（三）農(nóng)村養(yǎng)老保障的現(xiàn)狀與發(fā)展趨勢

1.農(nóng)村養(yǎng)老保障現(xiàn)狀

從農(nóng)村老年人口供養(yǎng)的情況來看，家庭養(yǎng)老方式仍然是農(nóng)民養(yǎng)老的主要形式。在我國農(nóng)村，家庭養(yǎng)老的具體形式主要包括:老年人自養(yǎng)、子女供養(yǎng)、配偶供養(yǎng)和其他直系或非直系親屬供養(yǎng)。農(nóng)村家庭養(yǎng)老實(shí)際上是以個(gè)人終身勞動積累為基礎(chǔ)，在家庭內(nèi)部進(jìn)行代際交換的“反哺式”養(yǎng)老。

除家庭供養(yǎng)之外，農(nóng)村基層組織對“三無”（無依無靠、無勞動能力、無生活來源）老人實(shí)行“五?！保ū３?、保穿、保住、保醫(yī)、保葬），俗稱“五保戶”。這是農(nóng)村地區(qū)最為傳統(tǒng)的、最為普遍的集體供養(yǎng)方式。五保供養(yǎng)對符合要求的老年人主要采取兩種供養(yǎng)形式:一是集中在敬老院供養(yǎng)，即由鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）、村安排在敬老院享受養(yǎng)老保障；二是分散供養(yǎng)，由村級組織負(fù)責(zé)，由鄰里照顧。集體供養(yǎng)主要是對鰥寡孤獨(dú)老人實(shí)行具有救濟(jì)性質(zhì)的“五保”，包括分散和集中供養(yǎng)。1998年，全國農(nóng)村集體辦敬老院1.9萬所，入住老人約27.5萬人，國家和集體救濟(jì)的孤寡老人為282.8萬人，占農(nóng)村老年人口的比例很低。^[5]另外一項(xiàng)傳統(tǒng)的政府供養(yǎng)方式是對優(yōu)撫對象中的老人，比如軍烈屬老年人，給予優(yōu)待撫恤。但在一些集體經(jīng)濟(jì)落后地區(qū)，這兩項(xiàng)制度并未被嚴(yán)格執(zhí)行和貫徹落實(shí)。

除以上兩種形式以外，在農(nóng)村還存在一些其他形式的老年供養(yǎng)方式，如部分地區(qū)鄉(xiāng)村干部享受的養(yǎng)老補(bǔ)助，在少數(shù)地區(qū)實(shí)行的鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)退休職工養(yǎng)老制度等。但由于經(jīng)濟(jì)條件的限制，受益人的養(yǎng)老金基本上不能滿足生活所需。

另外的一些新興養(yǎng)老形式大多還處于籌資階段，如養(yǎng)老儲蓄和社會化養(yǎng)老制度。這兩種制度的參加者絕大多數(shù)為年輕人，它們?yōu)槲磥淼霓r(nóng)村養(yǎng)老提供了一種新的思路。

農(nóng)村社會養(yǎng)老包括農(nóng)村社會養(yǎng)老保險(xiǎn)、計(jì)劃生育養(yǎng)老保險(xiǎn)和少數(shù)地方實(shí)行的農(nóng)民退休金制度。從總體看，農(nóng)村養(yǎng)老基本沿襲了以家庭養(yǎng)老為基礎(chǔ)和主體，輔之以集體供養(yǎng)、群眾幫扶和國家救濟(jì)的傳統(tǒng)模式。20世紀(jì)80年代以來，我國社會變遷使這種傳統(tǒng)模式面臨嚴(yán)峻挑戰(zhàn)。

第一，家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制與農(nóng)村市場經(jīng)濟(jì)加大了農(nóng)民的經(jīng)營風(fēng)險(xiǎn)，而農(nóng)產(chǎn)品效益下降，多數(shù)農(nóng)民收入增長緩慢，使相當(dāng)部分農(nóng)民家庭的現(xiàn)實(shí)保障能力難以抵御市場風(fēng)險(xiǎn)。稅費(fèi)改革后，基層政府和集體財(cái)力減少，也無財(cái)力和資金投入到農(nóng)民養(yǎng)老保險(xiǎn)上。

第二，隨著家庭代際關(guān)系的變化，農(nóng)村老年人與子女分開居住的比例升高，生活比較困難。不少地方出現(xiàn)繼續(xù)下降趨勢，他們現(xiàn)在急需國家和社會的扶助和救濟(jì)。

第三，國家計(jì)劃生育政策的推行，減少了生育孩子的數(shù)量，使農(nóng)村家庭規(guī)模縮小，家庭人口老齡化和老年人撫養(yǎng)系數(shù)急劇上升。城市化加快，城鎮(zhèn)戶籍制度和勞動用工制度的改革，共同導(dǎo)致大批農(nóng)村年輕勞動力向城鎮(zhèn)轉(zhuǎn)移，農(nóng)村人口結(jié)構(gòu)迅速老化，加大了農(nóng)村的養(yǎng)老負(fù)擔(dān)，使計(jì)劃生育模范家庭即獨(dú)子女家庭的養(yǎng)老問題更加突出。

第四，城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)造成的養(yǎng)老保障差異也不容忽視。1987年、1992年、2000年城市老人的月平均收入分別是農(nóng)村老人的2.14倍、2.46倍和2.83倍。^[6]世界上多數(shù)國家的城鄉(xiāng)收入比率為1.5左右，超過2的極為罕見，而我國已達(dá)2.83倍，并且還在繼續(xù)擴(kuò)大，這種趨勢在相當(dāng)長一段時(shí)間內(nèi)不會停止。與城市老年人相比，農(nóng)村老年人相對貧困化問題更為突出。^[7]農(nóng)村老年人享受到的各種非貨幣形式的福利補(bǔ)貼低于城市老年人，城鄉(xiāng)老年人實(shí)際所得的經(jīng)濟(jì)收入要比統(tǒng)計(jì)數(shù)字顯示的差距大。由于城市居民享受到的各種福利性補(bǔ)貼無法統(tǒng)計(jì)，教育、住房、醫(yī)療以及公共用品上的消費(fèi)（比如用電、公共交通等），實(shí)際收入被低估，而農(nóng)民收入可能被高估。如果扣除農(nóng)民收入中不可交易的實(shí)物性收入以及農(nóng)民收入中要用于第二年再生產(chǎn)的生產(chǎn)資料，其收入更低。

從1991年開始，我國在部分地區(qū)開始建立了農(nóng)村社會養(yǎng)老保險(xiǎn)試點(diǎn)。經(jīng)過十幾年的實(shí)踐探索，一套符合我國國情的農(nóng)村社會養(yǎng)老保險(xiǎn)制度逐步形成?；咀龇ㄊ?建立農(nóng)村社會養(yǎng)老保險(xiǎn)事業(yè)管理機(jī)構(gòu)；為農(nóng)民建立養(yǎng)老保險(xiǎn)個(gè)人賬戶；保險(xiǎn)費(fèi)以個(gè)人繳納為主，集體給予適當(dāng)補(bǔ)貼，國家或政府給以一定政策上的優(yōu)惠；個(gè)人繳納和集體補(bǔ)貼部分全部記在個(gè)人名下，以縣級為基本核算單位，逐級負(fù)責(zé)保險(xiǎn)基金的運(yùn)營和保值增值；參加保險(xiǎn)者達(dá)到規(guī)定領(lǐng)取年齡時(shí)，根據(jù)個(gè)人賬戶基金的積累總額確定領(lǐng)取標(biāo)準(zhǔn)，由保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)定期發(fā)放。

為了改變農(nóng)村社會養(yǎng)老保險(xiǎn)落后狀況，2009年國務(wù)院下發(fā)《關(guān)于開展新型農(nóng)村社會養(yǎng)老保險(xiǎn)試點(diǎn)的指導(dǎo)意見》（國發(fā)〔2009〕32號），簡稱“新農(nóng)保”。國務(wù)院要求各省市開展新型農(nóng)村社會養(yǎng)老保險(xiǎn)試點(diǎn)，探索新路子，積累新經(jīng)驗(yàn)，為在農(nóng)村全面鋪開新型農(nóng)村社會養(yǎng)老保險(xiǎn)創(chuàng)造條件?！靶罗r(nóng)保”試點(diǎn)的基本原則是“?；尽V覆蓋、有彈性、可持續(xù)”，具體講:“一是從農(nóng)村實(shí)際出發(fā)，低水平起步，籌資標(biāo)準(zhǔn)和待遇標(biāo)準(zhǔn)要與經(jīng)濟(jì)發(fā)展及各方面承受能力相適應(yīng)；二是個(gè)人（家庭）、集體、政府合理分擔(dān)責(zé)任，權(quán)利與義務(wù)相對應(yīng)；三是政府主導(dǎo)和農(nóng)民自愿相結(jié)合，引導(dǎo)農(nóng)村居民普遍參保；四是中央確定基本原則和主要政策，地方制訂具體辦法，對參保居民實(shí)行屬地管理?！眹鴦?wù)院要求2009年試點(diǎn)覆蓋面為全國10%的縣（市、區(qū)、旗），以后逐步擴(kuò)大試點(diǎn)，在全國普遍實(shí)施，2020年之前基本實(shí)現(xiàn)對農(nóng)村適齡居民的全覆蓋。

截止到2012年底，“新農(nóng)?！痹谖覈呀?jīng)全面鋪開。凡年滿60歲的農(nóng)民，不繳納100元保費(fèi)，每人每月領(lǐng)取55元養(yǎng)老金，一年660元。凡未年滿60歲的農(nóng)民，按每年100元、200元、300元、400元、500元5個(gè)檔次繳納養(yǎng)老保險(xiǎn)費(fèi)。繳納100元者，每人每月領(lǐng)取55元養(yǎng)老金，一年660元；每多交100元，每月多領(lǐng)14元，一年多領(lǐng)168元；繳納500元者，一年領(lǐng)取1364元。從目前養(yǎng)老金的領(lǐng)取數(shù)額來看，是非常低的，對老年農(nóng)民的養(yǎng)老，只能起到補(bǔ)足作用，不能起到基本生活保障作用。把農(nóng)村老年農(nóng)民領(lǐng)取養(yǎng)老金的數(shù)額提高到能夠保障每一個(gè)老年農(nóng)民基本生活水平的程度，需要國家大量財(cái)力投入，這將是一個(gè)艱巨的任務(wù)。

2.農(nóng)村社會養(yǎng)老保障發(fā)展趨勢

結(jié)合我國社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展的特點(diǎn)和農(nóng)村人口老齡化的趨勢，探索農(nóng)村社會化養(yǎng)老的辦法和途徑應(yīng)該考慮:①我國農(nóng)村社會化養(yǎng)老不是西方發(fā)達(dá)國家的那種高福利型的養(yǎng)老保障，而只能是低水平的、基本的保障；②我國農(nóng)村社會化養(yǎng)老不是城鎮(zhèn)那種普遍的、代際代內(nèi)資金調(diào)劑的統(tǒng)籌共濟(jì)性的保障，而只能是有選擇地在部分地區(qū)、一部分人當(dāng)中先行試點(diǎn)；③我國農(nóng)村社會化養(yǎng)老也不應(yīng)是單純面對“未來老年人”的商業(yè)性的養(yǎng)老保險(xiǎn)，而是兼顧未來和現(xiàn)實(shí)的老年人，綜合各種養(yǎng)老政策措施而形成的一個(gè)多層次的保障體系，必須兼顧理想與國情、未來與現(xiàn)實(shí)，以及計(jì)劃生育基本國策和農(nóng)民的養(yǎng)老需求；④我國農(nóng)村社會化養(yǎng)老方式不能照搬現(xiàn)有的社會養(yǎng)老保險(xiǎn)模式，而應(yīng)根據(jù)農(nóng)村實(shí)際，探索多種方式。

目前學(xué)術(shù)界在以下三個(gè)方面有了一些基本的共識:

一是構(gòu)筑農(nóng)村老年人口社會救濟(jì)制度，將現(xiàn)有的五保戶和貧困老人納入保障范疇。除繼續(xù)對現(xiàn)有的五保戶和符合優(yōu)撫條件的老人提供救助外，還應(yīng)當(dāng)對生活在貧困家庭的老人提供生活救助。這是因?yàn)椋夏耆丝谠谝粋€(gè)家庭中屬于弱者，消費(fèi)水平一般低于全家平均水平。在富?；驕仫柕募彝ブ校夏耆送ǔ４嬖谙M(fèi)水平偏低的問題。在貧困家庭中，偏低的消費(fèi)水平會直接影響他們的營養(yǎng)和健康狀況。建立這樣的社會救助制度，費(fèi)用不高且有助于維護(hù)社會公正，并能夠較好地體現(xiàn)政府的再分配功能。

二是對于一些受到政策影響的家庭給予補(bǔ)償?；诮?jīng)濟(jì)學(xué)的補(bǔ)償原則，應(yīng)當(dāng)對受到政策損害的人群給予必要的補(bǔ)償。在當(dāng)前計(jì)劃生育國策的影響下，農(nóng)村那些遵守國家生育政策而形成的獨(dú)子（女）戶，他們對社會養(yǎng)老的需求明顯高于多子女家庭。盡管在一些地區(qū)已經(jīng)開始推行商業(yè)性的計(jì)劃生育養(yǎng)老保險(xiǎn)，但作為計(jì)劃生育政策的受損者，他們應(yīng)當(dāng)?shù)玫絹碜試业难a(bǔ)償。從控制人口數(shù)量的角度來看，這種補(bǔ)償起著一種利益導(dǎo)向作用，對于我國計(jì)劃生育事業(yè)是有利的。

三是進(jìn)一步完善農(nóng)村社會養(yǎng)老金保障體系。隨著工業(yè)化和城市化的發(fā)展，年輕人應(yīng)該從現(xiàn)在開始為養(yǎng)老做準(zhǔn)備，國家應(yīng)該通過立法強(qiáng)制所有成年農(nóng)民，無論在城市打工還是在農(nóng)村種田，都應(yīng)該建立個(gè)人養(yǎng)老賬戶，都應(yīng)該參加社會統(tǒng)籌保險(xiǎn)，以備將來養(yǎng)老之需。歐、美、日等發(fā)達(dá)國家的農(nóng)民走的是這條路，我國的農(nóng)民也別無選擇。這是現(xiàn)代文明社會殊途同歸的必由之路。