張宏文　吳　璟　楊　晶　吳云梅

一、背　景

隨著老齡化程度不斷加深，如何養(yǎng)老成為一個(gè)備受關(guān)注的問(wèn)題。專家預(yù)測(cè)到2020年，云南省老年人口將增至650萬(wàn)，約占總?cè)丝诘?5%。到21世紀(jì)中葉，將達(dá)1 300萬(wàn)，約占總?cè)丝诘?5%，其中老年女性人口占絕大多數(shù)。云南省的整體經(jīng)濟(jì)實(shí)力和發(fā)展水平在全國(guó)處于欠發(fā)達(dá)水平，2014年全國(guó)人均國(guó)內(nèi)生產(chǎn)總值達(dá)46 774元，而云南省僅為27 343元，排在全國(guó)的倒數(shù)第三位。^[1]農(nóng)村人口老齡化程度較城鎮(zhèn)更為嚴(yán)重，2010年，鄉(xiāng)村老齡化程度比城鎮(zhèn)高出2.65個(gè)百分點(diǎn)，鄉(xiāng)村65歲以上老年人口達(dá)236萬(wàn)，占全省老年人口的67.36%。農(nóng)村未富先老的程度比城市深得多。

受傳統(tǒng)文化的影響和客觀條件的限制，機(jī)構(gòu)養(yǎng)老不是絕大多數(shù)農(nóng)村老年人愿意接受的模式，家庭養(yǎng)老在過(guò)去、現(xiàn)在和未來(lái)較長(zhǎng)時(shí)期內(nèi)都將是農(nóng)村老年人的首選養(yǎng)老模式。老年婦女占農(nóng)村老年人口的大多數(shù)，但由于她們的文化教育水平普遍較低，一直以農(nóng)業(yè)勞動(dòng)為主并承擔(dān)了無(wú)酬的家務(wù)勞動(dòng)，年老后，喪偶率較高而再婚率普遍低于老年男性，經(jīng)濟(jì)來(lái)源則主要依賴于家庭和兒女，一系列因素決定了農(nóng)村家庭養(yǎng)老的重點(diǎn)在于老年婦女。目前，受快速發(fā)展的城鎮(zhèn)化影響，很多城鎮(zhèn)郊區(qū)的農(nóng)村居民成為失地農(nóng)民或新市民，傳統(tǒng)家庭養(yǎng)老在許多方面都發(fā)生了顯著的變化，其功能的弱化是普遍存在的問(wèn)題。社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)因其能夠彌補(bǔ)家庭養(yǎng)老和機(jī)構(gòu)養(yǎng)老的不足，使農(nóng)村老年人在自己生活的社區(qū)獲得基本的養(yǎng)老服務(wù)而顯得尤為重要，因此，農(nóng)村社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)體系的建設(shè)和完善就十分迫切。

本研究通過(guò)深入調(diào)查一個(gè)在近年來(lái)因城鎮(zhèn)化快速發(fā)展被征地的農(nóng)村社區(qū)，來(lái)考察在城鎮(zhèn)化進(jìn)程中農(nóng)村老年婦女的實(shí)際生存現(xiàn)狀、養(yǎng)老需求與社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)現(xiàn)狀之間存在的差距，提出針對(duì)老年婦女的農(nóng)村社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)體系構(gòu)建的具體可操作的政策建議，為相關(guān)部門在制訂、修訂相關(guān)政策、制度時(shí)提供實(shí)證和理論參考。

玉溪市江川縣大街街道辦事處的三街社區(qū)因地處縣城郊區(qū)，從1996年到2013年因各種項(xiàng)目被多次征地，2012年改為社區(qū)，但居民卻是農(nóng)村戶口的失地農(nóng)民，屬于典型的“翻牌”社區(qū)。通過(guò)對(duì)三街社區(qū)的深入調(diào)查和分析，可以對(duì)云南省縣級(jí)城鎮(zhèn)化發(fā)展中如何構(gòu)建和完善被征地農(nóng)村社區(qū)的養(yǎng)老服務(wù)體系提供有益的借鑒。

二、老年人生存現(xiàn)狀及問(wèn)題

（一）老年人高齡、獨(dú)居、空巢化比例較高，家庭養(yǎng)老為最主要的養(yǎng)老模式

從江川縣的情況來(lái)看，截至2014年末，全縣共有人口277 683人，其中60歲及以上的有43 785人，占總?cè)丝诘?5.8%。農(nóng)村老年人33 687人，占全縣老年人口的77%?？粘怖先?8 577人，占老人總數(shù)的42%。全縣老齡化進(jìn)入快速發(fā)展期，以年平均4%的速度在增長(zhǎng)，每年增加1 700多人，預(yù)計(jì)到2020年，將達(dá)5.5萬(wàn)人，占總?cè)丝诒戎貙⑦_(dá)20%。

三街社區(qū)共有農(nóng)戶2 308戶，人口7 378人。除了79人為少數(shù)民族外，其余均為漢族。60歲以上老年人1 075人，占人口總數(shù)的15%。80歲及以上的有166人，占老年人口的15%。從被調(diào)查的101名老人的家庭結(jié)構(gòu)來(lái)看，空巢家庭就占了31.7%，若加上獨(dú)居、半獨(dú)居的老人，則占到了41.6%。空巢老人的比例與全縣的基本一致。

根據(jù)江川縣老齡委的統(tǒng)計(jì)，全縣老年人中99.6%的老人目前都是家庭養(yǎng)老，問(wèn)卷調(diào)查結(jié)果也基本一致，即101名老年人全部都是家庭養(yǎng)老。不過(guò)，對(duì)目前養(yǎng)老模式“很滿意”的只占40%，感覺“一般”和“不滿意”的占60%，但是對(duì)今后5年的養(yǎng)老打算，有99%的老人選擇“保持現(xiàn)狀”，只有1%的老人選擇“進(jìn)養(yǎng)老院”。對(duì)于進(jìn)養(yǎng)老院養(yǎng)老，有85.7%的老人認(rèn)為是因?yàn)椤皼]有辦法，沒有人照顧”，9.2%的老人認(rèn)為是因?yàn)椤皟号恍ⅰ?。而?duì)于社區(qū)養(yǎng)老，則有84.2%的老年人根本就不知道什么是社區(qū)養(yǎng)老，9.9%的老年人則是“聽說(shuō)過(guò)，但不知道有些什么措施”。也就是說(shuō)，雖然有六成的老人對(duì)目前家庭養(yǎng)老的方式并不是很滿意，但由于他們大多數(shù)人對(duì)于養(yǎng)老院從心理上是排斥的，對(duì)社區(qū)養(yǎng)老則缺乏認(rèn)知，所以也不會(huì)有其他選擇，家庭養(yǎng)老對(duì)這些老人來(lái)說(shuō)仍然是唯一選擇。

（二）老年人經(jīng)濟(jì)來(lái)源較單一，貧困面較大

三街社區(qū)在2012年以前是一個(gè)村委會(huì)。因地處縣城附近，從1996年修玉江大道時(shí)就被征地，2004年修建縣看守所、2011年建職教小區(qū)、2013年建工業(yè)園區(qū)等諸多項(xiàng)目征地更多，致使三街社區(qū)一共被征用土地3 000多畝，其中水田就有2 000多畝，現(xiàn)有耕地僅1 964畝，其中水田1 345畝，旱地619畝，人均耕地僅0.28畝。雖然被征地村組居民得到了一定的征地補(bǔ)償款，但數(shù)額不大，特別是1996年修玉江大道的征地補(bǔ)償每畝水田才2萬(wàn)元，2004年為6萬(wàn)元，2011年增加到10萬(wàn)元，2013年增加到15萬(wàn)元（旱地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)為水田的一半）。三街社區(qū)自1987年土地承包以后就再?zèng)]有調(diào)整過(guò)土地，即1987年8月以后出生的人口和嫁進(jìn)來(lái)的人口均無(wú)土地，結(jié)果是全村五分之二的人無(wú)土地，由于補(bǔ)償款的分配是按照1987年承包土地的人口來(lái)平均分，導(dǎo)致無(wú)承包土地的人就分不到補(bǔ)償款。另外，從征地補(bǔ)償款的分配方式來(lái)看，村組一般是按照每人每年分配一定的金額，因不是所有的小組都被征地，且被征地的時(shí)間也有早晚，于是，各組村民得到的補(bǔ)償款也標(biāo)準(zhǔn)不一。如有的小組每人每年發(fā)了500元，有的小組每人每年發(fā)1 700元。因此，征地補(bǔ)償款并未顯著改善村民的經(jīng)濟(jì)狀況，但是對(duì)于沒有其他經(jīng)濟(jì)來(lái)源或者其他來(lái)源更加不穩(wěn)定的村民來(lái)說(shuō)，征地補(bǔ)償款就可能是家庭收入的主要來(lái)源。在回答“征地補(bǔ)償款是否在您家收入中占大頭”這個(gè)問(wèn)題時(shí)，有27.3%的老人回答是肯定的，這個(gè)比例也是最高的，排在后面的依次是外出打工收入（23%）、糧食作物（20%）、經(jīng)濟(jì)作物（18%）等，其他如養(yǎng)殖業(yè)、做小生意、家人固定工資、土地或房屋租賃、低保及親友接濟(jì)等回答比例較低。從家庭年毛收入來(lái)看，回答在5 000元以下的占57.4%。認(rèn)為自己的家庭收入在村子里屬于“中偏下”和“貧困”的占59.4%。三街社區(qū)領(lǐng)低保的老年人有243人，占領(lǐng)低保居民總?cè)藬?shù)314人的77.4%，占老年人總數(shù)的22.6%；低收入老年人110人，占老年人總數(shù)的10.2%。這兩個(gè)人群加起來(lái)就占了32.8%。這說(shuō)明該社區(qū)老年人的貧困面較大。

三街社區(qū)盡管屬于被征地的城鎮(zhèn)周邊農(nóng)村，但并未像一些中心大城市周邊被征地農(nóng)村一樣一夜暴富，反而由于土地大量減少又缺乏其他生計(jì)手段，致使該社區(qū)中約30%的勞動(dòng)力不得不外出打工，其中絕大多數(shù)是在本縣內(nèi)打工。根據(jù)社區(qū)干部的了解，該社區(qū)中比較富裕的約有40多戶，占全社區(qū)戶數(shù)的1.7%，比較貧困的有314戶，占總戶數(shù)的13.6%。外出打工的家庭收入比無(wú)外出打工的家庭略高，但不穩(wěn)定。據(jù)社區(qū)干部測(cè)算，農(nóng)戶家庭如果完全靠種地為生，那么在勞動(dòng)力強(qiáng)、無(wú)人生病的情況下，一年連成本的收入也就是每人2 000～3 000元。目前除了部分青壯年（約有30%）外出打工以外，其余居民仍然以種植業(yè)為主要經(jīng)濟(jì)來(lái)源，主要種植烤煙、水稻和玉米，僅有少數(shù)農(nóng)戶散養(yǎng)豬、雞、鴨。2014年共種植烤煙910畝，水稻400畝，其余為玉米、果樹等。

（三）老年人健康狀況堪憂，女性尤甚

從健康狀況來(lái)看，三街社區(qū)老年人中屬于病殘的有63人，其中重度殘疾的有43人。從衛(wèi)生院的統(tǒng)計(jì)來(lái)看，三街社區(qū)共有65歲及以上老年人831人，其中男性398人，女性433人。在65歲及以上老年人當(dāng)中患高血壓的有260人，占該人群總數(shù)的31.3%，其中男性91人，女性169人；患糖尿病的有49人，其中男性21人，女性28人；患重度精神障礙的有6人，男女各3人。女性老年人患高血壓和糖尿病的比例高于男性。

被調(diào)查老年人中有46%的人認(rèn)為自己的身體“不好”或“非常差”，55.8%的人回答自己患有慢性疾病。52.6%的老年人認(rèn)為自己的身體狀況對(duì)日常生活的影響“非常大”或“較大”；68.3%的老年人因?yàn)椤伴L(zhǎng)期吃藥或治療需要花很多錢”；61.4%的老年人“需要休息，不能從事較重或較多的體力勞動(dòng)”；31%的老年人因?yàn)樯眢w原因（如眼睛看不清楚、腿腳不靈活、憋不住尿等）“不方便出門”；14.9%的老年人則是“平時(shí)生活不能自理，需要?jiǎng)e人的照料”；79.8%的老年人認(rèn)為醫(yī)療費(fèi)用占家庭支出的大頭。這說(shuō)明不少老年人的健康狀況不論是對(duì)其經(jīng)濟(jì)負(fù)擔(dān)還是日常生活來(lái)說(shuō)都有較大的影響。

（四）老年人的勞動(dòng)負(fù)擔(dān)仍然較重，女性更多還要承擔(dān)家務(wù)勞動(dòng)

從勞動(dòng)負(fù)擔(dān)來(lái)看，據(jù)社區(qū)干部的了解，三街社區(qū)60歲以上的老年人中約有80%的人還在干農(nóng)活。從被調(diào)查老人的回答來(lái)看，在59位老人勾選的“最吃力”的事情當(dāng)中，“洗衣做飯買菜掃地等家務(wù)活”是排在第一位的，占41.9%，第二是“下地干活”，占31.2%，第三是“照顧老伴或老人”，占17.2%。這說(shuō)明不少老年人的勞動(dòng)負(fù)擔(dān)較重，與欠佳的健康狀況比較而言是有些不堪重負(fù)的。從男女老年人的日常生活照顧來(lái)看，通過(guò)分析發(fā)現(xiàn)，男性老年人的吃飯和洗衣比女性老年人更多依靠在家的家人，女性老年人更多是依靠自己。這說(shuō)明老年婦女的家務(wù)負(fù)擔(dān)普遍比男性重，且她們的健康狀況也普遍弱于男性，因此，在建立健全社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)設(shè)施體系的時(shí)候，應(yīng)當(dāng)更多回應(yīng)老年婦女的需求，切實(shí)幫助老年婦女減輕負(fù)擔(dān)，改善健康狀況，頤養(yǎng)天年。

（五）老年人享有養(yǎng)老保障和醫(yī)療保險(xiǎn)，但水平較低

云南省以社會(huì)保險(xiǎn)、社會(huì)救助、社會(huì)福利為基礎(chǔ)，以基本養(yǎng)老、基本醫(yī)療、最低生活保障和老年人優(yōu)待為主要內(nèi)容的社會(huì)養(yǎng)老保障體系基本建立。從三街社區(qū)老年人享有的社會(huì)養(yǎng)老保障來(lái)看，基本養(yǎng)老、基本醫(yī)療和最低生活保障構(gòu)成了老年人生活保障的安全網(wǎng)。

從養(yǎng)老保險(xiǎn)來(lái)看，分為城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老保險(xiǎn)和被征地失地農(nóng)民養(yǎng)老保險(xiǎn)兩種。城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老保險(xiǎn)從2011年開始啟動(dòng)，在2014年8月之前，分為新型農(nóng)村居民養(yǎng)老保險(xiǎn)（簡(jiǎn)稱“新農(nóng)?！保┖托滦统擎?zhèn)居民養(yǎng)老保險(xiǎn)（簡(jiǎn)稱“城居保”）。2種保險(xiǎn)只是在個(gè)人最高繳費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)上有所區(qū)別，即新農(nóng)保的個(gè)人最高繳費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)為500元，城居保的最高繳費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)為1 000元，所以為了建立公平、統(tǒng)一、規(guī)范的城鄉(xiāng)居民基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度，根據(jù)《中華人民共和國(guó)社會(huì)保險(xiǎn)法》和《國(guó)務(wù)院關(guān)于建立統(tǒng)一的城鄉(xiāng)居民基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的意見》（國(guó)發(fā)〔2014〕8號(hào)），云南省從2014年8月起，頒布并實(shí)施《云南省城鄉(xiāng)居民基本養(yǎng)老保險(xiǎn)實(shí)施辦法》，將符合條件的城鎮(zhèn)居民和農(nóng)村居民統(tǒng)一納入該辦法，實(shí)行社會(huì)統(tǒng)籌與個(gè)人賬戶相結(jié)合的制度模式，個(gè)人繳費(fèi)、集體補(bǔ)助、政府補(bǔ)貼相結(jié)合的籌資方式，基礎(chǔ)養(yǎng)老金與個(gè)人賬戶養(yǎng)老金相結(jié)合的待遇形式。個(gè)人繳費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)從100元增加到2 000元，共12個(gè)檔次。在2011年7月1日前年滿60周歲的參保人，不用繳費(fèi)，每人每月領(lǐng)取基礎(chǔ)養(yǎng)老金60元，2015年4月，提高到75元，從2014年7月1日補(bǔ)發(fā)。三街社區(qū)居民凡符合參保條件的，除了少數(shù)人以外，基本都參保，但多數(shù)選擇較低標(biāo)準(zhǔn)參保。

從被征地失地農(nóng)民養(yǎng)老保險(xiǎn)來(lái)看，云南省于2009年1月1日起開始實(shí)施《云南省被征地農(nóng)民基本養(yǎng)老保障試行辦法》（云政發(fā)〔2008〕226號(hào)），提出要“按照統(tǒng)籌城鄉(xiāng)社會(huì)保障制度建設(shè)的要求，采取個(gè)人、集體、政府三方共同籌資，統(tǒng)賬結(jié)合的模式，建立被征地農(nóng)民基本養(yǎng)老保障（以下簡(jiǎn)稱‘基本養(yǎng)老保障’）制度”，并對(duì)個(gè)人、集體和政府三方的出資比例做了具體規(guī)定，同時(shí)提出“基本養(yǎng)老保障水平，應(yīng)與當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展水平及各方面的承受能力相適應(yīng)，不低于當(dāng)?shù)爻鞘芯用褡畹蜕畋Ｕ蠘?biāo)準(zhǔn)”。江川縣于2010年5月1日起執(zhí)行《江川縣被征地農(nóng)民養(yǎng)老保險(xiǎn)暫行辦法》（江政法〔2010〕53號(hào)），明確規(guī)定了該辦法適用于土地被完全征收和大部分征收后，人均耕地面積小于或等于0.3畝的農(nóng)業(yè)人口。同時(shí)還規(guī)定了第一次被征地的，個(gè)人和集體合計(jì)繳費(fèi)2 500元，縣財(cái)政補(bǔ)貼2 500元；兩次或多次被征地的，國(guó)家按個(gè)人和集體繳費(fèi)的30%補(bǔ)貼，但最高不超過(guò)5 000元。農(nóng)民參保后，個(gè)人繳費(fèi)、集體補(bǔ)助和政府補(bǔ)貼進(jìn)入個(gè)人賬戶，年滿60周歲后按月領(lǐng)取養(yǎng)老金。三街社區(qū)被征地后，人均耕地面積已經(jīng)不足0.3畝，且屬于多次征地，符合該辦法規(guī)定的參保范圍和對(duì)象。但是，從參保情況來(lái)看，60%的三街社區(qū)農(nóng)業(yè)人口即4 100多人參加了第一次被征地的失地農(nóng)民養(yǎng)老保險(xiǎn)，而只有不到200人參加了兩次或多次被征地失地農(nóng)民養(yǎng)老保險(xiǎn)。原因是兩次或多次被征地失地農(nóng)民養(yǎng)老保險(xiǎn)要求個(gè)人繳費(fèi)8 500元，集體補(bǔ)助2 500元，國(guó)家補(bǔ)貼5 000元，雖然只用繳費(fèi)一次，且從0歲就可以參加，但大多數(shù)村民覺得個(gè)人繳費(fèi)太高，特別是不少老年人覺得自己不知道能活多少年，能領(lǐng)到的錢可能還沒有交的多，且不參保的話，還可以得到集體補(bǔ)助的2 500元，參保不劃算。

按照社區(qū)居委會(huì)的統(tǒng)計(jì)，截至目前，三街社區(qū)共有4 100多人同時(shí)參加了城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老保險(xiǎn)和被征地失地農(nóng)民養(yǎng)老保險(xiǎn)，有2 000多人只參加了城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老保險(xiǎn)。參加失地農(nóng)民養(yǎng)老保險(xiǎn)的人中只有不到200人既參加了第一次被征地失地農(nóng)民養(yǎng)老保險(xiǎn)，又參加了兩次或多次被征地失地農(nóng)民養(yǎng)老保險(xiǎn)。作為一種激勵(lì)，社區(qū)還對(duì)2011年參保的3 800人給予了每人100元的補(bǔ)貼。

從社會(huì)福利來(lái)看，三街社區(qū)80歲以上的老年人享受由政府發(fā)放的高齡或長(zhǎng)壽補(bǔ)貼，80～89歲以上的151位老年人可以享受每月50元的高齡補(bǔ)助，14名90～99歲的老年人可享受每月100元的高齡補(bǔ)助，1名百歲老年人可領(lǐng)取每月300元的長(zhǎng)壽補(bǔ)助。

綜上所述，三街社區(qū)老年人均享有了社會(huì)養(yǎng)老保障但水平不高，2011年7月1日以前滿60歲的老年人每月領(lǐng)取75元的基礎(chǔ)養(yǎng)老金，這樣的保障對(duì)已經(jīng)失去了土地和勞動(dòng)力的老年人來(lái)說(shuō)更多是一種名義上的保障，保障水平相較于目前的社會(huì)消費(fèi)水平、物價(jià)水平來(lái)說(shuō)低得太多。

三、社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)體系的現(xiàn)狀及問(wèn)題

養(yǎng)老服務(wù)體系，是指為老年群體提供服務(wù)的各種服務(wù)資源有效結(jié)合在一起，而形成的一個(gè)有目的性的功能整合有機(jī)體，體現(xiàn)了服務(wù)主體、服務(wù)內(nèi)容、服務(wù)方式和服務(wù)對(duì)象的組合。這個(gè)服務(wù)體系的形成，應(yīng)該既有利于政府的監(jiān)管，又有利于服務(wù)提供者對(duì)服務(wù)的管理和對(duì)服務(wù)內(nèi)容的挖掘，更有利于促使整個(gè)社會(huì)的養(yǎng)老服務(wù)品質(zhì)得到提升，服務(wù)的總體輸送效率和效果得到提高，從而能夠有效地滿足不同層次老年群體的各種養(yǎng)老需求。社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)體系則是指在社區(qū)層面的按照政府主導(dǎo)、政策支持、社會(huì)參與、市場(chǎng)推動(dòng)的原則，遵循與人口老齡化進(jìn)程相適應(yīng)、與經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展相協(xié)調(diào)的基本要求，對(duì)居家養(yǎng)老、社區(qū)養(yǎng)老、機(jī)構(gòu)養(yǎng)老提供基本養(yǎng)老服務(wù)（日常照料、醫(yī)療護(hù)理等）和非基本養(yǎng)老服務(wù)（保健、教育、娛樂(lè)、社交等），以社會(huì)化養(yǎng)老服務(wù)體系為支撐，以實(shí)現(xiàn)“老有所養(yǎng)、老有所醫(yī)、老有所教、老有所為、老有所學(xué)、老有所樂(lè)”進(jìn)行的所有服務(wù)的有機(jī)整體。

從三街社區(qū)的養(yǎng)老服務(wù)體系現(xiàn)狀來(lái)看，主要呈現(xiàn)出以下兩個(gè)特點(diǎn)。

（一）社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)目前以現(xiàn)金補(bǔ)貼為主

從三街社區(qū)現(xiàn)有的養(yǎng)老服務(wù)來(lái)看，主要包括生活補(bǔ)助、醫(yī)保補(bǔ)助、健康保健、文體活動(dòng)等方面。

三街社區(qū)從2001年開始就對(duì)70歲以上的老年人每人每月給予10元的生活補(bǔ)助，從2013年開始對(duì)年滿55歲的女性和年滿60歲的男性按照年齡段給予不同標(biāo)準(zhǔn)的生活補(bǔ)助，最低的是55～59歲，每人每月50元，最高的每人每月100元，全社區(qū)符合補(bǔ)助條件的有1100多人，社區(qū)每月僅此項(xiàng)開支就達(dá)8萬(wàn)元。

三街社區(qū)7 094個(gè)農(nóng)業(yè)人口全部都辦理了新型農(nóng)村合作醫(yī)療保險(xiǎn)，村委會(huì)為鼓勵(lì)村民參保，從2004年到2014年，村民個(gè)人繳費(fèi)全部由村委會(huì)補(bǔ)助。2015年個(gè)人繳費(fèi)增加到90元，村委會(huì)為每個(gè)人補(bǔ)助60元，村民個(gè)人只需交30元。

健康保健方面，三街社區(qū)設(shè)有一個(gè)衛(wèi)生室，有6名村醫(yī)，在大街街道衛(wèi)生院的指導(dǎo)下，為社區(qū)居民開展公共衛(wèi)生服務(wù)。主要包括6歲以下兒童健康管理、婦女保健，65歲以上老年人健康管理、慢性?。ǜ哐獕?、糖尿病、重度精神障礙）管理、建立居民健康檔案以及開展健康教育等。65歲以上老年人健康管理以慢性病管理為主，即高血壓、糖尿病和重度精神障礙。根據(jù)公共衛(wèi)生服務(wù)的要求，每年由鄉(xiāng)鎮(zhèn)衛(wèi)生院和村衛(wèi)生室配合對(duì)65歲以上老年人進(jìn)行一次免費(fèi)體檢，體檢項(xiàng)目主要包括血壓、心電圖、肝功、腎功、血糖、血脂等，一套體檢項(xiàng)目合150多元。老年人免費(fèi)體檢是從2010年開始實(shí)施的，根據(jù)縣衛(wèi)生局的統(tǒng)計(jì)，來(lái)參加體檢的老年人為80%左右，之后兩三年有些老年人因?yàn)榕鲁檠?，或之前沒檢出什么問(wèn)題就不再參加體檢，衛(wèi)生部門采取發(fā)小禮物的方式來(lái)吸引老年人參加體檢，有的衛(wèi)生室甚至用車將行動(dòng)不便的老年人拉到衛(wèi)生室體檢，還安排人攙扶老人，結(jié)果由村醫(yī)通知老人。被查出患有慢性病的老年人就同時(shí)被納入慢性病管理體系，首先是建檔立卡，其次是一個(gè)季度上門隨訪一次，隨訪時(shí)進(jìn)行簡(jiǎn)單體檢，如量血壓，并詢問(wèn)患者服藥是否規(guī)律，督促患者按時(shí)按量服藥。如果血壓、血糖控制不好的，則要半個(gè)月干預(yù)一次。村醫(yī)在每次體檢后，都要及時(shí)填寫每位老人體檢的結(jié)果，并將資料上傳到大街街道衛(wèi)生院。另外，村衛(wèi)生室每月要開展一次健康教育，通常以講課或發(fā)宣傳資料等形式進(jìn)行。平時(shí)，村衛(wèi)生室也可以開展一些常見病的診療，如感冒、發(fā)燒、腹瀉等，衛(wèi)生室的藥品全部都是國(guó)家規(guī)定的基本藥物，實(shí)行“零差利”銷售，但藥品種類不多，不能完全滿足居民的用藥需求。據(jù)村醫(yī)反映，每天上午來(lái)衛(wèi)生室測(cè)量血壓的大多是婦女，三街社區(qū)居民中血壓高、血脂高以及心臟有問(wèn)題的也多是婦女。

三街社區(qū)的老年協(xié)會(huì)由17人組成，其中社區(qū)居委會(huì)5人，12個(gè)居民小組每個(gè)小組1人，小組的老年協(xié)會(huì)成員每人每月補(bǔ)貼200元，居委會(huì)的老年協(xié)會(huì)成員每人每月補(bǔ)貼70元。社區(qū)還支持老年協(xié)會(huì)開展針對(duì)老年人的活動(dòng)，主要是廣場(chǎng)舞和保健操。廣場(chǎng)舞以中年和五六十歲的低齡老年婦女為主。保健操則適用于所有老年人，老年協(xié)會(huì)從2010年開始組織老年人每天晚上到老年人活動(dòng)中心去做保健操，一般都有200多人參加。為了鼓勵(lì)老年人參加，社區(qū)給老年協(xié)會(huì)1萬(wàn)元，各小組有1個(gè)專門管老年人的人給來(lái)參加保健操的老年人統(tǒng)計(jì)出勤次數(shù)，到年底時(shí)按照人數(shù)和次數(shù)將這1萬(wàn)元分給參加的老年人，一般每個(gè)參加的老年人可得30～40元。另外，2013年以前每年的敬老節(jié)，社區(qū)為老年人辦伙食聚餐，2013年以后就未再辦伙食聚餐，而是每位老年人發(fā)40元慰問(wèn)金。

從文體活動(dòng)來(lái)看，三街社區(qū)設(shè)有圖書室，有藏書1 800多冊(cè)，能為居民提供法律知識(shí)、農(nóng)業(yè)科技、種植養(yǎng)殖技術(shù)等方面的學(xué)習(xí)借閱方便。還有一支文藝隊(duì)，由30多人組成，以30多歲到60多歲的婦女為主，男性以演奏樂(lè)器為主。文藝隊(duì)近年來(lái)在敬老節(jié)、春節(jié)適時(shí)組織隊(duì)員編排節(jié)目為老年人、村民進(jìn)行文藝演出。

（二）社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)設(shè)施基本完備，但存在資源浪費(fèi)的問(wèn)題

作為社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)的重要載體，三街社區(qū)的農(nóng)村幸福院和社區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)中心已經(jīng)掛牌。農(nóng)村幸福院是由中央專項(xiàng)彩票公益金補(bǔ)助每個(gè)項(xiàng)目3萬(wàn)元，由村民委員會(huì)主辦和管理，立足于為農(nóng)村老年人提供就餐服務(wù)、生活照顧、日間休息、休閑娛樂(lè)等綜合性日間照料服務(wù)的公益性活動(dòng)場(chǎng)所。它的服務(wù)對(duì)象是農(nóng)村中的高齡獨(dú)居、空巢、五保、優(yōu)撫、特困老人，具有“村級(jí)主辦、政府扶持、群眾參與、老人互助”等特點(diǎn)，是農(nóng)村養(yǎng)老服務(wù)發(fā)展的方向。農(nóng)村幸福院優(yōu)先保障有需求的，特別是因子女長(zhǎng)期外出務(wù)工經(jīng)商或外遷，身邊無(wú)人照顧的留守、獨(dú)居老人和散居的“五保”老人，并逐步擴(kuò)大到其他老年群體，而不僅是“五?！睂?duì)象。從江川縣的情況來(lái)看，從2013年開始建設(shè)的農(nóng)村幸福院目前已經(jīng)有19個(gè)，但因經(jīng)費(fèi)支持有限，基本上達(dá)不到其目標(biāo)要求，目前能做到的僅僅是牌子掛起來(lái)，制度上墻，添置一些文化體育類的設(shè)施設(shè)備，僅能滿足老年人的文化娛樂(lè)需求，三街社區(qū)也不例外。

三街社區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)中心于2014年建成中心用房1幢，配置了16張床及床上用品以及助餐用的灶具、炊具等。中心的建設(shè)成本共80多萬(wàn)元，其中由政府投入了40萬(wàn)元，社區(qū)投資40多萬(wàn)元。該中心所處院落中還設(shè)有老年協(xié)會(huì)、老年活動(dòng)中心、衛(wèi)生室等，能為老年人提供各種服務(wù)。居家養(yǎng)老服務(wù)中心的目的是為在家養(yǎng)老的老人提供生活照料、醫(yī)療康復(fù)和精神慰藉等服務(wù)，讓老年人在熟悉的環(huán)境里，既能夠在家庭中享受天倫之樂(lè)，又能夠獲得各種便捷的服務(wù)。然而，截至目前，該中心仍然未能運(yùn)營(yíng)起來(lái)，原因是沒有愿意進(jìn)入中心接受服務(wù)的老年人，而老年人之所以不愿意來(lái)，是因?yàn)橐召M(fèi)。一位老年人一個(gè)月要交800元，這個(gè)數(shù)目對(duì)于自身收入較低的多數(shù)三街社區(qū)老年人來(lái)說(shuō)是超出了他們的支付能力的；他們的子女也不會(huì)為老年人進(jìn)入中心、接受服務(wù)而交這筆錢，這也主要是由于這些中青年子女多數(shù)收入也不高，且要承擔(dān)自己的小家庭的生活和孩子的教育等消費(fèi)。另外，還有一個(gè)很重要的原因是老年人長(zhǎng)期省吃儉用形成的消費(fèi)觀，致使很多老年人都覺得“自己在家隨便吃點(diǎn)咸菜”就可以對(duì)付一頓了，交800元來(lái)中心吃兩頓太過(guò)于奢侈。社區(qū)居委會(huì)對(duì)該中心的收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)主要基于伙食、護(hù)理和工作人員工資等運(yùn)營(yíng)成本而制定的，也就是說(shuō)，如果嚴(yán)格按照居家養(yǎng)老服務(wù)中心的運(yùn)營(yíng)要求來(lái)開展助餐、醫(yī)療康復(fù)護(hù)理等服務(wù)的話，收費(fèi)就不可避免，否則中心將無(wú)法維持收支平衡。

綜上可見，三街社區(qū)的養(yǎng)老服務(wù)以現(xiàn)金補(bǔ)貼為主，這些補(bǔ)貼主要用于補(bǔ)貼老年人的生活和醫(yī)療保健，數(shù)額雖然不多，但84.9%的老人認(rèn)為養(yǎng)老金（老年人理解的養(yǎng)老金包含了城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老保險(xiǎn)、被征地失地農(nóng)民養(yǎng)老保險(xiǎn)和社區(qū)發(fā)給老年人的生活補(bǔ)貼等三項(xiàng)）對(duì)自己的生活“比較有用”和“很有用”，這也進(jìn)一步說(shuō)明三街社區(qū)的多數(shù)老年人的養(yǎng)老現(xiàn)金收入水平較低，所以他們才會(huì)把這點(diǎn)養(yǎng)老錢看得很重?，F(xiàn)金補(bǔ)貼來(lái)源于征地補(bǔ)償款，惠及所有老年人。

但同時(shí)，作為新興的農(nóng)村幸福院和社區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)中心則處于一種效用低下，甚至閑置的尷尬中，尤其是社區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)中心，政府和社區(qū)投入了大量的資金，結(jié)果卻是閑置不用。這反映出居家養(yǎng)老服務(wù)中心并非社區(qū)老年人所需，或者說(shuō)中心本想提供的服務(wù)老年人并不買賬，結(jié)合老年人及其家庭包括子女的經(jīng)濟(jì)狀況來(lái)看，中心的服務(wù)所需費(fèi)用明顯超出了老年人及其家庭的支付能力。調(diào)查中有67%的老人明確提出自己不需要有人幫忙做日常家務(wù)，54.5%的老人認(rèn)為即便村子里有能夠負(fù)擔(dān)得起的居家養(yǎng)老服務(wù)對(duì)自己的生活也是沒有幫助的。這說(shuō)明超過(guò)一半的老年人即便是在他們的支付能力范圍之內(nèi)也并不接受居家養(yǎng)老服務(wù)。

農(nóng)村幸福院和居家養(yǎng)老服務(wù)中心其實(shí)在功能上非常類似，都是提供日間照顧的農(nóng)村養(yǎng)老設(shè)施。就三街社區(qū)來(lái)看，目前兩種設(shè)施都已具備，看起來(lái)很完備，但由于需要收費(fèi)的就餐等服務(wù)無(wú)法開展，只能開展一些老年人愿意參與的文體活動(dòng)，如廣場(chǎng)舞和保健操等，導(dǎo)致兩種設(shè)施都未能盡其用，造成極大的資源浪費(fèi)。

四、原因分析

（一）傳統(tǒng)性別規(guī)范將農(nóng)村老年婦女置于不利處境

農(nóng)村老年婦女雖然在人數(shù)上占優(yōu)勢(shì)，但受教育程度普遍比同齡男性低，雖常年從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)和家務(wù)勞動(dòng)，但其價(jià)值往往被漠視或低估，家務(wù)勞動(dòng)不僅沒有報(bào)酬，其價(jià)值不被承認(rèn)，而且還被認(rèn)定為婦女天經(jīng)地義要承擔(dān)的義務(wù)。目前農(nóng)村60歲以上的老年婦女普遍生育多個(gè)子女，在常年的生兒育女、操持家務(wù)和田間勞動(dòng)之后，她們往往疾病纏身且沒有經(jīng)濟(jì)來(lái)源，只能依靠配偶和子女，自我的獨(dú)立性被嚴(yán)重削弱，其弱勢(shì)處境不辯自明。農(nóng)村老年男性在壽命上不如女性，但其活著的時(shí)候，其勞動(dòng)被賦予了較高的價(jià)值，一家之主的地位使男性擁有對(duì)家庭財(cái)產(chǎn)（如土地、房屋等）的決定權(quán)，自我的獨(dú)立性很強(qiáng)。同時(shí)，傳統(tǒng)性別規(guī)范將吸煙、喝酒等不良嗜好歸結(jié)為男性的特權(quán)，男人們?cè)谝黄鸷染剖秋@示男性力量且聯(lián)絡(luò)感情的重要手段，相互遞煙則成為男性之間交往的媒介之一。于是，很多由煙酒導(dǎo)致的嚴(yán)重疾病就過(guò)早地奪去了農(nóng)村男人的生命，導(dǎo)致農(nóng)村老年婦女的喪偶率較老年男性高出許多。農(nóng)村老年婦女基本沒有穩(wěn)定的屬于自己的經(jīng)濟(jì)來(lái)源，在丈夫去世后則要依靠子女，也很難擺脫其弱勢(shì)處境。

傳統(tǒng)男尊女卑的性別規(guī)范同樣對(duì)男性產(chǎn)生了不利影響，但對(duì)于農(nóng)村女性的影響則是系統(tǒng)性的，甚至是延續(xù)一生的。在一些貧困農(nóng)村“男孩偏好”致使不少女胎無(wú)法出生，或是在出生后被溺亡或被遺棄；到上學(xué)讀書的年紀(jì)時(shí)，也會(huì)由于家庭經(jīng)濟(jì)及父母的觀念，被剝奪了受教育的權(quán)利。有的婦女常遭遇家庭暴力，這一系列加諸于女性的不公平剝奪了很多婦女應(yīng)有的權(quán)利，使她們處于弱勢(shì)地位。到了晚年階段，農(nóng)村老年婦女仍然無(wú)法獲得與男性平等的地位，她們大多數(shù)缺乏自我供養(yǎng)的經(jīng)濟(jì)能力而往往被視為家庭負(fù)擔(dān)，愈加弱勢(shì)。

（二）養(yǎng)老政策有待于進(jìn)一步完善

我國(guó)從中央到地方各級(jí)政府近年來(lái)十分重視老齡化問(wèn)題，將老齡事業(yè)及相關(guān)的養(yǎng)老服務(wù)體系作為一個(gè)十分重要的問(wèn)題，以專門的法律和政策的形式來(lái)凸顯其重要性。2000年中共中央、國(guó)務(wù)院下發(fā)了《關(guān)于加強(qiáng)老齡工作的決定》，召開了第一次全國(guó)老齡工作會(huì)議，2001年國(guó)務(wù)院制定了《中國(guó)老齡事業(yè)發(fā)展“十五”計(jì)劃綱要》，標(biāo)志著老齡事業(yè)進(jìn)入了一個(gè)新的發(fā)展時(shí)期。此后又制定了《中國(guó)老齡事業(yè)發(fā)展“十一五”計(jì)劃綱要》和《中國(guó)老齡事業(yè)發(fā)展“十二五”計(jì)劃綱要》。云南省、各州（市）及各縣（區(qū)）也隨即出臺(tái)了省級(jí)、州（市）級(jí)和縣（區(qū)）級(jí)的老齡事業(yè)發(fā)展的“十五”“十一五”和“十二五”規(guī)劃。同時(shí)，養(yǎng)老服務(wù)體系也是各級(jí)政府十分重視并著力加以推進(jìn)的老齡工作，近年來(lái)，從國(guó)家到省及州（市），也不斷出臺(tái)了一系列政策，如《國(guó)務(wù)院辦公廳關(guān)于印發(fā)社會(huì)養(yǎng)老服務(wù)體系建設(shè)規(guī)劃（2011～2015年）的通知》（國(guó)辦發(fā)〔2011〕60號(hào)）、《云南省人民政府辦公廳關(guān)于加快推進(jìn)養(yǎng)老服務(wù)事業(yè)發(fā)展的意見》（云政辦發(fā)〔2010〕85號(hào)）、《云南省人民政府辦公廳關(guān)于印發(fā)云南省社會(huì)養(yǎng)老服務(wù)體系建設(shè)規(guī)劃（2011～2015年）的通知》（云政辦發(fā)〔2012〕119號(hào)）、《云南省人民政府關(guān)于加快發(fā)展養(yǎng)老服務(wù)業(yè)的實(shí)施意見》（云政法〔2014〕64號(hào)），各州（市）、縣（區(qū)）也根據(jù)各地的實(shí)際情況相繼出臺(tái)了相關(guān)政策，老齡工作及養(yǎng)老服務(wù)體系建設(shè)工作在這些政策指導(dǎo)下有序開展，取得了成效。

然而，這些政策雖然對(duì)老年人進(jìn)行了城鄉(xiāng)、高齡、空巢、低收入等不同類型的區(qū)分，但由于老年男女兩性對(duì)于養(yǎng)老服務(wù)的需求也是有區(qū)別的，所以我們認(rèn)為養(yǎng)老政策有待進(jìn)一步完善，最好能進(jìn)行性別區(qū)分，針對(duì)不同性別的老年人采取不同的養(yǎng)老政策。

（三）服務(wù)設(shè)施重建設(shè)輕管理

在一系列關(guān)于養(yǎng)老服務(wù)業(yè)發(fā)展或養(yǎng)老服務(wù)體系建設(shè)的政策措施中，對(duì)于各類服務(wù)設(shè)施包括城市養(yǎng)老院、農(nóng)村敬老院、城鄉(xiāng)社區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)中心或站點(diǎn)、老年活動(dòng)中心等的建設(shè)十分重視，運(yùn)營(yíng)和管理則相對(duì)被忽略。當(dāng)然，由于我們國(guó)家在養(yǎng)老服務(wù)設(shè)施方面的歷史欠賬太多，短期內(nèi)重視和加大養(yǎng)老基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)是必需的，但不重視運(yùn)營(yíng)和管理，養(yǎng)老服務(wù)設(shè)施雖建設(shè)起來(lái)但無(wú)人來(lái)使用或管理不善，則會(huì)造成極大的資源浪費(fèi)。如《云南省社會(huì)養(yǎng)老服務(wù)體系建設(shè)規(guī)劃（2011～2015年）》中提出：“到2015年，基本構(gòu)建覆蓋全省的‘以居家養(yǎng)老為基礎(chǔ)，社區(qū)服務(wù)為依托，機(jī)構(gòu)養(yǎng)老為支撐’的社會(huì)養(yǎng)老服務(wù)體系，基本實(shí)現(xiàn)每千名老年人擁有30張床位，70%的城市社區(qū)和10%的農(nóng)村社區(qū)建立居家養(yǎng)老服務(wù)中心、站點(diǎn)（日間照料中心）?！痹撘?guī)劃中規(guī)定了省、州（市）縣各級(jí)對(duì)公辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)建設(shè)項(xiàng)目的資金承擔(dān)比例，對(duì)民辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)建設(shè)項(xiàng)目予以補(bǔ)助，“民辦居家養(yǎng)老服務(wù)中心（日間照料中心）：屬城市的，新建項(xiàng)目每個(gè)一次性補(bǔ)助建設(shè)資金30萬(wàn)元，租賃項(xiàng)目每個(gè)一次性補(bǔ)助資金10萬(wàn)元；屬農(nóng)村的，新建項(xiàng)目每個(gè)一次性補(bǔ)助建設(shè)資金15萬(wàn)元，租賃項(xiàng)目每個(gè)一次性補(bǔ)助資金5萬(wàn)元。民辦居家養(yǎng)老服務(wù)中心建成后投入使用的，每個(gè)每年補(bǔ)助24 000元運(yùn)營(yíng)經(jīng)費(fèi)”。且不說(shuō)24 000元的運(yùn)營(yíng)補(bǔ)助對(duì)于那些雖投入使用但接受服務(wù)者人數(shù)寥寥的機(jī)構(gòu)是杯水車薪，運(yùn)營(yíng)經(jīng)費(fèi)補(bǔ)助只適用于那些投入使用的居家養(yǎng)老服務(wù)中心，而對(duì)于建成后一直無(wú)法運(yùn)營(yíng)的這類機(jī)構(gòu)該如何使其投入使用卻無(wú)半點(diǎn)著墨。這反映出在建立健全以居家養(yǎng)老為基礎(chǔ)、社區(qū)服務(wù)為依托、機(jī)構(gòu)養(yǎng)老為補(bǔ)充的養(yǎng)老服務(wù)體系的工作中重建設(shè)而輕管理運(yùn)營(yíng)的不足。在這個(gè)不足的背后所折射出的是規(guī)劃的制定沒有看到老年人的需求與現(xiàn)實(shí)條件之間的差距，特別是農(nóng)村老年人雖也有類似城市老年人的養(yǎng)老服務(wù)需求，但農(nóng)村老年人經(jīng)濟(jì)保障水平低，在喪失勞動(dòng)力以后就喪失了自我供養(yǎng)的唯一經(jīng)濟(jì)來(lái)源，他們多數(shù)是無(wú)力為自己購(gòu)買服務(wù)的，從而導(dǎo)致建成的社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)中心閑置浪費(fèi)。

（四）缺乏社區(qū)層面的資源整合

其實(shí)不止在三街社區(qū)，目前很多社區(qū)都配備了醫(yī)務(wù)室和村醫(yī)、老年協(xié)會(huì)、老年學(xué)校、老年活動(dòng)中心、農(nóng)村幸福院以及居家養(yǎng)老服務(wù)中心等，這些服務(wù)設(shè)施或機(jī)構(gòu)雖側(cè)重點(diǎn)不同，但目標(biāo)基本一致，都是為使社區(qū)老年人生活得更便利，在醫(yī)療保健、文化娛樂(lè)、生活照料等方面使他們獲得基于社區(qū)的基本服務(wù)。但由于我國(guó)行政體制長(zhǎng)期存在的條塊分割，部門之間各自為政的問(wèn)題很突出，這些為老年人服務(wù)的設(shè)施或機(jī)構(gòu)往往是由不同的政府部門支持建設(shè)的，且列入到各部門的發(fā)展規(guī)劃并成為績(jī)效考核的重要指標(biāo)，這樣一來(lái)，各部門為了完成各自的任務(wù)，就會(huì)有各自的工作計(jì)劃，這些工作計(jì)劃的完成依賴于設(shè)在社區(qū)的各種設(shè)施或機(jī)構(gòu)，于是，作為“上面千條線，下面一根針”的社區(qū)即便要想很好地整合這些設(shè)施機(jī)構(gòu)也會(huì)遇到各種障礙，且有些社區(qū)因忙于應(yīng)付各種事務(wù)，未能好好地考慮如何將這些為老年人服務(wù)的設(shè)施機(jī)構(gòu)整合在一起。三街社區(qū)就是其中一例，為老年人服務(wù)只是社區(qū)工作的一個(gè)部分，雖然有了醫(yī)務(wù)室、老年協(xié)會(huì)、農(nóng)村幸福院和居家養(yǎng)老服務(wù)中心，但因未能很好地整合起來(lái)，致使該社區(qū)老人最需要的“生病時(shí)有人照料”的服務(wù)也未能開展。

五、對(duì)策建議

三街社區(qū)處于沒有因被征地而一夜暴富的縣城周邊農(nóng)村，在現(xiàn)階段及未來(lái)較長(zhǎng)一段時(shí)期的城鎮(zhèn)化進(jìn)程中，這樣的社區(qū)其實(shí)已經(jīng)出現(xiàn)了很多，而且還會(huì)隨著城鎮(zhèn)化進(jìn)程的加快越來(lái)越多，因此根據(jù)三街社區(qū)的情況而提出的對(duì)策建議可適用于這一類農(nóng)村。

（一）在依法征收土地的過(guò)程中，應(yīng)加大對(duì)農(nóng)村老年人養(yǎng)老保險(xiǎn)的政府補(bǔ)貼或投入

針對(duì)目前農(nóng)村老年人養(yǎng)老保障水平較低，微薄的養(yǎng)老金難以支撐起日常生活的實(shí)際，在依法征收土地的過(guò)程中，應(yīng)該加大對(duì)農(nóng)村老年人養(yǎng)老保險(xiǎn)的補(bǔ)貼力度。從三街社區(qū)的情況來(lái)看，失地農(nóng)民養(yǎng)老保險(xiǎn)雖已開展，但這是對(duì)所有村民的統(tǒng)一政策，沒有專門針對(duì)老年人的特殊政策。從前面的分析已經(jīng)看到，三街社區(qū)老年人貧困面較大，即便將城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老保險(xiǎn)、失地農(nóng)民養(yǎng)老保險(xiǎn)和社區(qū)發(fā)給老年人的生活補(bǔ)助等加在一起，很多老年人還是僅僅能夠維持最基本的生活，加上老年人長(zhǎng)期以來(lái)養(yǎng)成節(jié)約習(xí)慣，多數(shù)人在飲食上都是隨便對(duì)付，甚至靠咸菜度日，這樣一來(lái)，就會(huì)給身體健康帶來(lái)威脅。如果有生病住院等情況，則要靠?jī)号a(bǔ)貼，增加了老年人對(duì)子女的依賴性。所以，各地在制定被征地失地農(nóng)民養(yǎng)老保險(xiǎn)政策時(shí)，應(yīng)專門制定針對(duì)被征地已經(jīng)年滿60歲老年人的政策，加大對(duì)老年人的繳費(fèi)補(bǔ)貼，或減免老年人的繳費(fèi)金額，或增加一定比例的給付金額，使老年人能夠減少對(duì)子女的經(jīng)濟(jì)依賴。

（二）政府應(yīng)盡早出臺(tái)對(duì)貧困失能、半失能老年人的家庭支持政策

家庭養(yǎng)老因具有機(jī)構(gòu)養(yǎng)老無(wú)法比擬的傳統(tǒng)、情感、心理及經(jīng)濟(jì)等優(yōu)勢(shì)，絕大多數(shù)老年人，尤其是農(nóng)村老年人都將家庭養(yǎng)老作為其唯一選擇，除非是沒有子女的老年人。農(nóng)村的家庭養(yǎng)老不同于城市的家庭養(yǎng)老，主要是因?yàn)榇蠖鄶?shù)農(nóng)村老年人自己供養(yǎng)自己的能力要弱得多，在經(jīng)濟(jì)方面依靠子女的程度要高得多，尤其是在患有比較嚴(yán)重的、導(dǎo)致自理能力下降的疾病的時(shí)候，他們對(duì)子女的依靠就不僅僅是經(jīng)濟(jì)上，還包括護(hù)理照料、情感支持等方面。而現(xiàn)階段的農(nóng)村中青年人普遍受教育程度不高，外出打工受到很大的限制，只能從事一些收入較低的苦活累活。當(dāng)父母需要他們?cè)谏磉呎樟系臅r(shí)候，打工就難以為繼，打工收入也就中止。這樣一些老年人尤其需要一些來(lái)自于外界的家庭支持，其中政府出臺(tái)相應(yīng)的家庭支持政策，將會(huì)使這類家庭的經(jīng)濟(jì)壓力在一定程度上得到減緩。

養(yǎng)老家庭支持政策應(yīng)包括對(duì)家庭本身養(yǎng)老資源的拉動(dòng)政策和對(duì)家庭養(yǎng)老功能弱化進(jìn)行補(bǔ)充的政策。前者包括購(gòu)房、遺產(chǎn)等稅收減免、增加與父母居住在不同地區(qū)的子女探望父母的探親假日、獎(jiǎng)勵(lì)敬老孝老贍養(yǎng)老人的和睦家庭以及提供老年護(hù)理津貼等。后者包括對(duì)家庭成員免費(fèi)提供老年健康、醫(yī)學(xué)、護(hù)理、急救等知識(shí)和技能的培訓(xùn)咨詢及上門指導(dǎo)、定期為居家老年人開展體檢、對(duì)老年人居室進(jìn)行安全和服務(wù)設(shè)施改造、以社區(qū)為基礎(chǔ)成立臨時(shí)或日托機(jī)構(gòu)以及建立對(duì)長(zhǎng)期（一年及以上）護(hù)理患病老年人的照料者一定休息天數(shù)的“喘息服務(wù)”制度等。

作為拉動(dòng)家庭自身養(yǎng)老資源的老年人護(hù)理津貼制度是一種貨幣補(bǔ)償方式，對(duì)于貧困失能、半失能老年人來(lái)說(shuō)是一種雪中送炭的家庭支持政策。具體來(lái)說(shuō)，可以根據(jù)老年人患病情況和家庭經(jīng)濟(jì)情況，制定不同標(biāo)準(zhǔn)的家庭護(hù)理津貼，最低標(biāo)準(zhǔn)應(yīng)該是不低于該地區(qū)的城市最低生活保障。家庭護(hù)理津貼的發(fā)放有幾個(gè)前提條件：首先，老年人所患疾病確實(shí)導(dǎo)致了其生活自理能力的下降，日常生活需要有人照料，身體需要有人護(hù)理，這種照料和護(hù)理確實(shí)需要相當(dāng)一段時(shí)間，這需要醫(yī)療機(jī)構(gòu)或醫(yī)療行政部門出具相關(guān)病情證明及所需護(hù)理周期建議等；其次，在老人所需護(hù)理周期內(nèi)，無(wú)論是兒子／兒媳／孫子女或女兒／女婿／外孫子女或其他具有血親或姻親關(guān)系的親戚（包括本人或配偶的兄弟姐妹／侄兒／侄兒媳／侄女／侄女婿或外甥／外甥媳／外甥女／外甥女婿等）均可承擔(dān)照料和護(hù)理的責(zé)任；再次，護(hù)理津貼要根據(jù)對(duì)老年人病情和身體狀況的評(píng)估確定標(biāo)準(zhǔn)和時(shí)間段，發(fā)放則要與照料和護(hù)理責(zé)任的確實(shí)履行關(guān)聯(lián)起來(lái)，即誰(shuí)履行誰(shuí)領(lǐng)取，先履行后領(lǐng)取，不履行不領(lǐng)??；最后，照護(hù)責(zé)任履行與否以及履行的情況如何則靠社區(qū)工作人員定期和不定期的探訪、評(píng)估來(lái)確定。

現(xiàn)階段可以把老年人護(hù)理津貼制度與社區(qū)醫(yī)療服務(wù)、志愿服務(wù)以及社區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)中的上門服務(wù)等結(jié)合起來(lái)，使失能、半失能老年人的家庭照護(hù)真正實(shí)現(xiàn)以政策為支撐、社區(qū)為平臺(tái)的聯(lián)動(dòng)模式。

（三）民政部門在農(nóng)村建立社區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)中心之前應(yīng)開展需求評(píng)估與可行性研究

從全省的情況來(lái)看，截至2015年末，全省12 200多個(gè)村委會(huì)中有732個(gè)已經(jīng)建成了農(nóng)村社區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)中心，但據(jù)了解，真正運(yùn)營(yíng)起來(lái)的最多占一半。為了盡量減少和避免目前在很多農(nóng)村所建社區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)中心因閑置而造成的資源浪費(fèi)，民政部門應(yīng)該在建立之前開展社區(qū)老年人需求評(píng)估，首先了解老年人的生存狀態(tài)和實(shí)際需求而不是政府部門所認(rèn)為的需求，這是開展服務(wù)的基礎(chǔ)和必要條件，但要使服務(wù)能夠真正開展起來(lái)，就必須進(jìn)行可行性研究。可行性研究包括：（1）老年人及其家庭包括子女的經(jīng)濟(jì)狀況、支付能力以及支付意愿等方面的評(píng)估；（2）老年人及其家庭包括子女對(duì)擬開展服務(wù)的接受程度；（3）社區(qū)內(nèi)部現(xiàn)有公共資源或服務(wù)的狀況；（4）社區(qū)外部所能調(diào)動(dòng)的資源，包括政府、社會(huì)組織、企業(yè)及個(gè)人等層面。綜合這四個(gè)方面的情況進(jìn)行分析，推論出該社區(qū)開展居家養(yǎng)老服務(wù)的必要條件和充分條件，并提出如果充分條件不足的話，還應(yīng)該從哪里、如何去獲得何種條件或資源，以及在何種狀況下能夠開展何種服務(wù)，等等。只有在進(jìn)行了需求評(píng)估和可行性研究的基礎(chǔ)上，才能對(duì)一個(gè)社區(qū)的居家養(yǎng)老服務(wù)中心做出建設(shè)及運(yùn)營(yíng)的措施建議，而不能僅僅根據(jù)政府相關(guān)規(guī)劃目標(biāo)的要求，在必要條件和充分條件都不能滿足的情況下，盲目進(jìn)行建設(shè)，就只能是建得越多，閑置得越多，資源的浪費(fèi)就越大。

（四）政府購(gòu)買服務(wù)應(yīng)強(qiáng)化對(duì)農(nóng)村社區(qū)低收入、失能、半失能老年人的傾斜

根據(jù)目前農(nóng)村老年人的現(xiàn)實(shí)條件來(lái)看，農(nóng)村社區(qū)的居家養(yǎng)老服務(wù)中心若完全按照市場(chǎng)化的路子來(lái)運(yùn)營(yíng)，起碼在一定時(shí)期內(nèi)是注定走不遠(yuǎn)，甚至走不動(dòng)的。這就決定了政府需要加大對(duì)農(nóng)村社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)機(jī)構(gòu)的投入或扶持，使其建成以后能夠運(yùn)營(yíng)起來(lái)，這在一定時(shí)期內(nèi)會(huì)增加政府的財(cái)政負(fù)擔(dān)，但隨著農(nóng)村經(jīng)濟(jì)不斷發(fā)展以及社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)機(jī)構(gòu)的良好運(yùn)作，會(huì)促使人們，尤其是今后逐漸步入老年的人們改變觀念，接受社區(qū)服務(wù)并愿意花錢為自己購(gòu)買服務(wù)，政府的投入就可以逐漸減少直至完全退出，而社區(qū)服務(wù)機(jī)構(gòu)的自我造血能力到那時(shí)也已經(jīng)成長(zhǎng)壯大起來(lái)了。

目前，隨著政府購(gòu)買服務(wù)的不斷推進(jìn)，農(nóng)村社區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)也將成為其中一個(gè)重要的領(lǐng)域。政府在這個(gè)領(lǐng)域購(gòu)買服務(wù)可以以不同的方式來(lái)開展：（1）在社區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)中心設(shè)兩三個(gè)公益崗位，解決中心專職人員的工資福利待遇；（2）為社區(qū)中經(jīng)濟(jì)貧困的失能、半失能老年人提供免費(fèi)的上門家政、送餐及醫(yī)療護(hù)理服務(wù)，這些服務(wù)可以用服務(wù)券的方式，即根據(jù)老年人經(jīng)濟(jì)狀況和自理能力確定不同標(biāo)準(zhǔn)的補(bǔ)貼，將補(bǔ)貼以服務(wù)券的形式發(fā)放到老年人手中，老年人可以根據(jù)自己的需要來(lái)使用服務(wù)券，接受服務(wù)。

（五）社區(qū)應(yīng)充分整合現(xiàn)有資源，構(gòu)建具有性別敏感的社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)網(wǎng)絡(luò)

在上面四條措施建議未能變?yōu)楝F(xiàn)實(shí)之前，社區(qū)也可以充分發(fā)揮能動(dòng)性，將社區(qū)現(xiàn)有的人、財(cái)、物等資源有機(jī)地整合起來(lái)，挖掘潛能，最大限度地為老年人提供力所能及的養(yǎng)老服務(wù)。

農(nóng)村養(yǎng)老社區(qū)服務(wù)的本質(zhì)就是村域網(wǎng)絡(luò)資源的整合與運(yùn)用，核心是村民的參與和合作，村民包括中青年人對(duì)老年人的志愿服務(wù)以及老年人之間的互助養(yǎng)老就是十分值得倡導(dǎo)的方式。中青年人對(duì)老年人的志愿服務(wù)可以挖掘社區(qū)中熱心公益并且有一定時(shí)間的中青年人力資源，特別是應(yīng)該將享受低保的、有一定勞動(dòng)能力的中青年人的積極性調(diào)動(dòng)起來(lái)，按照他們?yōu)槔夏耆朔?wù)的情況，給予一定的現(xiàn)金或?qū)嵨镅a(bǔ)貼，并在社區(qū)中公開表彰。這樣一方面可以增強(qiáng)服務(wù)提供者的榮譽(yù)感，另一方面也是在宣傳倡導(dǎo)尊老敬老、為老服務(wù)的精神。老年人之間的互助養(yǎng)老是指低齡、身體健康的老年人為高齡、自理能力差的老年人提供服務(wù)，然后，由老年協(xié)會(huì)根據(jù)其服務(wù)的時(shí)間、付出勞動(dòng)的強(qiáng)度來(lái)給予一定的積分，再將積分類似“存款”存入每個(gè)服務(wù)提供者的“時(shí)間銀行”中，待服務(wù)提供者年齡漸高需要?jiǎng)e人服務(wù)自己的時(shí)候，就可以根據(jù)自己的積分情況要求別人為自己提供服務(wù)。老年人之間可以以親戚、鄰里等關(guān)系組成一個(gè)個(gè)小的“朋友圈”，這些小的“朋友圈”相互聯(lián)結(jié)就形成了社區(qū)層面大的“朋友圈”。低齡老年人的供給是源源不斷的，只要將低齡健康老年人的志愿服務(wù)精神激發(fā)起來(lái)，就可以為社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)提供用之不盡的人力資源。村莊里的中青年人對(duì)老年人的志愿服務(wù)以及老年人之間的互助服務(wù)結(jié)合起來(lái)就構(gòu)成社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)的核心。

圍繞該核心，將社區(qū)中現(xiàn)有的養(yǎng)老服務(wù)設(shè)施有機(jī)地整合起來(lái)，如居家養(yǎng)老服務(wù)中心、農(nóng)村幸福院、老年活動(dòng)中心等完全可以融合為一個(gè)一體化的服務(wù)網(wǎng)絡(luò)，由老年協(xié)會(huì)牽頭在現(xiàn)階段將老年人愿意接受和參與的相關(guān)服務(wù)開展起來(lái)，如文娛體育活動(dòng)、醫(yī)療保健等。開展醫(yī)療保健則應(yīng)該與村衛(wèi)生室密切合作，共享社區(qū)老年人的健康檔案，在開展對(duì)老年人的體檢等活動(dòng)中，密切配合，實(shí)現(xiàn)社區(qū)層面的“醫(yī)養(yǎng)結(jié)合”。針對(duì)老年婦女的健康狀況較男性更糟糕且勞動(dòng)負(fù)擔(dān)更重，喪偶率高的實(shí)際，應(yīng)在開展相應(yīng)服務(wù)時(shí)更加關(guān)注她們，對(duì)于那些勞動(dòng)負(fù)擔(dān)較重的老年婦女，應(yīng)發(fā)揮中青年人志愿服務(wù)的力量，幫助這些婦女減輕勞動(dòng)負(fù)擔(dān)。對(duì)于喪偶獨(dú)居的老年婦女，應(yīng)多開展適合她們的集體性文體活動(dòng)，使她們能夠盡可能多地與其他人交流，減輕其孤獨(dú)寂寞感。對(duì)健康狀況較差的老年婦女，社區(qū)衛(wèi)生服務(wù)應(yīng)重點(diǎn)關(guān)注她們，指導(dǎo)她們正確地就醫(yī)、服藥等，應(yīng)選派女性醫(yī)務(wù)人員為那些患有婦科疾病的老年婦女提供服務(wù)。同時(shí)，在社區(qū)層面倡導(dǎo)性別平等，鼓勵(lì)男性承擔(dān)家務(wù)勞動(dòng)，減輕女性的家務(wù)負(fù)擔(dān)。

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（作者單位：張宏文、楊晶、吳云梅，云南省社會(huì)科學(xué)院社會(huì)學(xué)所；吳璟，云南省社會(huì)科學(xué)院經(jīng)濟(jì)所）

【注釋】

[1]《中國(guó)經(jīng)濟(jì)周刊》2015年3月3日。