作為治理過(guò)程中公共行政的一個(gè)方面，合法性一直為美國(guó)社會(huì)所關(guān)注。對(duì)這種關(guān)注的回應(yīng)包括：通過(guò)界定“官僚機(jī)構(gòu)應(yīng)該做什么”來(lái)對(duì)其進(jìn)行控制；通過(guò)提高其相對(duì)于政府其他部門的地位來(lái)使其擺脫控制以及將其限定在微觀層面上的類似于市場(chǎng)管理的技術(shù)中?；趯?shí)用主義，O. C.麥克斯威(O. C. McSwite)的話語(yǔ)理論認(rèn)為，美國(guó)政府的合法性可以從對(duì)公共行政人員指導(dǎo)性角色的強(qiáng)調(diào)轉(zhuǎn)換為對(duì)“行政人員如何通過(guò)與公民合作來(lái)協(xié)助創(chuàng)建社區(qū)”的思考。本章部分地基于批判理論，對(duì)麥克斯威的研究作出評(píng)判和延伸，并提出主張：為了通過(guò)協(xié)同話語(yǔ)來(lái)恢復(fù)行政合法性，或許有必要對(duì)自由資本主義政治環(huán)境的本質(zhì)予以承認(rèn)并作出回應(yīng)。

公共行政在治理中扮演著重要的角色，這不僅體現(xiàn)在公共行動(dòng)連續(xù)統(tǒng)一體(continuum)的執(zhí)行方面，而且也體現(xiàn)在決策方面。雖然之前有人已經(jīng)對(duì)此予以承認(rèn)(Waldo， 1980)，但在美國(guó)社會(huì)中這始終還是個(gè)問(wèn)題。在美國(guó)社會(huì)中，人們普遍對(duì)政府、掌握強(qiáng)權(quán)的官員、尤其是非民選的行政人員的控制心存警覺。在公共行政學(xué)的文獻(xiàn)中，這種態(tài)度得到了體現(xiàn)——其中的一種方式就是對(duì)民主社會(huì)中的職業(yè)、非民選官員“合法性”的關(guān)注。

對(duì)于這一關(guān)注有若干回應(yīng)。其一，通過(guò)設(shè)置“公共行政人員應(yīng)該做什么”的邊界來(lái)控制官僚機(jī)構(gòu)(Finer， 1941；Gruber， 1987；Lowi， 1993；Stewart， 1992)，或者把公共行政人員限定在一個(gè)傳統(tǒng)的、法制的框架中(Lynn， 2001；Rohr， 1978)；其二，把行政部門從民選議員的工具這一地位提升到平等的制度伙伴的高度(Spicer&Terry， 1993；Wamsley， 1987)；其三，通過(guò)經(jīng)濟(jì)模式的應(yīng)用重申政治和行政的分離(Moe， 1984)，聚焦于作為起點(diǎn)的公共官僚機(jī)構(gòu)和管理方面的微觀視角，而對(duì)民主政治中公共行政的微觀立場(chǎng)所給予的關(guān)注則相對(duì)較少(Kirlin， 1996)。

這些對(duì)合法性關(guān)注的回應(yīng)，將核心放在控制問(wèn)題上：要么是公眾堅(jiān)持更多地控制官僚機(jī)構(gòu)，要么就是行政人員希望擺脫控制。上述第三種回應(yīng)——在公共領(lǐng)域中運(yùn)用經(jīng)濟(jì)模式，是一場(chǎng)對(duì)于工具性技術(shù)的可理解的運(yùn)動(dòng)，并且偏離了實(shí)質(zhì)性問(wèn)題的討論。說(shuō)它是可理解的，是因?yàn)檫@是在一個(gè)施加政治壓力以提高效率表現(xiàn)的時(shí)代(Miller&Nunemaker， 1999)，可以給予那些注意力短暫且對(duì)政府持有懷疑態(tài)度的公眾以即時(shí)的滿足(Fox&Miller， 1995；King&Stivers， 1998)。盡管如此，考慮“在更大型社會(huì)里的社會(huì)和價(jià)值沖突”(Ventriss， 2000， p.502)，和集中關(guān)注“經(jīng)濟(jì)且有序的途徑”具有同等的重要性(p.515)。

與這種強(qiáng)調(diào)控制官僚機(jī)構(gòu)的背景相對(duì)，有人提供了關(guān)于行政合法性的一種可供替代選擇的或者說(shuō)是補(bǔ)充性的主張。它不需要放棄控制的觀念——這一觀念將可能以某種形式一直與我們同在。這種可供替代選擇的主張認(rèn)為，行政合法性是由公共話語(yǔ)參與者達(dá)成的相互理解的產(chǎn)物。就其在展望未來(lái)和依靠社會(huì)互動(dòng)來(lái)創(chuàng)建非根本性的、作為工作假設(shè)的“有益的一階敘事”(edifying first-order narrative)(Rorty， 1991， p.212)而言，它是符合實(shí)用主義的。它同時(shí)還具備批判性的一面，因?yàn)樵诖龠M(jìn)話語(yǔ)和分享替代性實(shí)踐知識(shí)的過(guò)程中，公共行政人員可以給予公民機(jī)會(huì)，把公眾愿望的構(gòu)成引導(dǎo)至挑戰(zhàn)現(xiàn)狀的新的方向之中。

作為在管理技術(shù)與效率的狹窄范圍以外的、恢復(fù)公共行政意識(shí)的一種方法，“話語(yǔ)理論”(Farmer， 1995；Fox&Miller， 1995；Mcswite， 1997)正在公共行政領(lǐng)域中涌現(xiàn)。它力圖使公民和官員免受具體化、理論成見和制度的約束，允許他們?cè)谀壳暗脑捳Z(yǔ)背景中重新塑造他們自己和他們的制度安排。這一理念并不新鮮，但它從實(shí)用主義、后現(xiàn)代主義和批判理論出發(fā)，聚焦于話語(yǔ)和理論構(gòu)建的應(yīng)用，提出了思考老問(wèn)題的新方法。

這里所討論的合法性的替代主張，把注意力從在官僚機(jī)構(gòu)的控制背景下的合法性移開，轉(zhuǎn)向公民對(duì)話背景下關(guān)于行政合法性的構(gòu)想以及為集體行動(dòng)釋放對(duì)社會(huì)狀況與可能性加以新的理解的潛力。接下來(lái)的敘述回顧了人們?cè)诠残姓I(lǐng)域中討論的一些話語(yǔ)理論，然后聚焦于O. C.麥克斯威基于實(shí)用主義的研究論著上。筆者部分地運(yùn)用了對(duì)公民所知道的以及官員所能提供的信息的批判性分析，對(duì)麥克斯威的論著進(jìn)行了一些可能的衍伸。文章最后提出，在特定的話語(yǔ)背景中，行政部門的合法意圖不是通過(guò)預(yù)先決定的角色而是通過(guò)協(xié)同行動(dòng)得以提示的。

因?yàn)楣残姓械脑捳Z(yǔ)理論涉及好幾個(gè)作者的研究，所以對(duì)其加以概括的時(shí)候要小心謹(jǐn)慎。辛西婭·麥克斯威(Cynthia McSwain)與奧利安·懷特(Orion White)的研究(其研究別具特色，并且署名為O. C.麥克斯威)、查爾斯·?？怂?Charles Fox)與休·米勒(Hugh Miller)的研究著重于話語(yǔ)進(jìn)程，而大衛(wèi)·約翰·法默(David John Farmer)則從多元理論的視角出發(fā)提供一個(gè)在政府系統(tǒng)中的相互關(guān)系的廣闊見解。話語(yǔ)可以包含公民、官員和當(dāng)選代表之間合作的多重背景。它或許涉及個(gè)人之間、小團(tuán)體之間或大團(tuán)體之間的交流，或許在重要時(shí)期中顯現(xiàn)，又或許囊括了會(huì)議和電子通訊之類的媒體組合。

雖然即使在共性領(lǐng)域中著述者們都存有分歧，但是話語(yǔ)理論家們所圍繞的主題還是大體包括了：對(duì)元敘事的反本質(zhì)主義的拒斥(對(duì)任何單一的理論或現(xiàn)象描述的優(yōu)先性和客觀性的不信任)、關(guān)于知識(shí)的建設(shè)性觀念(作為人的思維的產(chǎn)物而非由外部世界所給定)，以及在開放的話語(yǔ)背景中對(duì)自由和不受強(qiáng)制的交流的追求。在這些背景中，人們能夠討論下一步要怎么做，相對(duì)地不受制度或功能理論所施加的價(jià)值和預(yù)見的束縛。據(jù)麥克斯威(2000， p.55)稱，人們通過(guò)一起解決問(wèn)題的互動(dòng)過(guò)程造就了他們自己，而對(duì)于功能主義者(和政治理論中的古典自由主義者)而言，預(yù)先的個(gè)人的利益整合決定了話語(yǔ)的過(guò)程，或者夸張地說(shuō)，他們是“被價(jià)值觀所操縱的機(jī)器人”。

除了這些非理性主義(不是反理性主義)、后現(xiàn)代主義思想之外，在話語(yǔ)理論家對(duì)導(dǎo)致話語(yǔ)對(duì)策的問(wèn)題性質(zhì)的概念化中以及在那些對(duì)策的基本內(nèi)容中也存在著分歧。?？怂古c米勒(Fox and Miller，1995)在后現(xiàn)代“苛刻”的現(xiàn)實(shí)條件下描繪當(dāng)前的社會(huì)形勢(shì)，在這種現(xiàn)實(shí)里術(shù)語(yǔ)和概念越來(lái)越多地和“真實(shí)的”話語(yǔ)相分離，社區(qū)的真正感覺只存在于小型的、本地化的飛地(enclave)之中。這使得“民主愿望的形成和政治話語(yǔ)問(wèn)題越來(lái)越嚴(yán)重”(p.7)。?？怂古c米勒擔(dān)心，“民主制的代議制民主責(zé)任反饋環(huán)模式”(p.4)——其中集聚的公民偏好傾向于選出代表來(lái)任命官員執(zhí)行他們的政策，是一種不適當(dāng)和不民主的執(zhí)政方式。例如，除此之外，輿論的操縱、華盛頓游說(shuō)者的媒介攻擊，以及地方政府通過(guò)經(jīng)濟(jì)利益所實(shí)施的控制(pp.16-17)。

?？怂古c米勒(1995)認(rèn)為，并不是每一個(gè)人在每一問(wèn)題上都會(huì)介入話語(yǔ)進(jìn)程。期望他們每個(gè)人能夠或者想要參加，就像是被?？怂古c米勒形象地描述為“繞開不利的具有政治優(yōu)勢(shì)的專家和與公民自身開創(chuàng)共同事業(yè)”(p.33)的不合理的社群假設(shè)。?？怂古c米勒認(rèn)為“有權(quán)勢(shì)的人能夠確保某些人士被排除在討論之外”(p.10)，因此與人人參與相反，由選舉出來(lái)的少數(shù)人決策，在民主的背景下是不可接受的。這樣，我們會(huì)發(fā)現(xiàn)我們處在一個(gè)某些人參與的社會(huì)狀況中，并且這是一件專為他們創(chuàng)造的事情，就像尤爾根·哈貝馬斯“理想言說(shuō)”的情形。借助漢娜·阿倫特(Hannah Arendt)的研究，福克斯與米勒把公共話語(yǔ)刻畫為帶有“論爭(zhēng)”的性質(zhì)，這意味著討論將為人們“努力解答下一步要做什么”(p.11)。為了向話語(yǔ)進(jìn)程提供“規(guī)則”(discipline)，?？怂古c米勒建議用四個(gè)“授權(quán)令”來(lái)進(jìn)行話語(yǔ)設(shè)置：誠(chéng)意，與局勢(shì)有關(guān)的意圖、意愿關(guān)注和實(shí)質(zhì)的貢獻(xiàn)。公共行政人員在創(chuàng)造話語(yǔ)可能性過(guò)程中扮演著積極的角色(依據(jù)Harmon， 1981)，但這并不容易。這是因?yàn)?，?duì)那些從技術(shù)準(zhǔn)則指導(dǎo)實(shí)踐的中立能力的保護(hù)傘下向外窺視的公共行政人員來(lái)說(shuō)，“生活更為復(fù)雜了”(Fox&Miller， 1995， p.157)。

法默(2000b)的研究在分析層面上涵蓋了比話語(yǔ)背景要廣闊得多的領(lǐng)域。在論述忽略了“作為人的重要因素”(p.81)的各種話語(yǔ)時(shí)，他指出，“旨在優(yōu)化收益的、構(gòu)成經(jīng)濟(jì)或資本主義機(jī)器的話語(yǔ)，這就是一個(gè)例子”(p.82)。在較小規(guī)模的公共行政領(lǐng)域中，法默的“反行政”(antiadministration)概念與其他話語(yǔ)理論家有頗多相似之處，這一概念提供了關(guān)于公共行政和后現(xiàn)代主義的內(nèi)容廣泛的評(píng)估。就“反行政就是被動(dòng)執(zhí)行”的情境而言，政治政府系統(tǒng)將會(huì)更為流暢地、更具嘗試性地、更加開放地對(duì)待不同的觀念。行政官員傾向于建立公民的社區(qū)意識(shí)來(lái)創(chuàng)造更大型的工具理性的官僚機(jī)構(gòu)。法默(1995， p.244)關(guān)于“后現(xiàn)代的行政官員很可能是熟練于實(shí)踐和發(fā)展反行政意圖的人”的論斷中，包括了“對(duì)‘其他人’的開放”，這涉及反權(quán)威的管理、服務(wù)態(tài)度、公開決策、避免將官僚態(tài)度和行動(dòng)強(qiáng)加于社區(qū)，以及“當(dāng)?shù)厣鐓^(qū)行動(dòng)中的微觀政治”(p.245)。

此外，反行政還涉及抵制既有的權(quán)威：公民或行政官員可能投身于對(duì)“被管控的生活”(the administered life)的“拒斥”(refusal)之中(Farmer， 2000a)。拒斥的語(yǔ)言源自批判理論家赫伯特·馬爾庫(kù)塞(1964， pp.63-64， pp.254-257)。相對(duì)于大規(guī)模的社會(huì)行動(dòng)而言，這是馬爾庫(kù)塞“支持個(gè)人反抗”(Kellner， 1984， pp.373)的一維，雖然兩者都包含了解放的形式。順便提一下，當(dāng)把法默關(guān)于被管控社會(huì)的觀點(diǎn)與托克維爾關(guān)于受控民主的觀點(diǎn)進(jìn)行比較時(shí)，可以發(fā)現(xiàn)其中包含著的人們是：

相似而且平等的，不斷地用他們壓抑的靈魂去追求瑣碎且平凡的樂(lè)事……在這類人群之上存在著一種巨大的保護(hù)力量，僅僅負(fù)責(zé)促成他們的享受和守護(hù)他們的命運(yùn)。那種力量是絕對(duì)的、周到的、有序的、有遠(yuǎn)見的和仁愛的。

因此，它逐漸使得自由選擇的運(yùn)用更加無(wú)用和更加罕有，在更狹窄的范圍內(nèi)限制自由意志的活動(dòng)，并且一點(diǎn)一點(diǎn)地逐漸剝奪每位公民對(duì)自身能力的正確使用。(Tocqueville， 1969，p.692)。

麥克斯威(1997， pp.43-52)認(rèn)為，控制的合法性包括了這樣的理念：統(tǒng)治意味著由立法者和行政官員創(chuàng)建并執(zhí)行“政策”的過(guò)程。即是指，對(duì)每個(gè)人來(lái)說(shuō)會(huì)受到平等對(duì)待的固定的、系統(tǒng)化的、標(biāo)準(zhǔn)化的、程序化的既定方案。這些政策和程序都由立法者或管理者作為“指導(dǎo)意識(shí)”(guiding consciousness)加以操控，以尋求現(xiàn)實(shí)和有效的結(jié)果。為了保持這樣一種系統(tǒng)的運(yùn)行，公民們必須愿意仔細(xì)考慮選舉領(lǐng)導(dǎo)人及其專家的程序，“最終使我們對(duì)統(tǒng)治的參與委身于粗糙的選舉手段和利益集團(tuán)”(p.51)。這是“理性人”(man-ofreason)的現(xiàn)象，其中，有些人堅(jiān)持用控制來(lái)使得理性的、劃算的結(jié)果最大化，員工們能夠順應(yīng)要求保持責(zé)任感，并且政策的結(jié)果是合理的和一貫的。

在麥克斯威(1997)的論述里，這種情形是公共行政領(lǐng)域誤建(misfounding)的產(chǎn)物。建立在工具理性上的集權(quán)的、以利益為基礎(chǔ)的政府(“聯(lián)邦主義”政府)在與對(duì)立的具有對(duì)話傳統(tǒng)的、地方主義的、協(xié)作的社區(qū)關(guān)系(“反聯(lián)邦主義”政府)的競(jìng)爭(zhēng)中，已經(jīng)成為贏家。這樣一種誤建需要某種程度的目的和意愿，即使用權(quán)力將主觀性和關(guān)系從公共治理領(lǐng)域中排除出去。在麥克斯威(1998年)看來(lái)，當(dāng)人們對(duì)似乎失敗的“公民參與”(citizen participation)作出回應(yīng)，通過(guò)采取“技術(shù)控制”(p.273)措施來(lái)處理社會(huì)系統(tǒng)中的問(wèn)題時(shí)，情況正日益惡化。麥克斯威關(guān)注的是，由古典自由主義者踐行的“經(jīng)濟(jì)理性”(economic rationalism)，“將會(huì)給我們帶來(lái)這樣一個(gè)世界：它將我們所有人都置于效率準(zhǔn)則的支配之下，以用最低價(jià)格獲取一切事物為衡量標(biāo)準(zhǔn)”(第277頁(yè))。

麥克斯威(1997)的話語(yǔ)對(duì)策中包括了一種被稱為協(xié)同實(shí)用主義(collaborative pragmatism)的“過(guò)程理論”(process theory)，這種“過(guò)程論”源起于“協(xié)作社區(qū)、慈善和社會(huì)一致性”的精神(p.16)，它吸收了瑪麗·帕克·福利特(Mary Parker Follett)論著中的實(shí)用主義觀念([1918]1998)，例如，在她的《新國(guó)家：作為公眾政府解決方案的集團(tuán)組織》一書中，她提倡將“群體進(jìn)程”(group process)作為個(gè)人主義、政黨和利益，以及代議制選票箱民主的替代選擇。與邁克爾·哈蒙(Michael Harmon)(1981)的“行動(dòng)理論”(action theory)相應(yīng)，麥克斯威的話語(yǔ)過(guò)程理論強(qiáng)調(diào)了面對(duì)面的挑戰(zhàn)和對(duì)下一步行動(dòng)共識(shí)的尋求，而不是采取先入為主的角色定位。協(xié)同實(shí)用主義意味著人們聯(lián)合起來(lái)，以尋求行動(dòng)的共識(shí)，不受歷史、價(jià)值觀念與具體制度結(jié)構(gòu)的限制。與預(yù)定利益的個(gè)人化行為方式不同，人們發(fā)現(xiàn)他們自身在互動(dòng)的話語(yǔ)背景以及和“其他人”的相遇中受到了改變，這與公民權(quán)利的基本自由模式和人性是一致的。這種公民在聯(lián)合行動(dòng)中發(fā)現(xiàn)意義的過(guò)程，與資本主義民主——作為一種利用生態(tài)系統(tǒng)來(lái)制造“以最低代價(jià)獲得最大程度滿足”的有效途徑(Mcswite， 1997， p.274)——形成了對(duì)比。麥克斯威(1998a， p.277)希望，協(xié)同實(shí)用主義將有助于解決“社會(huì)多樣性和種族(在廣泛意義上的)沖突的迫切問(wèn)題”。