樣，發(fā)證者手中則掌握著進(jìn)入市場(chǎng)的鑰匙。從某種意義上說(shuō)，許可證的發(fā)放甚至淪為部門設(shè)租、進(jìn)行權(quán)錢交易的手段。而發(fā)證對(duì)進(jìn)入市場(chǎng)者的監(jiān)督、過(guò)濾作用，在審批完成時(shí)也就終止了。獲得了監(jiān)管部門的許可，就萬(wàn)事大吉，這激起企業(yè)的機(jī)會(huì)主義行為：為獲得許可而突擊甚至造假，獲得了許可的商家不一定會(huì)守法生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)；而沒(méi)有獲證的則因?yàn)榇嬖诘投耸袌?chǎng)需求通過(guò)鉆體制的漏洞也能在市場(chǎng)中生存。這使監(jiān)管者陷入一個(gè)兩難處境：發(fā)了證的，出了問(wèn)題我要“兜著”——誰(shuí)發(fā)證誰(shuí)負(fù)責(zé)；沒(méi)有發(fā)證的，出了問(wèn)題還是要找我——沒(méi)有許可怎么可以在市場(chǎng)上經(jīng)營(yíng)？為體現(xiàn)發(fā)證的成效，監(jiān)管機(jī)構(gòu)耗費(fèi)大量精力圍堵“無(wú)證”生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)問(wèn)題：監(jiān)管者的關(guān)注點(diǎn)更多的是它們沒(méi)有得到官方的許可這一事實(shí)，而不是其食品是否有安全隱患。在各種專項(xiàng)整治活動(dòng)中，監(jiān)管者的主要精力也往往投入到“查無(wú)”，并因?yàn)槟骋粋€(gè)無(wú)照戶的問(wèn)題而將所有類似生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)戶一棒子打死。^[3]當(dāng)然，正如上文所分析，也有專家認(rèn)為不同監(jiān)管部門爭(zhēng)奪審批權(quán)有利于提高食品安全監(jiān)管績(jī)效，因?yàn)檫@會(huì)促使監(jiān)管者關(guān)注職責(zé)劃分不清的“灰色地帶”，從而使得基層食品安全狀況維持在一種低水平的均衡。

與審批權(quán)爭(zhēng)奪相伴而生的是運(yùn)動(dòng)式監(jiān)管。筆者的博士論文曾專門探討1998年機(jī)構(gòu)改革以來(lái)藥品監(jiān)管部門的監(jiān)管風(fēng)格。應(yīng)當(dāng)說(shuō)，傳統(tǒng)行政管理與現(xiàn)代監(jiān)管在文化和理念上是截然不同的，前者以教化勸說(shuō)、發(fā)布指令和政治運(yùn)動(dòng)為主，其特點(diǎn)是決策和執(zhí)行的高效率，在短期內(nèi)處理具體問(wèn)題和應(yīng)對(duì)突發(fā)事件上有優(yōu)勢(shì)；后者主要是設(shè)定規(guī)章和采取激勵(lì)，監(jiān)管者和被監(jiān)管者都須遵守，通過(guò)制度建立長(zhǎng)效機(jī)制和常態(tài)管理，做到專業(yè)、透明、中立、依法監(jiān)管。國(guó)家藥監(jiān)局的前身是國(guó)家醫(yī)藥管理局，盡管行政管理的職能在藥監(jiān)部門逐漸弱化，但其工作風(fēng)格和行為方式并未淡去。當(dāng)一個(gè)機(jī)構(gòu)同時(shí)存在傳統(tǒng)行政管理和現(xiàn)代政府監(jiān)管兩種文化時(shí)，行政管理的強(qiáng)勢(shì)必然削弱政府監(jiān)管的有效性。由于法律和規(guī)范多針對(duì)日常監(jiān)管，而命令加控制的微觀干預(yù)手段在緊急狀態(tài)下更為高效，現(xiàn)代監(jiān)管工具在接連發(fā)生的藥品安全事件中成為“好看不好用”的花瓶。在傳統(tǒng)體制瓦解而新制度尚未完善的過(guò)渡期，監(jiān)管者疲于“救火”并應(yīng)付來(lái)自各方的壓力，自主決策和執(zhí)行政策也成為空談。例如，藥監(jiān)部門在統(tǒng)一全國(guó)藥品標(biāo)準(zhǔn)和強(qiáng)制推行藥品GMP等重要政策的過(guò)程中都體現(xiàn)出行政管控的風(fēng)格，盡管其出發(fā)點(diǎn)是好的，卻在客觀上帶來(lái)諸多問(wèn)題，這為后來(lái)出現(xiàn)的多起重特大藥害事件埋下了隱患。

運(yùn)動(dòng)式監(jiān)管并不僅僅存在于藥監(jiān)領(lǐng)域。三鹿奶粉事件剛發(fā)生時(shí)，公眾情緒激動(dòng)，為給輿論一個(gè)交代，政府往往從消除后果的角度出發(fā)，積極全力地進(jìn)行懲罰和善后，等公眾的注意力逐漸轉(zhuǎn)移后，問(wèn)題就不再受到重點(diǎn)關(guān)注，資源也隨之轉(zhuǎn)向其他重心。這樣一種完全被公眾的注意力牽著走的監(jiān)管往往缺乏系統(tǒng)規(guī)劃，倉(cāng)促出臺(tái)的相關(guān)政策缺乏操作性的考慮，形式意義大于實(shí)質(zhì)意義，為以后的實(shí)施埋下隱患。這一做法的惡果是兩年后“問(wèn)題奶粉”卷土重來(lái)。三鹿奶粉事件后，在問(wèn)題奶粉的處理這一環(huán)節(jié)并沒(méi)有明確責(zé)任。根據(jù)公開(kāi)資料，僅當(dāng)年三鹿集團(tuán)尚未出庫(kù)的嬰幼兒奶粉就達(dá)到2000余噸，而當(dāng)時(shí)對(duì)這批奶粉的處理也只是四個(gè)字：全部封存。據(jù)有關(guān)部門稱，對(duì)問(wèn)題奶粉的處理并沒(méi)有那么簡(jiǎn)單?！耙环矫媸菚簳r(shí)沒(méi)有好的辦法來(lái)處理，另一方面也是分了輕重緩急，但事情一拖就這樣拖下來(lái)了?！边@一“死角”在政府對(duì)整個(gè)事件的整頓和追查過(guò)程中被忽略，大批含有三聚氰胺的奶粉成了“漏網(wǎng)之魚”。

運(yùn)動(dòng)式的整治往往依賴簡(jiǎn)單的人海戰(zhàn)術(shù)，使得監(jiān)管人員疲于奔命。以流通領(lǐng)域?yàn)槔W(wǎng)式、地毯式的排查往往使一線監(jiān)管人員苦不堪言，國(guó)家每公布一次不合格品牌、批次，他們就要在龐大的流通領(lǐng)域一批次、一批次的按生產(chǎn)日期查找、下架，反反復(fù)復(fù)，被動(dòng)應(yīng)付，陷入“食品安全事件發(fā)生—打擊—問(wèn)題緩解—再度發(fā)生—再打擊”的惡性循環(huán)。這種畢其功于一役的治理模式充其量也只能起到短期的威懾作用，因?yàn)榭咳撕?zhàn)術(shù)和拉網(wǎng)式排查不可能是持久性的，這反過(guò)來(lái)會(huì)助長(zhǎng)企業(yè)的投機(jī)心理。

其中一個(gè)“雷人”的做法是2007年全國(guó)食品等產(chǎn)品質(zhì)量專項(xiàng)整治行動(dòng)提出“12個(gè)百分之百”的政策目標(biāo)，要求全國(guó)所有食品生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)者的臺(tái)賬、索票等達(dá)標(biāo)率都100%。然而，這一良好的政策意愿在許多地方演變成政治運(yùn)動(dòng)式的專項(xiàng)行動(dòng)。例如南方某省會(huì)城市一個(gè)月內(nèi)就頒發(fā)一萬(wàn)多張衛(wèi)生許可證，是過(guò)去若干年發(fā)證數(shù)量的總和。筆者曾給多個(gè)省的縣市質(zhì)監(jiān)局長(zhǎng)授課，每次提到“12個(gè)百分之百”時(shí)，課堂上都是一片哄笑聲，然后是大家無(wú)奈地?fù)u頭?？梢?jiàn)，即便是政策的執(zhí)行者，對(duì)這一做法也是不認(rèn)同的。

圖4-3　12個(gè)“百分之百”

另一個(gè)令人啼笑皆非的舉動(dòng)是駐廠監(jiān)督員 。這是蘇聯(lián)經(jīng)驗(yàn)，計(jì)劃體制的獨(dú)特手段。2006年“齊二藥”事件后，國(guó)家藥監(jiān)局向全國(guó)的高風(fēng)險(xiǎn)藥品生產(chǎn)企業(yè)派駐駐廠監(jiān)督員；2008年三鹿奶粉事件后，國(guó)家質(zhì)檢總局向全國(guó)所有奶制品生產(chǎn)企業(yè)派駐廠監(jiān)督員。這是一項(xiàng)無(wú)可奈何的政策補(bǔ)丁，體現(xiàn)出我們還是習(xí)慣于傳統(tǒng)行政管控的方式。試問(wèn)：如果將來(lái)豆?jié){也不幸出事了，是不是要向每一個(gè)豆?jié){廠都派監(jiān)督員？若是軟飲料、礦泉水也出事了，我們還需要多少監(jiān)督員？這會(huì)帶來(lái)多大的行政成本?。?/p>

與此同時(shí)，監(jiān)管部門對(duì)食品安全的監(jiān)管缺乏計(jì)劃性，食品安全的監(jiān)管重點(diǎn)隨著媒體的曝光而確定，形成媒體曝光什么我們就去監(jiān)管什么的被動(dòng)監(jiān)管局面。如含三聚氰胺奶粉來(lái)了，含孔雀石綠的水產(chǎn)品來(lái)了，監(jiān)管部門就一窩蜂去查處這些問(wèn)題食品，原來(lái)制訂的監(jiān)管計(jì)劃完全被打亂。央視《每周質(zhì)量報(bào)告》的記者曾一度用針孔攝像機(jī)向中國(guó)民眾展現(xiàn)一些食品光鮮背后的骯臟?！懊恳黄诠?jié)目出來(lái)，百姓餐桌上就少一件食品?！泵看纹毓夂?，當(dāng)?shù)貓?zhí)法部門就會(huì)來(lái)一場(chǎng)聲勢(shì)浩大的整頓，但不久又恢復(fù)原狀，央視記者又會(huì)接到之前線人的再次舉報(bào)。曾經(jīng)供職于該欄目的一名記者稱，他們似乎總是在“食品安全事件泛濫—曝光—打擊—問(wèn)題緩解—再度泛濫—再曝光—再打擊”的輪回中重復(fù)勞動(dòng)。