現(xiàn)代化養(yǎng)老服務業(yè)發(fā)展的“五大結合”_現(xiàn)代化養(yǎng)老服務業(yè)的發(fā)展戰(zhàn)略、模式與對策研究： 以浙江省為例

在發(fā)展養(yǎng)老服務業(yè)過程中，必須堅持戰(zhàn)略科學布局與項目落地實施相結合的原則，政府要高屋建瓴，在戰(zhàn)略布局上首先要把握整個產業(yè)的發(fā)展方向，科學規(guī)劃養(yǎng)老服務業(yè)的結構、布局與發(fā)展步驟，加強對養(yǎng)老服務的制度規(guī)范，提高社會公眾對養(yǎng)老服務的關注與重視。其次，要提高養(yǎng)老服務業(yè)項目實施的有效性，將規(guī)劃付諸實踐，真正益于老年、益于社會。在浙江省養(yǎng)老服務業(yè)市場化路徑研究上，本研究提出了“五大結合”等觀點。

隨著老齡化程度的加劇，社會對養(yǎng)老服務的需求日益增加，養(yǎng)老服務業(yè)走市場化發(fā)展之路是應對多元化、復合化老齡需求的必行之舉。在探索養(yǎng)老服務業(yè)發(fā)展的模式與路徑方面，浙江杭州綠康老年康復醫(yī)院首創(chuàng)的“綠康模式”走在了創(chuàng)新前列：“醫(yī)養(yǎng)結合模式”，為老人提供醫(yī)療、康復、健護一體化服務；“院中院合作模式”，連鎖發(fā)展打造綠康品牌，得到了各級政府部門和社會各界的廣泛認可。時任國家副主席的習近平同志于2008年對該醫(yī)院進行了考察與調研，高度肯定了醫(yī)院所做的一系列有益的改革探索。如今，“綠康模式”在全國范圍內被積極推廣與應用，本書作者對綠康醫(yī)院進行了實地調研，在深入了解“綠康模式”創(chuàng)新性的同時，深刻思考養(yǎng)老服務業(yè)的發(fā)展桎梏與矛盾沖突，積極探索“在夕陽老人中發(fā)展朝陽產業(yè)”的模式與路徑，并由此提出了養(yǎng)老服務業(yè)發(fā)展的“五大結合”。

一、堅持立足現(xiàn)實與適度超前相結合

養(yǎng)老服務業(yè)的發(fā)展要從實際出發(fā)，充分考慮到宏觀、中觀、微觀不同層面的影響因素。既要考慮國家的經(jīng)濟發(fā)展水平和社會文化狀況，又要考慮老齡市場的發(fā)展趨勢與特點，還要兼顧老年人的消費特征與需求變化情況。在立足現(xiàn)實的基礎上，要適度超前，科學預測養(yǎng)老服務業(yè)的發(fā)展趨勢與特征，做好養(yǎng)老服務業(yè)的整體發(fā)展規(guī)劃，尤其在養(yǎng)老需求預測、養(yǎng)老機構設置、養(yǎng)老資源配置、從業(yè)人員培訓等方面做出前瞻性的規(guī)劃與安排。此外，要堅持創(chuàng)新原則，在養(yǎng)老服務業(yè)的發(fā)展進程中堅持養(yǎng)老服務模式創(chuàng)新、養(yǎng)老服務項目創(chuàng)新。通過堅持實際與合理規(guī)劃相結合，確保養(yǎng)老服務業(yè)發(fā)展方向的科學性和正確性。

二、政府引導示范與市場資源配置相結合

養(yǎng)老服務業(yè)有別于一般產業(yè)，它既具備了公共事業(yè)的“公共性”，又體現(xiàn)了市場參與的“營利性”。因此，養(yǎng)老服務業(yè)的發(fā)展壯大要堅持政府引導示范與市場資源配置相結合，要明確各社會主體在養(yǎng)老服務業(yè)發(fā)展中的角色定位，互助合作、互相監(jiān)督，以達到“主體復合”的效果。例如，由政府規(guī)范市場競爭行為、制定養(yǎng)老服務規(guī)范、培育老齡專業(yè)人才；由民營企業(yè)參與市場競爭、提供產品與服務、探索市場化模式；由社會組織作為第三方發(fā)揮監(jiān)督、評價職能，協(xié)調政企關系，引導社會輿論方向。在縱向方面，要求各主體提供“專業(yè)化＋綜合化＋一體化”服務，即提供專業(yè)的醫(yī)療保健服務，提高服務人員的綜合素質，讓老人享受到系統(tǒng)、便利、一條龍式的服務，注重產業(yè)化發(fā)展，關注上下游產品開發(fā)，以達到“功能復合”的效果。

三、公共服務均等化與高端服務差別化相結合

養(yǎng)老服務業(yè)的持續(xù)發(fā)展離不開對養(yǎng)老需求的科學分析。在保障老年人“老有所養(yǎng)、老有所醫(yī)”基本需求的前提下，重點做好“老有所樂、老有所學”等高端需求的開發(fā)，堅持公平性與效率性相結合，有層次、有針對地滿足不同老人的養(yǎng)老需求。政府、企業(yè)、社會力量要互動配合，在公辦民營模式下，對民營企業(yè)參與采用招標形式，以提高養(yǎng)老服務業(yè)的市場化程度，在市場競爭中甄選出一批能提供高品質服務、低成本運作的企業(yè)。同時，在民營企業(yè)經(jīng)營績效評價中引入第三方評價機制，促進管辦分開，提高評價的客觀、公正性，以利于養(yǎng)老服務業(yè)和民營企業(yè)的有序競爭、健康發(fā)展。

四、結構全面優(yōu)化與重點領域推進相結合

養(yǎng)老服務市場可細分為老年療養(yǎng)市場、老年公寓市場、老年服務市場、老年娛樂文化市場、老年旅游市場等，為老年人提供全方位、全過程的產品與服務，以應對養(yǎng)老需求多元化、復合化趨勢提出的要求。為此，浙江省養(yǎng)老服務業(yè)的發(fā)展首先要在結構上得到優(yōu)化、全面化，使得復合需求能得到相應的復合供給。此外，要堅持重點領域推進原則，根據(jù)區(qū)域發(fā)展現(xiàn)狀與老年人特點，優(yōu)先滿足老人的首要、切實需求，在經(jīng)濟相對落后地區(qū)保障老年人的住宿、醫(yī)療、康復需求，使老年人真正“老有所醫(yī)，老有所依”；在經(jīng)濟發(fā)達地區(qū)，適度發(fā)展高端養(yǎng)老服務，鼓勵民營企業(yè)積極參與，為老人提供益于身心的休閑娛樂項目，也為民營企業(yè)發(fā)展找到養(yǎng)老服務業(yè)的市場贏利點。

五、戰(zhàn)略科學布局與項目落地實施相結合

養(yǎng)老服務業(yè)的發(fā)展需要政府高屋建瓴，在戰(zhàn)略布局上首先把握整個產業(yè)的發(fā)展方向，科學規(guī)劃養(yǎng)老服務業(yè)的結構、布局與發(fā)展步驟，加大對養(yǎng)老服務的制度規(guī)范，提高社會公眾對養(yǎng)老服務的關注與重視。同時，要提高養(yǎng)老服務業(yè)項目實施的有效性，將規(guī)劃付諸實踐，真正益于老年、益于社會。特別是要做好養(yǎng)老服務業(yè)專業(yè)隊伍的建設工作，要變革社會對老年護理工作和護理人員的態(tài)度，尊重護理人員，肯定其社會價值。強烈呼吁社會關注老人、關注護理人員、關注護理工作，讓護理人員首先得到人格和社會地位的尊重，其次得到專業(yè)化的培訓與教育。

養(yǎng)老服務業(yè)的發(fā)展需要政府、企業(yè)、社會及家庭的共同承擔和推動。在全國大力發(fā)展養(yǎng)老服務業(yè)的背景下，浙江省作為中國的經(jīng)濟強省，人民生活水平普遍較高，養(yǎng)老服務業(yè)發(fā)展也相對較快，應從自身情況出發(fā)，具體問題具體分析，制定適合自身養(yǎng)老服務業(yè)發(fā)展的對策。本研究從“五個走向”出發(fā)，提出了推動浙江省發(fā)展養(yǎng)老服務業(yè)的對策建議，以期不斷完善浙江省養(yǎng)老服務體系。

一、從政府主導走向市場主導

長期以來，我國養(yǎng)老服務業(yè)的發(fā)展主要是在政府的主導下進行，政府主導的發(fā)展模式有其存在的合理性和一定的優(yōu)勢，同時也存在不少弊端，主要表現(xiàn)在以下幾個方面。第一，政府主導，政府既做裁判員又做運動員，妨礙了公平競爭市場環(huán)境的形成。政府在養(yǎng)老服務業(yè)發(fā)展中集決策、執(zhí)行、監(jiān)督三權于一身，自己制定規(guī)矩，自己來執(zhí)行，這無疑不利于養(yǎng)老服務業(yè)的發(fā)展和市場競爭機制的形成。第二，政府主導不利于加快推進養(yǎng)老服務業(yè)改革。在我國市場經(jīng)濟體制逐步建立趨于完善的大背景下，政府主導在養(yǎng)老服務業(yè)發(fā)展過程中的負面效應十分明顯：由于存在政府壟斷，難以引入競爭機制，一些服務質量低下、本應被淘汰的老年服務機構不僅沒有被淘汰，還因獲得政府補貼而擴張，而一些具有良好服務意識和充足資金的民營企業(yè)卻無法進入養(yǎng)老服務領域，導致養(yǎng)老服務業(yè)發(fā)展停滯不前。第三，政府主導意味著政府直接掌握大量的經(jīng)濟資源和一定的干預微觀經(jīng)濟活動的權力，容易滋生集團性、體制性的腐敗問題，這無疑造成了養(yǎng)老服務業(yè)發(fā)展的惡性循環(huán)。

鑒于政府主導模式在養(yǎng)老服務業(yè)發(fā)展中存在的眾多弊端，研究組認為，浙江省養(yǎng)老服務業(yè)的發(fā)展應該從政府主導走向市場主導。按照政府引導、市場主導的思路，制訂扶持養(yǎng)老服務業(yè)發(fā)展的具體措施。

（一）政府鼓勵企業(yè)和其他社會組織參與到養(yǎng)老服務業(yè)的發(fā)展中來，引入競爭機制

通過不斷創(chuàng)新服務內涵、服務手段和服務方式，提高養(yǎng)老服務企業(yè)的市場競爭力。支持有條件的企業(yè)通過兼并、聯(lián)合、重組等方式，實現(xiàn)規(guī)?；?、品牌化、網(wǎng)絡化經(jīng)營，發(fā)展一批擁有知名品牌、具有較強抗市場風險能力的大型養(yǎng)老服務企業(yè)或企業(yè)集團。

（二）從優(yōu)化資源、提高管理效率和促進社會公平的角度，政府應盡快轉變觀念和職能，逐步由“家長式”管理轉變?yōu)椤胺招汀惫芾?/p>

根據(jù)特殊老人群體的數(shù)量，逐漸縮小和控制福利性養(yǎng)老機構規(guī)模，必要時可以增強政府向私人機構購買服務的力度。與此同時，鼓勵、倡導和大力發(fā)展民辦養(yǎng)老機構，促進機構養(yǎng)老服務業(yè)朝著產業(yè)化方向發(fā)展，這樣既防止福利性養(yǎng)老機構的權力異化、國有養(yǎng)老資源浪費以及資源分配不公，又有利于養(yǎng)老服務業(yè)的產業(yè)化快速發(fā)展。其中政府通過履行各項職能，實現(xiàn)由養(yǎng)老服務市場的“主要承擔人”向養(yǎng)老服務市場的“拉動人”轉變，突出養(yǎng)老服務供給者的作用，促進養(yǎng)老服務業(yè)的健康有序發(fā)展。

（三）要制定養(yǎng)老服務業(yè)發(fā)展相關條例和法規(guī)，提高規(guī)模積聚度，擴大輻射影響力

要把握養(yǎng)老服務業(yè)發(fā)展方向，對養(yǎng)老服務業(yè)進行宏觀調控和分類指導，確保各類老年人群能夠獲得相應的養(yǎng)老服務。對養(yǎng)老服務業(yè)發(fā)展進行總體規(guī)劃，通過規(guī)定機構設置條件和標準，限定入住對象的條件，制定養(yǎng)老服務的內容、標準及相應價格標準等基本規(guī)范，對養(yǎng)老服務業(yè)進行規(guī)范管理和監(jiān)督，確保養(yǎng)老服務質量的提高。

（四）政府應創(chuàng)新融資模式，鼓勵社會力量共同參與養(yǎng)老事業(yè)

養(yǎng)老機構的管理應進一步對社會開放，改變政府壟斷的局面，鼓勵所有企事業(yè)單位、社會團體、個人等社會力量參與養(yǎng)老事業(yè)。重點培育民間慈善組織，通過其向社會募集資金，興辦養(yǎng)老院，創(chuàng)新慈善事業(yè)組織制度，允許慈善基金和養(yǎng)老院以個人名字命名，由捐款人確定資金使用方向，以此來激發(fā)捐款人的捐款積極性。最終打造出資金多元化、經(jīng)營規(guī)范化、服務人性化的養(yǎng)老服務體系。

二、從城市主導走向城鄉(xiāng)區(qū)域統(tǒng)籌

城市是人口集中的區(qū)域，基礎設施完善，資源條件較好，有較完善的社會保障體系，老年人生活水平較高，機構組織健全，政府擁有較多的財政資源，政策法規(guī)更有執(zhí)行力，這些都決定了城市養(yǎng)老服務體系的相對全面性、完善性和先進性。在我國城市化的背景下，養(yǎng)老服務體系的構建以城市為主導有其存在的合理性，然而，隨著我國城鄉(xiāng)二元經(jīng)濟結構的改變，農村養(yǎng)老問題的矛盾逐漸顯現(xiàn)出來。浙江省作為我國較發(fā)達的地區(qū)之一，城鄉(xiāng)養(yǎng)老矛盾也較為突出。一方面，隨著老齡化問題的出現(xiàn)，浙江省城市養(yǎng)老的高費用和養(yǎng)老院資源的缺乏加重了城市居民的養(yǎng)老負擔；另一方面，“空心村”的出現(xiàn)也給農村養(yǎng)老問題帶來了嚴峻的挑戰(zhàn)，即隨著浙江省城市化的發(fā)展，農村里的青壯年涌入城市打工，而留在農村的多數(shù)是婦女和老人，農村常住人口猶如大樹之空心，農村養(yǎng)老問題也凸顯出來。因此，打造城鄉(xiāng)統(tǒng)籌的養(yǎng)老服務體系就顯得十分必要。

浙江省打造養(yǎng)老服務體系的核心就是向老年人提供各種服務，使老年人能夠“老有所依”。它既包括城市養(yǎng)老服務體系，也包括農村養(yǎng)老服務體系。城市養(yǎng)老服務體系和農村養(yǎng)老服務體系二者之間不是隔絕的，而是在一定程度上融通的。兩者之間的融通主要表現(xiàn)在兩個方面：一是經(jīng)濟發(fā)達地區(qū)的農村可以參照城市的養(yǎng)老服務體系，而經(jīng)濟落后的市縣養(yǎng)老服務體系可以適當簡化，發(fā)展與自身條件相適應的養(yǎng)老服務體系；二是農村的老年人可以到城市享受城市養(yǎng)老服務，城市的老年人也可以到農村去享受農村養(yǎng)老服務。為此，應從以下幾個方面入手：

（一）統(tǒng)籌城鄉(xiāng)養(yǎng)老服務體系

相對于城市，農村人口比較分散、基礎設施薄弱、社會保障較差、大部分老年人生活水平較低、政府財政也非常少等特點決定了農村不可能擁有一個高層次的復雜的養(yǎng)老服務體系。相反，簡單的、實際的、符合農村特點的養(yǎng)老服務體系才是農村養(yǎng)老服務中最需要的。經(jīng)濟發(fā)達的農村在設計養(yǎng)老服務體系時可以更多地參考城市的養(yǎng)老服務體系，而經(jīng)濟富裕的老年人也可以到城市進行養(yǎng)老。

養(yǎng)老服務業(yè)的發(fā)展需要政府經(jīng)費的啟動。以杭州市民政局社會福利處的計劃為例，在2008年新增各類養(yǎng)老機構5家，增加床位400張以上，以同樣的經(jīng)費選在周邊農村更好的環(huán)境可以放大10倍的成效。但是，異地使用這些經(jīng)費受體制限制而變得異常困難。因此，急需建立統(tǒng)籌城鄉(xiāng)養(yǎng)老服務的體制，以提高“城鄉(xiāng)老年服務業(yè)水平”為根本出發(fā)點，按照“以城帶鄉(xiāng)、以工促農，城鄉(xiāng)一體、統(tǒng)籌發(fā)展”的總體要求，著力推進統(tǒng)籌城鄉(xiāng)養(yǎng)老服務業(yè)發(fā)展戰(zhàn)略。先行先試、主動探索，不斷完善養(yǎng)老服務業(yè)城鄉(xiāng)公共資源均衡配置、各類生產要素自由流動的體制機制，加速城鄉(xiāng)規(guī)劃、產業(yè)發(fā)展、基礎設施、公共服務和社會保障、社會管理一體化。

政府部門可以將城市養(yǎng)老服務體系與農村服務業(yè)相結合，在城鄉(xiāng)結合部或城市郊區(qū)建立規(guī)?；?、設施完備的養(yǎng)老機構。這樣既能降低成本以滿足城市居民的養(yǎng)老需求，也可以有效帶動鄉(xiāng)村經(jīng)濟發(fā)展，從而促進浙江省城鄉(xiāng)一體化發(fā)展，實現(xiàn)城鄉(xiāng)二元經(jīng)濟結構向現(xiàn)代經(jīng)濟結構的轉換。農村養(yǎng)老服務體系中，由家庭、敬老院、村老年服務站、鎮(zhèn)老年服務中心、村衛(wèi)生服務站、社會相關機構分支等機構組織為老年人提供各種養(yǎng)老服務。家庭服務在農村養(yǎng)老服務體系中占有非常重要的地位，對于大部分的農村老年人來說，家庭服務是最主要的部分。同時，在村一級行政單位設置村衛(wèi)生服務站和村老年服務站，在鎮(zhèn)一級行政單位設置鎮(zhèn)老年服務中心和敬老院，鎮(zhèn)老年服務中心在養(yǎng)老方面對村衛(wèi)生服務站和村老年服務站進行領導。村衛(wèi)生服務站同時受鄉(xiāng)鎮(zhèn)衛(wèi)生辦公室領導，鎮(zhèn)老年服務中心和敬老院受鄉(xiāng)鎮(zhèn)民政辦公室領導。

（二）建立城鄉(xiāng)結合養(yǎng)老服務業(yè)發(fā)展的試點機構

在實地考察中，我們發(fā)現(xiàn)，浙江農村由民主選舉產生的新農村領導班子，具有經(jīng)濟頭腦靈活、管理經(jīng)驗豐富的特點，他們在積極推進新農村建設的同時，也在思考如何振興農村經(jīng)濟，而發(fā)展農村服務業(yè)正是振興農村經(jīng)濟的途徑之一。浙江老齡服務業(yè)市場廣大，蘊含無限商機，利用農村“空心村”的房子或者在生活環(huán)境優(yōu)美的農村地區(qū)開辦養(yǎng)老院或療養(yǎng)院，發(fā)展新型服務產業(yè)，既符合國家和浙江省委省政府的政策，也是因地制宜發(fā)展村經(jīng)濟的新途徑，因此，這種思路的提出立即得到他們的積極響應。

為避免重復建設、一擁而上造成資源的浪費，建議先在浙江省內選取幾個城鄉(xiāng)差距較小的縣市進行城鄉(xiāng)統(tǒng)籌養(yǎng)老服務試點機構。在試點示范中，應把握好示范的先進性，無論是養(yǎng)老機構，還是養(yǎng)老服務，試點示范設計時均體現(xiàn)它的先進性；把握好示范的實效性，如果典型設計得“高、大、全”，在實踐中很難有推廣價值，從而形成“聽聽生動、看看激動、實際難動”的局面。通過示范輻射效應，總結經(jīng)驗后再逐步在全省推廣。

（三）促進各地區(qū)間養(yǎng)老服務業(yè)的協(xié)調發(fā)展

由于受到歷史條件、經(jīng)濟水平以及人員素質等主客觀因素的影響，浙江省各地區(qū)之間存在經(jīng)濟、文化水平發(fā)展不協(xié)調現(xiàn)象，各地區(qū)之間貧富差距隨之不斷擴大。因此，除了進行養(yǎng)老服務業(yè)的城鄉(xiāng)統(tǒng)籌建設外，浙江省還應注意發(fā)達地區(qū)和欠發(fā)達地區(qū)養(yǎng)老服務的跨地域聯(lián)動合作，以杭州、寧波、溫州等發(fā)達地區(qū)帶動金華、衢州、麗水等不發(fā)達地區(qū)，實現(xiàn)浙江省養(yǎng)老服務業(yè)的和諧發(fā)展。具體操作應該是雙管齊下：政府一面要對養(yǎng)老服務業(yè)發(fā)展比較慢的地區(qū)給予強力的支持；另一面還要引導養(yǎng)老服務業(yè)生產要素跨區(qū)域合理流動，促進各地區(qū)間養(yǎng)老服務業(yè)協(xié)調發(fā)展。

從目前來看，發(fā)達地區(qū)的養(yǎng)老服務業(yè)已經(jīng)達到了較高水平，而落后地區(qū)的養(yǎng)老服務業(yè)發(fā)展還處于非常困難的境地，這就需要當?shù)卣约懊耖g資本提供一些財力的支持，以期實現(xiàn)基本公共服務的均等化。另外，浙江的發(fā)達地區(qū)應該從全局角度出發(fā)，把先進的養(yǎng)老服務業(yè)建設經(jīng)驗傳遞給欠發(fā)達地區(qū)，輔以人力物力支持，以期達到地區(qū)間養(yǎng)老服務業(yè)的協(xié)調發(fā)展。

三、從硬件主導走向軟硬配套

當前的國有、集體養(yǎng)老機構由于競爭壓力小，對老年人服務水平不高，服務內容主要停留在硬件支持上，而忽視了像服務質量等一些軟件上的配備，由此帶來了一系列阻礙老年服務業(yè)發(fā)展的問題。第一，老年服務專職人員隊伍建設不足，機構服務人員素質普遍較低；第二，老年服務管理水平低；第三，提供的服務產品少。然而，隨著老年人需求的改變，硬件方面的給予已遠遠滿足不了他們，他們更多需要的是個性化的服務與硬件的配合。因此，有必要從硬件主導走向軟硬配套。

（一）壯大老年服務專職人員隊伍，提高服務人員專業(yè)素質

首先是引進社會工作者隊伍，設置社工崗位。協(xié)調勞動保障、財政等部門，為養(yǎng)老服務設置公益性社工崗位，讓社工參與到為老服務中來。在這方面，深圳的經(jīng)驗值得我們借鑒。深圳目前開發(fā)了5000個社工崗位，1300個編制內社工，3700個編制外社工，政府以每個崗位6．6萬元／年向社會組織購買。這樣以錢養(yǎng)事，不養(yǎng)人，既降低了管理和監(jiān)督成本，又提高了養(yǎng)老服務隊伍的專業(yè)化水平。

其次是推廣養(yǎng)老護理員職業(yè)資格考試，充分借助民政職業(yè)技能培訓中心平臺，搞好初級資格培訓，力爭全部持證上崗。在此基礎上，逐步開展中級、高級和技師等資格培訓，不斷提高養(yǎng)老服務專業(yè)化水平。

最后是壯大志愿者隊伍。倡導社會各界志愿者與養(yǎng)老服務機構開展結對活動，建立起專業(yè)人員與志愿者相結合的社會福利服務群體。鼓勵老年人加入到志愿者隊伍中來，老年志愿者通過自助和助人，不僅可把快樂和歡笑帶給社區(qū)，把真情和暖意帶給其他老年人，而且還可用自己的實際行動證明老年人不是社會的包袱，而是社會的財富，從而可提高老年人的自信，幫助他們實現(xiàn)自我價值。

（二）提高老年服務管理水平，創(chuàng)建浙江養(yǎng)老服務品牌

過去形式化的養(yǎng)老服務機構管理模式遭到了人們的質疑，這種生硬的管理模式已無法滿足當前老年人的需求，尤其是對精神追求比較高的老年人，這與和諧社會建設也顯得格格不入。因此，要在組織管理、人才管理和機制管理上做工作，提高老年服務管理水平。首先，建立養(yǎng)老機構協(xié)會，落實上級對養(yǎng)老機構的扶持政策，充分發(fā)揮統(tǒng)籌協(xié)調的作用。其次，培養(yǎng)具有醫(yī)療、護理、社工專業(yè)背景的專業(yè)技術人員，從事養(yǎng)老服務的各類崗位，造就一支高素質的管理隊伍。最后，建立完善的規(guī)范和監(jiān)督預警機制，建立對養(yǎng)老機構的資質評估，提高對養(yǎng)老機構的監(jiān)管力度。

發(fā)展規(guī)?；?、品牌化的養(yǎng)老服務，已成為國際養(yǎng)老服務發(fā)展趨勢。例如，法國政府為了方便老人生活，專為老人設計替代敬老院的村莊，村內設有商店、醫(yī)院、活動中心等設施，讓老人們生活豐富、精神充實。美國的太陽城中心也是世界聞名的老年人專業(yè)社區(qū)，它接納55歲以上的中老年人，是標準的老年人樂園。那里不僅有獨立的郵局、超市、醫(yī)療機構、銀行、教堂，還有各種室內外游泳池、網(wǎng)球場、高爾夫球場、保齡球場、健身娛樂中心等。浙江的養(yǎng)老服務也應向這個方向邁出步子，在總結經(jīng)驗的基礎上，繼續(xù)推進特色養(yǎng)老服務機構建設，增加服務項目，建立服務質量評估體系，創(chuàng)建有浙江特色的養(yǎng)老服務品牌，為全國乃至世界的養(yǎng)老服務提供經(jīng)驗。

（三）提供更多的硬件支持，整合養(yǎng)老服務業(yè)資源

政府應對浙江省內相關城鎮(zhèn)的現(xiàn)有空置房產設施資源進行改造和利用。不論是建立居家養(yǎng)老服務中心，還是建立社會養(yǎng)老服務機構，場地、住房及必要的設施，是必備的前提條件，如果都要靠大量新建設施和場地，成本是非常巨大的。在經(jīng)濟體制和社會轉型過程中，許多企事業(yè)單位在改制和重組中空置一些房屋和設施，也有部分社區(qū)和企業(yè)原來辦的小學、幼兒園等因上學人員減少，而有一定數(shù)量的空置房屋和建筑，這些都是可利用資源，通過改造，可以舉辦養(yǎng)老服務中心和養(yǎng)老服務機構。這樣，一方面是對這些閑置資源充分利用，另一方面解決了養(yǎng)老服務房屋設施緊缺的問題。

政府應出臺相關的政策，鼓勵企業(yè)和社會事業(yè)單位對閑置房屋進行改造，促進社會養(yǎng)老服務業(yè)的進一步發(fā)展。針對養(yǎng)老機構床位閑置較多的情況，建議政府對其進行梳理和整頓。經(jīng)營狀況較好的國辦類機構可以在保證特殊群體人人有房住的前提下，合理、科學定價，將剩余床位向社會開放，增加床位利用率；經(jīng)營狀況較差的國辦類機構可以向社會招標，由民間經(jīng)營，政府從經(jīng)營中退出。至于必須由政府承擔的養(yǎng)老對象，政府可以通過購買服務的方式安排他們入住民營機構。通過以上軟硬配套措施的實施，可以進一步推動浙江省養(yǎng)老服務業(yè)的發(fā)展。

四、從單一功能走向復合功能

現(xiàn)代老年的服務需求已大大進步，僅僅是“老有所養(yǎng)、老有所樂”已經(jīng)很不夠，“老有所學、老有所為”更需要得到重視。因此養(yǎng)老服務機構挖掘老年人需求的出發(fā)點應從單一的“老有所養(yǎng)”轉向復合的“老有所養(yǎng)、老有所樂、老有所學、老有所為”上來，這樣不僅能滿足老年人的物質需求，還能豐富老年人的精神生活，讓他們感到生活有希望、很精彩。要實現(xiàn)養(yǎng)老服務機構從單一功能走向復合功能，需要從以下幾個方面作出努力。

（一）加大對養(yǎng)老服務業(yè)的財政投資，開發(fā)新型養(yǎng)老服務產品

養(yǎng)老服務機構的基本功能要能滿足老年人多層次的需求。一是物質生活方面的需求，如衣食住行用；二是精神文化方面的需求，如文化娛樂、保健、醫(yī)療衛(wèi)生等；三是情感和心理慰藉方面的需求，如心靈溝通；四是參與社會，發(fā)揮余熱，實現(xiàn)自身價值的需求。這就要求養(yǎng)老服務機構不僅要有活動場所、活動設施，還要有專業(yè)化的服務人員以及豐富多彩的活動項目。

豐富養(yǎng)老服務業(yè)的服務方式需要雄厚的資金作為后盾，各級政府要從履行社會管理和公共服務的職能出發(fā)，把老年社會福利事業(yè)作為社會保障體系建設的重點，加大養(yǎng)老服務業(yè)的財政投資，鼓勵養(yǎng)老機構開發(fā)新的養(yǎng)老服務產品，豐富養(yǎng)老服務產品的種類，提高養(yǎng)老服務水平，使養(yǎng)老服務機構產品從只局限于生活照料服務擴展到集生活照料、護理、精神慰藉、娛樂為一體的服務，從而大大滿足老年人對物質生活和精神生活的需求。

（二）加強機構間合作，促進養(yǎng)老服務要素自由流動

由于信息的不對稱，一方面，存在單一養(yǎng)老機構資源的有限性，無法滿足老年人多樣化需求；另一方面也可能存在養(yǎng)老機構資源閑置，無法獲得足夠的老年顧客。若能加強養(yǎng)老機構之間的合作，則能很好地解決這個問題。通過養(yǎng)老服務機構之間的合作，養(yǎng)老服務要素能夠自由流動，從而發(fā)揮不同養(yǎng)老機構的優(yōu)勢，給老年顧客提供多樣化的選擇，這樣不僅能滿足老年人多樣化的需求，同時也能最大限度地利用養(yǎng)老機構資源。

養(yǎng)老服務機構建設，應在科學預測老齡人口增長的基礎上科學規(guī)劃，整合現(xiàn)有養(yǎng)老資源，與現(xiàn)有的社區(qū)服務中心、鄰里服務中心、社區(qū)衛(wèi)生資源銜接起來，充分挖掘資源，物盡其用，使現(xiàn)有的資源發(fā)揮最大效用。

五、從粗放管理走向現(xiàn)代管理

隨著浙江省人民生活水平的不斷提高，老年人口數(shù)量的不斷增加，各式各樣的養(yǎng)老服務機構發(fā)展很快，整體規(guī)模逐年加大，隨之而來的管理難度也相應增加，加強養(yǎng)老服務機構的現(xiàn)代化管理來提高其管理水平和管理效率顯得很有必要。

（一）明確機構的性質和權屬，確定管理主體

養(yǎng)老服務機構權利主體的特殊性及其產權關系的復雜性，決定了產權問題將是養(yǎng)老機構管理體制改革中的重要問題。對于民營養(yǎng)老機構的權屬問題，要明確其究竟是屬于民辦還是國辦，明確其投資主體和管理主體，解決投資者與政府之間在利益分配、享受政策優(yōu)惠等方面的爭議。此外，明確養(yǎng)老機構的性質和權屬，還能避免經(jīng)營管理過程中的多頭領導和交叉管理、權責歸屬不明確等問題，是保障養(yǎng)老機構健康、持續(xù)發(fā)展的前提。

（二）引入現(xiàn)代管理機制，完善績效管理

首先，在養(yǎng)老服務機構的發(fā)展過程中，應逐步引入現(xiàn)代化企業(yè)管理機制，按照管理職能及服務功能合理規(guī)劃，實行院長負責制領導下的“三層四級”負責制（決策層、管理層、操作層和院長級、部門級、科室級、員工級），形成階梯形的領導與被領導體系。各部門分工明確，同時又相互協(xié)調溝通。

其次，完善養(yǎng)老服務機構的績效管理。在體制上實行經(jīng)濟技術管理責任制承包；在崗位設置上堅持因需設崗，一崗多職；在崗位責任上推行百分考核制；在工資分配中實行現(xiàn)行工資制度與崗位工資或效益獎金相結合并與崗位考核掛鉤的合理激勵機制；在人員使用管理上全部實行聘用合同制，從而較好地實現(xiàn)責、權、利分工明確，管理體系規(guī)范科學，定編、定崗、定責、定標準、定流程、定考核細則，修改管理制度與規(guī)范（包括院內質量管理“三級查房”制度、“每月考評”制度、年終考核制度），同時實行民主管理，推進政務公開，建立行之有效且較為完善的養(yǎng)老服務機構績效評估體系。

（三）集合各方力量，完善監(jiān)督機制

首先，養(yǎng)老服務機構可以向政府民政部門申請相關資金的支持，爭取更多的政策支持。充分利用各種傳媒和現(xiàn)代化的宣傳手段大力宣傳養(yǎng)老福利社會化，向社會開放，廣泛籌集由社會各界熱心于慈善事業(yè)的人士、法人及其他社會組織志愿參加組成社會福利基金會，謀求一些相關慈善機構的支持和幫助。同時充分利用社會志愿者資源，努力造就相對穩(wěn)定的專、兼職義工服務隊伍。

其次，完善養(yǎng)老服務的支持網(wǎng)絡。借鑒國外經(jīng)驗，挖掘和利用社區(qū)的資源?，F(xiàn)代社會很大的一個優(yōu)點就是資源共享，要實現(xiàn)資源共享，政府可以明文規(guī)定社區(qū)內的各個機關、團體、學校、醫(yī)院等和社區(qū)實行共建，資源共享。社區(qū)工作者也可以動員社區(qū)內的單位實行資源對外開放，達到資源共享。

第三，進一步完善資金監(jiān)督機制。福利機構收到的公益性捐贈財產，其利益歸屬上的復雜性、所涉利益主體的多樣性、捐贈目的的公益性，都決定了其監(jiān)管的必要性，也決定了對其監(jiān)管的必須是政府監(jiān)督和社會監(jiān)督并重的雙督模式。

一、營造人性化的服務氛圍，實施有效激勵措施

營造人性化的服務氛圍對醫(yī)護人員和老人都非常重要。對老人而言，由于缺乏親人的長期照護，其孤獨心理特別明顯，除了依賴養(yǎng)老機構的硬件設施外，機構的軟件服務更能貼近老人，因此特別需要為老年人提供人性化的關懷和服務。這些關懷和服務的提供者主要是醫(yī)護人員，特別是與老人長時間接觸的護工，醫(yī)護人員真誠、正面的情感表現(xiàn)能讓老人感到溫暖。

事實上，當前民營養(yǎng)老機構中醫(yī)護人員的工作滿意度并不高，長期照護老人身心壓力都非常大，為此也特別需要人性化的關懷和服務，尤其是來自養(yǎng)老機構的物質和精神肯定。對醫(yī)生而言，機構要做好員工參與、績效獎勵和有效溝通方面的工作，讓醫(yī)生能更好地共享服務信息、自由地發(fā)表服務建議、自主地開展工作計劃，并且為醫(yī)生改善工作環(huán)境和條件，提升薪酬水平和績效獎勵，尤其是要營造更為自由和順暢的溝通環(huán)境，使醫(yī)生能深入地了解老人需求、愉悅地與其他醫(yī)護人員交流服務心得。對護工而言，機構要做好服務培訓、績效獎勵和有效溝通方面的工作，讓護工能掌握更為全面、系統(tǒng)、高水平的服務知識和技能；搭建開放的溝通平臺，讓護工能傾聽老人的需求，同時紓解自己的內心壓力；尤其是要保障護工的薪酬水平、改善其工作環(huán)境。總之，民營養(yǎng)老機構需要緊緊抓住醫(yī)護人員的有效激勵點，提升其滿意度。

例如：綠康愛心護理醫(yī)院始終貫徹“以人為本”的服務理念，倡導設立“5·29護理員節(jié)”。其目的在于尊重護理員，使護理員的工作取得全社會的理解和支持，調動護理員工作的積極性和主動性，對老年人、殘疾人和病人生活品質的提高具有重要意義。“護理員節(jié)”期間，綠康還向社會發(fā)出倡議，倡導全社會形成“尊重護理員、理解護理員、愛護護理員、關心護理員”的社會新風尚；同時要求護理員要自尊、自強，努力學習文化、護理知識和技能，加強職業(yè)道德修養(yǎng)，為進一步提高護理服務質量打下堅實的基礎。

二、加強醫(yī)護人員情緒管理，提升人員服務素質

醫(yī)護人員的情感勞動表現(xiàn)會直接影響老人感知的服務質量。因此，養(yǎng)老機構管理者應該在各個環(huán)節(jié)針對醫(yī)護人員的情緒進行情緒勞動管理。情緒管理的目的是改善員工在工作過程中的情緒表現(xiàn)、控制和調節(jié)能力。民營養(yǎng)老機構管理者需要正確認識到情感勞動管理的本質和特征，并在人力資源管理的各個環(huán)節(jié)做好工作：在招聘過程中應該挖掘適合情緒勞動的醫(yī)護人員；在工作分析過程中應該明確員工情緒勞動職責，以及確定完成各項任務需要的知識、技能水平；在培訓開發(fā)過程中列入情緒勞動的培訓內容，引導醫(yī)護人員樹立正確的工作態(tài)度，根據(jù)崗位的要求，對醫(yī)護人員進行必要的情緒勞動知識及技能的培訓，例如如何與老人進行交流和溝通，幫助醫(yī)護人員“適應壓力”，制定一些策略鼓勵員工進行情緒的調節(jié)；在績效管理中制定情緒勞動目標，這將有利于醫(yī)護人員的長遠發(fā)展。

此外，當醫(yī)護人員在工作中出現(xiàn)不恰當行為時，養(yǎng)老機構管理者要善于了解這種行為背后的需求，有針對性地調整員工的情緒勞動行為，使之變成一種可控的、利于養(yǎng)老機構長期發(fā)展的因素。同時，機構要努力塑造優(yōu)秀的企業(yè)文化，建立人性化、良好的工作氛圍；建立健全有效的管理機制（如溝通機制、工作激勵機制等），使醫(yī)護人員在輕松、公平的環(huán)境下快樂工作。此外，針對養(yǎng)老照護人員素質低、服務質量差的問題，機構要加強輿論宣傳、消除職業(yè)偏見，形成尊重老年人服務工作者的勞動氛圍；規(guī)范家政服務、養(yǎng)老機構的經(jīng)營管理；推行按崗取酬的分配制度；加強從業(yè)人員職業(yè)道德與誠信教育、建立從業(yè)人員誠信檔案等。

三、加強醫(yī)護團隊建設，提升機構護工社會地位

實地訪談過程中，綠康管理人員指出，目前民營養(yǎng)老機構人員流動率高、人才瓶頸過大的關鍵在于養(yǎng)老服務事業(yè)的工作人員社會地位未得到承認、價值未得到肯定。這些工作人員尤其是護工的社會地位不高，他們的辛勤工作很多時候得不到尊重和認可，因此使得從業(yè)人員在心理上感受到不公平。但是，隨著老齡化的加劇，越來越多的老年人需要獲得專職醫(yī)護人員的照顧和護理，護理隊伍的薄弱在很大程度上制約了養(yǎng)老機構的發(fā)展。同時，目前護理人員總體上缺乏專業(yè)的培訓與教育，服務水平和技能有待提高。為此，需要強烈呼吁社會成員關注老年人、關注老年護理人員、關注老年護理工作，讓這些護理人員首先得到人格和社會地位上的尊重，其次得到專業(yè)化的培訓與教育。此外，需要將護理員的概念廣義化、擴大化，從專業(yè)分工角度，將護工分類為養(yǎng)老護理員、殘病護理員及醫(yī)療護理員，設置專門的職業(yè)資格認證考試，提高護理工作的含金量。

從訪談研究組了解到，浙江省養(yǎng)老服務產業(yè)的從業(yè)人員主要包括以下幾類：全職專業(yè)護工、事業(yè)在編人員、下崗工人、外來務工者和志愿者。全職專業(yè)護工和事業(yè)在編人員是通過有關部門考核和統(tǒng)一招聘的，基本有較高的學歷水平，素質也相對較高，但是這部分人員僅占全部服務人員非常小的比例。目前杭州最高級別的養(yǎng)老護理人員僅有3位，杭州市社會福利中心擁有杭州市為數(shù)不多的“高手”中的兩位，這兩位護理人員目前的工作主要以管理、培訓為主，為其他護理人員提供專業(yè)上的幫助。浙江省區(qū)縣市以下養(yǎng)老院的護理人員基本上都是外來務工人員和下崗的“4050”人員，他們基本沒有接受過照護或者是醫(yī)學方面相關的培訓，素質相對較低。由于工資較低，工作強度卻很大，護工管理機制雜亂無章，養(yǎng)老機構對人才尤其是高質量人才的吸引力非常小。民營養(yǎng)老機構要可持續(xù)化發(fā)展，需要做好“三大團隊”建設，即研究開發(fā)團隊、管理團隊、技術支撐團隊，這三個團隊的建設對其他民營性質的養(yǎng)老服務企業(yè)而言是同樣重要的。尤其在老年醫(yī)院人才極度匱乏的現(xiàn)狀下，加強醫(yī)護人員的護理學、心理學、社會學、精神學等知識教育顯得尤為重要。

需要壯大老年服務專職人員隊伍，提高服務人員專業(yè)素質。首先是引進社會工作者隊伍，設置社工崗位。協(xié)調勞動保障、財政等部門，為養(yǎng)老服務設置公益性社工崗位，讓社工參與到養(yǎng)老服務中來。其次是推廣養(yǎng)老護理員職業(yè)資格考試，充分借助民政職業(yè)技能培訓中心平臺，搞好初級資格培訓，力爭全部持證上崗。在此基礎上，逐步開展中級、高級和技師等培訓，不斷提高養(yǎng)老服務專業(yè)化水平。最后是壯大志愿者隊伍。倡導社會各界志愿者與養(yǎng)老服務機構開展結對活動，建立起專業(yè)人員與志愿者相結合的社會福利服務群體。鼓勵老年人加入到志愿者隊伍中來，老年志愿者的服務對象都為同輩群體，更能展開深入、廣泛的交流，同時老年人過去通常被定義為“弱者”，通過志愿者活動讓老年人實現(xiàn)“自助而助人”，不僅可以增加他們的活動量，減緩衰老，也有利于他們擺脫失衡和空虛心理，實現(xiàn)自我價值。

四、爭取政府政策支持，贏得土地、稅收優(yōu)惠項

杭州市民營養(yǎng)老機構整體服務質量處于中等水平，很大程度上源于過高的機構運營成本。獲取土地難、優(yōu)惠政策落實難，導致民營養(yǎng)老機構獲利空間小、生存難度大，無法專注于服務水平的提升。因此，政府與社會應該多關注民營養(yǎng)老機構的生存現(xiàn)狀，呼吁政府從土地政策、稅收政策方面為民營養(yǎng)老機構“降壓”，推動機構更為關注服務質量的提升。

（一）呼吁政府明晰土地優(yōu)惠政策

在民營養(yǎng)老機構土地政策方面，政府應當采取土地獲取管理、土地變更管理、土地使用管理等多個方面的全過程管理。

首先，政府應通過相關政策對民營機構的土地獲取進行扶持和控制并舉。政府應對民營養(yǎng)老機構放寬用地限制，尤其是非營利性質的民營養(yǎng)老機構，對符合相關標準的養(yǎng)老機構批準后實施和政府辦社會福利機構一樣的劃撥供地方案，出讓地也適當?shù)販p免土地出讓金、土地使用稅等；根據(jù)營利性養(yǎng)老機構和非營利性養(yǎng)老機構的性質差別，以及養(yǎng)老機構普通、中檔、高檔的檔次區(qū)別，有針對性、分層次、分級別地為民營養(yǎng)老機構提供差別化的優(yōu)惠政策，采取劃撥、招標、拍賣、掛牌出讓等多種方式相結合的供應土地模式，例如針對基本保障性養(yǎng)老服務機構建設項目用地，供給價格可以以土地整理為參照，采取掛牌等范式供地；對大型綜合型高檔養(yǎng)老機構建設項目用地，主要以掛牌優(yōu)先供地為優(yōu)惠措施；對特別重大的養(yǎng)老機構建設項目用地，可以采取“政府和社會共議”的方式重新考慮供地價格問題。除了對民營養(yǎng)老機構予以政策優(yōu)惠扶持之外，為了便于后續(xù)進行民營養(yǎng)老機構運作的質量監(jiān)管，必須有效管控養(yǎng)老服務機構的民間資本，要管在起步階段，對民營養(yǎng)老機構的土地優(yōu)惠享受條件做出合理化和精確化的規(guī)定。

其次，在民營養(yǎng)老機構土地使用過程中，也要制定相關的政策予以引導、監(jiān)管、扶持和懲處。對民營養(yǎng)老機構的土地性質變更，如從工業(yè)用地、商業(yè)用地轉到養(yǎng)老用地的過程要符合相關標準。非營利性養(yǎng)老服務機構用地未經(jīng)依法批準，用地單位不得擅自改變土地用途、出租及轉讓。民營養(yǎng)老機構通過各種渠道獲取土地后要著實建造養(yǎng)老機構，為老年人提供服務和便利。違規(guī)如2年未開工者，給一定警告，不行為者適當處以罰款懲處，多次提醒后不行為者將按照具體情況做收回土地處理。近年來，養(yǎng)老地產被市場廣泛看好，各路國內外的房地產開發(fā)商將投資目標對準了養(yǎng)老房產，其中不乏有些開發(fā)商以養(yǎng)老機構為幌子，借養(yǎng)老機構土地優(yōu)惠政策謀取利益，對這部分民間資本要嚴格控制、依法處置。

（二）呼吁政府明晰稅費優(yōu)惠政策

除了土地供應不足之外，稅費減免政策的不明晰、力度不夠、難以落實等問題，同樣掣肘民營養(yǎng)老機構的可持續(xù)發(fā)展。土地政策主要是在民間資本進入養(yǎng)老機構產業(yè)時對民間資本激勵和控制，而稅收政策則是在民營養(yǎng)老機構運作的過程中開展扶持和監(jiān)管。

營業(yè)稅和所得稅：目前對民營養(yǎng)老機構在企業(yè)所得稅方面的減免政策要求依舊比較嚴苛，例如《財政部國家稅務總局有關老年服務機構有關稅收的通知》中就提到養(yǎng)老院提供育養(yǎng)服務的收入可以免征營業(yè)稅，只有三類養(yǎng)老服務機構可以免征所得稅，并且絕大部分是非營利性的民營養(yǎng)老機構才有資格可以享受相關的所得稅減免優(yōu)惠。在這個方面，政府應予以適度的放開，對營利性的民營養(yǎng)老機構也給予一定力度的所得稅減免，尤其是對在初創(chuàng)期和困難期的民營養(yǎng)老機構，通過減免企業(yè)所得稅幫助他們快速成長和渡過難關。其他稅：同樣，在其他稅收方面的減免措施也不少，例如：各類政府部門、企事業(yè)單位、社會團體以及個人等社會力量投資興辦的福利性、非營利性養(yǎng)老服務機構免征自用房產、土地、車船的房產稅、城鎮(zhèn)土地使用稅、車船使用稅等。但是這些優(yōu)惠稅收政策只有福利性和非營利性的養(yǎng)老機構才能享受，這大大降低了民間資本進入養(yǎng)老機構產業(yè)的積極性，不利于該產業(yè)的市場化、社會化發(fā)展，因此，對于營利性質的民營養(yǎng)老機構也應該予以其他稅收的優(yōu)惠，但是在力度上可以適當?shù)販p小。

除了要適當放寬稅收政策，將營利性的民營養(yǎng)老機構納入稅收優(yōu)惠主體之外，還可以利用其他途徑，例如地方稅收對民營養(yǎng)老機構總稅收的調解作用，地方稅收可以適度地將決定權下放給地方政府，按照各地的實際情況和地方特色，因地制宜地給民營養(yǎng)老機構減免相關的稅收。同時為了鼓勵民營養(yǎng)老機構的積極性，稅收可以采取“先征后返”的鼓勵政策，有效保證政府對民營養(yǎng)老機構監(jiān)控的同時，也是對民間資本進入養(yǎng)老機構市場良好的激勵。