何艷玲 張雪帆**

* 本研究為教育部人文社科重點(diǎn)研究基地重大項(xiàng)目“政府改革與建設(shè)（16JJD630010）”階段性成果。

** 何艷玲，中山大學(xué)中國公共管理研究中心教授；張雪帆，美國亞利桑那州州立大學(xué)博士學(xué)位候選人。

摘 要：在嘗試為公共行政學(xué)增強(qiáng)合法性從而解決思想危機(jī)的過程中，不同學(xué)派發(fā)展出了不同路徑與策略，即管理主義：公共行政即“生意”；憲政主義：公共行政即“價(jià)值規(guī)范”；公民參與：公共行政即“公民權(quán)”。盡管上述學(xué)派對公共行政學(xué)思想危機(jī)的緩解做出了貢獻(xiàn)，但公民對政府持續(xù)的不滿意從實(shí)質(zhì)上反映了這些學(xué)派至少在實(shí)踐中遠(yuǎn)未成功。從智識層面將特定議題或群體排除出公共行政學(xué)范疇之外是產(chǎn)生公共行政學(xué)思想危機(jī)的重要原因。后現(xiàn)代公共行政可以為解決危機(jī)提供新的方向，因?yàn)樵诤蟋F(xiàn)代公共行政中，如何使公共行政更公平和更具包容性是一個(gè)重要議題。

關(guān)鍵詞：公共行政學(xué)科危機(jī)；理論路徑；后現(xiàn)代公共行政

一、公民不滿與公共行政學(xué)的危機(jī)

至少從20世紀(jì)70年代開始，公共行政學(xué)就被認(rèn)為存在思想上的危機(jī)，而這也引發(fā)了學(xué)科內(nèi)對于合法性的多維度討論。盡管公共行政學(xué)思想危機(jī)始于70年代，但這種危機(jī)隱含的邏輯從公共行政作為一門獨(dú)立學(xué)科開始就已經(jīng)存在。在某種意義上，公共行政概念本身具有兩重意義，其既可以表達(dá)一種學(xué)科思想，又可以指代具體政府行為與行政實(shí)踐。作為公認(rèn)的學(xué)科開端，威爾遜（1887）在其《行政學(xué)研究》一文中就已關(guān)注公共行政學(xué)和行政行為之間的斷裂。作為一門在歐洲產(chǎn)生但美國化的學(xué)科，公共行政學(xué)在學(xué)術(shù)規(guī)范和價(jià)值層面遵循美式的傳統(tǒng)，強(qiáng)調(diào)民主、分權(quán)、平等等價(jià)值；而其學(xué)科內(nèi)部的知識與技巧卻有著濃厚的歐陸色彩，其核心是集中權(quán)力、塑造行政權(quán)威與提高行政效率。因此，在公共行政學(xué)產(chǎn)生之日起，如何協(xié)調(diào)學(xué)科之中的內(nèi)在矛盾已是重要議題。同時(shí)，由于學(xué)科內(nèi)部的思想斷裂，公共行政學(xué)難以產(chǎn)生公認(rèn)的思想范式。其內(nèi)部的倫理規(guī)范與價(jià)值沖突使得其難以用一元化的框架加以概括，某些理論批判的“繁文縟節(jié)”，在另一些理論中就成了“民主”和“問責(zé)”表現(xiàn)（Olsen，2006）。

即使公共行政學(xué)內(nèi)部沖突難以調(diào)和，但這并不意味著就可以對其思想危機(jī)置之不理。在行政實(shí)踐領(lǐng)域，近10到20年的時(shí)間里，一個(gè)從未見過的現(xiàn)象幾乎出現(xiàn)在全世界行政實(shí)踐之中：當(dāng)政府績效整體而言隨著技術(shù)進(jìn)步不斷提高的同時(shí)，公民不滿卻與日俱增。盡管在許多層面不少政府堪稱成功地消除了饑荒和物質(zhì)短缺的威脅，但公民卻對政府更為不滿（Nye，Zelikow and King，1997）。這種現(xiàn)象極大地激發(fā)了研究者對重塑公共行政研究框架的意愿。他們希望能通過新的研究框架解釋并最終滿足公民對于政府的真正期待。但顯然，公民對政府的意愿與態(tài)度是非常復(fù)雜的：很大程度上，公民態(tài)度包含了極為不同甚至是沖突的觀點(diǎn)。例如，當(dāng)Nye（Nye et al.，1997）等人所做的科學(xué)研究指出結(jié)構(gòu)性因素，如行政過程中的政治結(jié)盟和精英分化、二次大戰(zhàn)后愛國主義消退等，是造成公民對高績效政府不滿的重要因素。另一些研究，如《手段就是目標(biāo)》（Hibbing and Theiss-Morse，2001）和《普遍不滿與行政改革》（Suleiman，2003）則認(rèn)為公民的不滿源于主觀的心理感受。不滿作為一種情緒并不直接和政府績效或其他固定的結(jié)構(gòu)性因素掛鉤。并不是公民參與或者問責(zé)條目達(dá)到多少比例，公民就自然滿意。相反，對于政府的評價(jià)是基于倫理規(guī)范和價(jià)值的。公民崇尚的是能將心比心并能保持公正的行政者，而不是在會(huì)議室里為求自肥竭盡所能的人（Hibbing and Theiss-Morse，2001）。因此在行政實(shí)踐領(lǐng)域內(nèi)，要求改革的呼聲并不一定是因?yàn)樾姓狈π驶蛐埽⊿uleiman，2003）。

通俗而言，公民需要感覺到被尊重，感覺好和服務(wù)好一樣重要。由此來看，傳統(tǒng)將政府視作具體的功能性機(jī)制并不恰當(dāng)，至少不能涵蓋行政實(shí)踐的現(xiàn)實(shí)內(nèi)涵。更重要的是，因?yàn)楣駥τ谛姓卸喾N期待和要求，以清單的形式理清所有政府功能從邏輯上就是不可能的任務(wù)。對于公共行政研究者來說，更重要的是深入分析公共服務(wù)以及管制之下的政府本質(zhì)。通過更具活力和彈性的理論概念超越對于政府結(jié)構(gòu)固化的想象。在這個(gè)過程中，對于公共行政思想危機(jī)的分析提供了展現(xiàn)不同學(xué)派思想的平臺。不同思想的交匯使得公共行政的內(nèi)涵得到延伸。公共行政學(xué)由此整合為多元理論的集合，而非一元化的學(xué)術(shù)領(lǐng)域。

二、三種合法化路徑：管理主義、憲政主義與公民參與

與20世紀(jì)70年代相比，從政府到治理的觀念在近年已經(jīng)成為一種新的學(xué)術(shù)潮流，并吸引了許多研究者的注意。但公共行政學(xué)內(nèi)部依然無法達(dá)成統(tǒng)一的觀點(diǎn)。在嘗試為公共行政學(xué)增強(qiáng)合法性從而解決思想危機(jī)的過程中，不同學(xué)派發(fā)展出了不同路徑與策略。

（一）管理主義：公共行政即“生意”

從管理主義的觀點(diǎn)出發(fā)，政府及公共行政的核心無疑是行政的效率與效能。管理主義認(rèn)為政府和企業(yè)本質(zhì)上并沒有不同。它們的目標(biāo)和功能都是清晰且是既定的。效率和效能是構(gòu)成“好政府”的決定性要素。管理主義集中關(guān)注公共物品的生產(chǎn)，而非具體的政府過程。如果一個(gè)政府或公共部門在多元的公共物品生產(chǎn)者的競爭中無法取得效率上的領(lǐng)先，公共部門就該從競爭中退出以提高效率和效能。

從此前提假設(shè)出發(fā)，管理主義對于公共行政學(xué)的思想危機(jī)進(jìn)行了簡化。管理主義主張把價(jià)值的探討從公共行政研究中移除，并以效率和效能的合法性代替整個(gè)學(xué)科合法性。其隱含假設(shè)是：既然合法性危機(jī)來自學(xué)科內(nèi)部的價(jià)值沖突，那么當(dāng)整個(gè)公共行政學(xué)的學(xué)科把價(jià)值議題排除在外，則自然不會(huì)再有價(jià)值沖突，也就不會(huì)再有學(xué)科合法性危機(jī)。

通過主張市場模式和企業(yè)化管理，管理主義對社會(huì)、經(jīng)濟(jì)、政治等多方面產(chǎn)生了巨大影響。如Kettl（2000）所述，新公共管理改革很大程度上變成了一場全球化的公共管理革命。管理主義模型似乎變成一種舉世公認(rèn)的新范式。但在這種學(xué)術(shù)風(fēng)潮之下，管理主義似乎成為公認(rèn)的范式，但又缺乏嚴(yán)密的邏輯與假設(shè)。從威爾遜的《行政學(xué)研究》開始，管理主義就有一種先天傾向，這種傾向假定民主或其他社會(huì)規(guī)范與價(jià)值都已然完成。特別是在美國公共行政語境下，管理主義通常假設(shè)完美的憲法已然設(shè)立，任何政策工具只要被放置在這樣的憲法下，自然會(huì)變成民主、道德的行政模式。因此，公共行政學(xué)需要關(guān)注的是如何使完美的憲法更好地執(zhí)行（Wilson，1887）。行政可以是也應(yīng)該是一系列超脫于歷史或文化局限性之外的技術(shù)與技巧。

在公共行政的去政治化傳統(tǒng)和受經(jīng)濟(jì)學(xué)研究影響之外，管理主義的興起也受到西方二戰(zhàn)后意識形態(tài)轉(zhuǎn)變的影響。新自由主義從一種邊緣的哲學(xué)思想發(fā)展為一種統(tǒng)治性的意識形態(tài)。在20世紀(jì)70—80年代，社會(huì)危機(jī)以及西方戰(zhàn)后哲學(xué)觀念的動(dòng)蕩打破了“意識形態(tài)的終結(jié)”（the end of ideology）和“單維社會(huì)”（one dimensional society）等僵化觀念。政府開始被理解為具有自身利益及主觀目標(biāo)的行動(dòng)主體，而非簡單工具。更有甚者，政府本身很多情況下被暗示為問題本身而非解決者（Held，1996）。在公共行政學(xué)的規(guī)范研究領(lǐng)域，新自由主義沿襲了諾齊克和哈耶克的思想傳統(tǒng)，強(qiáng)調(diào)極端簡化的個(gè)人權(quán)利。通過法律過程限制大眾（demos），在機(jī)會(huì)平等的層面保護(hù)個(gè)體自由和減少公共干預(yù)是新自由主義的核心思路。因此，在具體公共行政領(lǐng)域演化出了明顯的反政府傾向，以及“沒有政府的治理”和“空化國家”（hollow state）等口號。

更重要的是，管理主義的流行很大程度上也得益于其自身理論彈性。如Peck&Tickell（2007）所述，當(dāng)撒切爾主義在新環(huán)境下遇到嚴(yán)重挑戰(zhàn)時(shí)，管理主義的行政模式可以從其他意識形態(tài)中吸取觀點(diǎn)與養(yǎng)分。由此，從表面上看，管理主義非常有包容性和普適性，其也得益于這種表面的普適性。管理主義把公共行政學(xué)內(nèi)部的規(guī)范研究的方向，從傳統(tǒng)的對暴政的限制轉(zhuǎn)移到了對高效治理的追求，從而一定程度上重塑了公共行政學(xué)合法性的內(nèi)涵。

（二）憲政主義：公共行政即“價(jià)值規(guī)范”

憲政主義是一種與管理主義觀點(diǎn)相左的學(xué)派。正如其名，針對公共行政的合法性危機(jī)，憲政主義以憲法和憲政，某些情況下包括聯(lián)邦主義和反聯(lián)邦主義（Rohr），作為公共行政合法性的根源。其隱含的邏輯是：因?yàn)閼椃ê蛻椪?，尤其是美國的憲法和憲政沒有合法性危機(jī)，因此當(dāng)把憲法的合法性移植到公共行政學(xué)和行政實(shí)踐中來后，公共行政學(xué)的思想危機(jī)也將得到解決。在規(guī)范層面，公共行政的合法性來自于立法機(jī)關(guān)和憲法。簡單而言，憲政主義的假設(shè)是：如果公民尊重憲法的合法性，至少邏輯上，他們也會(huì)承認(rèn)憲政主義公共行政的合法性。因此，對于具體行政過程，憲政主義鼓勵(lì)立法機(jī)關(guān)打破行政自主（administrative autonomy）和對行政過程進(jìn)行干預(yù)，以此提高行政行為的代表性和合法性。

相比于管理主義所強(qiáng)調(diào)的效率（效能）合法性，憲政主義認(rèn)為公共行政實(shí)質(zhì)是一種價(jià)值規(guī)范。公共行政學(xué)研究的合法性根基在于保護(hù)行政中的倫理價(jià)值，而不僅僅是像企業(yè)一樣供給產(chǎn)品。因此，公共行政研究的根本在于回答行政應(yīng)該怎么樣和如何處理不同價(jià)值規(guī)范之間的沖突。特別是在美國公共行政語境下，如何調(diào)和政治層面的民主價(jià)值和管理層面的權(quán)力集中的問題顯得尤為突出。Bertelli和Lynn（2006）的論文同時(shí)批評了兩種對立的觀點(diǎn)，認(rèn)為無論最小化公務(wù)員的自由裁量權(quán)（傳統(tǒng)官僚制模型）或犬儒地全面給予自由裁量（新公共管理）都不可能真正提高公共行政合法性。他們嘗試在行政傳統(tǒng)、實(shí)證政治學(xué)和政治經(jīng)濟(jì)學(xué)中抽象出一套內(nèi)在協(xié)調(diào)的價(jià)值規(guī)范。通過在管理主義的行政行為中引入更多的憲政主義價(jià)值元素，從而引導(dǎo)行政實(shí)踐走向更具合法性的道路。

而更主流的憲政主義研究則通常引用多種思想傳統(tǒng)來批評管理主義的權(quán)力集中模式。如Spicer（1994）通過檢驗(yàn)公共行政學(xué)的認(rèn)識論，以“反理性主義”（anti-rationalism）的視角描述公共行政合法性；Mc Swite（1997）則將公共行政合法性追溯至美國憲法制定中的反聯(lián)邦主義傳統(tǒng)（anti-federalism）；而Moe&Gilmour（1995）則強(qiáng)調(diào)公共行政中的守法原則。上述的研究某種程度上并不能稱之為一個(gè)統(tǒng)一學(xué)派。但他們卻共享了一些主要的觀點(diǎn)——公共行政的規(guī)范來自于圍繞行政過程的多個(gè)方面（Wamsley et al.，1984）。在憲政主義看來，效率并不一定是公共行政的“善”。至少從美國憲法出發(fā)，通過權(quán)力分散保障自由的重要性并不在最大化效率之下（Rosenbloom，2000）。因此，提高公共行政合法性的根本在于通過憲法賦予的規(guī)范價(jià)值，理清政府責(zé)任，最終塑造規(guī)范價(jià)值導(dǎo)向的公共行政。

（三）公民參與：公共行政即“公民權(quán)”

近年來，公民參與（citizenengagement）成為探討公共行政合法性的重要學(xué)派。某種程度上，公民參與學(xué)派承認(rèn)某些管理主義的主張，認(rèn)為傳統(tǒng)官僚制結(jié)構(gòu)不足以提供真正的行政合法性。但公民參與學(xué)派對公民自治有不同認(rèn)識，并非如管理主義簡單地把公民自治與商業(yè)市場等同起來。因此，公民參與學(xué)派視公民參與為不同于政府與市場的第三條道路（King，F(xiàn)eltey&Susel， 1998；Nabatchi，2012）。不同于傳統(tǒng)管理主義或憲政主義分析路徑，公民參與強(qiáng)調(diào)讓公民直接進(jìn)入治理過程和更直觀地確定公共利益的內(nèi)容。雖然一些公民參與研究仍然持有工具理性觀點(diǎn)，僅僅把公民參與視為一種提高行政效率的手段（Irvin&Stansburg，2004），但公民參與學(xué)派仍然為公共行政學(xué)科合法性的討論注入了許多新想法。

公民參與提倡的是一種參與為基礎(chǔ)的策略，并試圖以公民參與本身打破行政自主（管理主義）和立法干預(yù)（憲政主義）在合法性領(lǐng)域二分的局面。其宣稱通過公民參與行政者可以在復(fù)雜的政策沖突中快速明晰公共價(jià)值。通過這樣的方式，公民參與學(xué)派相信更審慎和清晰地定義公共價(jià)值可以構(gòu)建公共議題和公共價(jià)值中的共同體，而公共行政中固有的內(nèi)在沖突就可以在共同體所產(chǎn)生的共識中得以消除。

三、提升合法性的失敗及其實(shí)踐影響

盡管上述學(xué)派對公共行政學(xué)思想危機(jī)的緩解做出了顯而易見的貢獻(xiàn)，但如前所述，公民對政府持續(xù)的不滿意從實(shí)質(zhì)上反映了這些學(xué)派至少在實(shí)踐中遠(yuǎn)未成功。很大程度上，公共行政的合法性危機(jī)既是思想上的危機(jī)，同時(shí)也是實(shí)踐上的危機(jī)。在思想層面，合法性危機(jī)表示公共行政的規(guī)范研究有著內(nèi)在的邏輯困難，這些邏輯困難使得理論推演無法自洽。而在實(shí)踐領(lǐng)域，合法性危機(jī)增加了公務(wù)員對于辨析何種行為應(yīng)該或不應(yīng)該的難度，同時(shí)也促使了包括公務(wù)員和普通公民在內(nèi)的憤世嫉俗或犬儒情緒的提高。接下來，我們將集中討論三種合法化路徑的理論困難以及對實(shí)踐的影響。

對于管理主義路徑而言，去價(jià)值化是其最重要的邏輯組成部分：通過在行政學(xué)中去價(jià)值化從而模糊政府與市場的邊界，以及掩蓋行政學(xué)中沖突的多元價(jià)值。對于價(jià)值中立的倡導(dǎo)使管理主義的路徑表面上與自然科學(xué)類似，而其實(shí)質(zhì)則是剝離了傳統(tǒng)公共行政學(xué)對特定歷史和政治情境的重視。盡管Kettl （2000）把新公共管理描述為普適的政府改革運(yùn)動(dòng)，這種工具理性的觀點(diǎn)卻難以解釋為何新公共管理運(yùn)動(dòng)在美國政治性地導(dǎo)向新自由主義，而不是如新西蘭實(shí)踐所示演化為新左派改革（Harvey，2006）。Harvey（2006）認(rèn)為民主是不能作為理所當(dāng)然的前提，也不是會(huì)自動(dòng)生成的。對于去價(jià)值化公共行政的宣揚(yáng)本身就是一種價(jià)值導(dǎo)向的政治手腕，而在美國的歷史背景下就典型地表現(xiàn)為新自由主義。因此，沒有一種公共事務(wù)是價(jià)值中立的。更重要的是，同樣的“普適的”管理信條會(huì)在不同的社會(huì)傳統(tǒng)中產(chǎn)生截然不同的效果。在歐洲，由于歐洲大陸固有的“強(qiáng)政府”傳統(tǒng)，對于“沒有政府的治理”的實(shí)踐并不會(huì)損害歐陸政府的合法性及政府權(quán)威，相反體現(xiàn)的是一種伙伴關(guān)系。但當(dāng)同樣的治理網(wǎng)絡(luò)結(jié)合到美國碎片化的政治傳統(tǒng)時(shí)，治理理論則催生了“空心化政府”（hollowstate）和“薄政府”（thinninggovernment[1]）并損害了政府和公共事務(wù)的“公共性”（publicness）（Terry，2005）。因此，沒有政府的治理并不一定是“善治”。要提高合法性，從根本上需要將公共行政理論扎根于具體的歷史和文化傳統(tǒng)之中進(jìn)行分析，而非生硬地搬弄普適的信條。

相較于管理主義，憲政主義路徑強(qiáng)調(diào)憲政的合法性：超越效率與效能之上，探討應(yīng)然的政府行為。但憲政主義的策略存在兩個(gè)漏洞。首先，憲政主義過分迷信單一的憲法或憲政合法性。因此，憲政主義在某種程度上并不重視公共行政學(xué)作為交叉學(xué)科的特殊性。作為交叉學(xué)科，公共行政學(xué)先天性地從多元學(xué)科源流中繼承了多重價(jià)值規(guī)范和傳統(tǒng)（Raadschelders，2012）。同樣也因?yàn)槭墙徊鎸W(xué)科，公共行政學(xué)的學(xué)科獨(dú)立性依賴于沒有任何單一的學(xué)科知識可涵蓋所有公共行政議題；如若不然，公共行政學(xué)就會(huì)被這種統(tǒng)治性的學(xué)科所吸納。價(jià)值固然不應(yīng)從公共行政學(xué)的學(xué)術(shù)領(lǐng)域中剝離，但追求更高的行政效率也不能認(rèn)為是沒有意義的。管理權(quán)力的集中并不一定錯(cuò)誤的。在此意義上，憲政主義陷入了和管理主義同樣的問題。他們都過分集中在自身感興趣的領(lǐng)域，而忽略了其他議題在公共行政內(nèi)的交互影響。其次，憲政主義有一個(gè)幾乎不可能在其框架內(nèi)解決的內(nèi)在悖論。尤其是在美國式的代議民主制的框架內(nèi)，立法干預(yù)和分權(quán)制衡的憲法原則有著嚴(yán)重的沖突。

一方面，分權(quán)制衡原則要求行政分支和立法分支相平衡；另一方面，美國的代議民主制設(shè)想所有的代表性集中在代議分支，代表性由代議部門獨(dú)享。這就產(chǎn)生了一個(gè)悖論：如果行政分支可以按照制衡原則，制約代議分支，公共行政就喪失了美式民主的代表性。但如果代議部門有權(quán)干涉行政自主性，行政部門和代議部門就不可能再平衡。例如，Rosenbloom（2000）以及Moe&Gilmour（2010）認(rèn)為行政不應(yīng)該絕對排除立法干預(yù)，但他們卻不能給出具體的可操作的立法干預(yù)標(biāo)準(zhǔn)，而只能給出抽象的一些基于憲法的行政原則或規(guī)范價(jià)值。公共行政學(xué)絕不僅是象牙塔中的思想游戲。如果不能給出具體的可操作指導(dǎo)，任何理論都不可能在日常的行政實(shí)踐中得到實(shí)現(xiàn)。

公民參與理論嘗試建構(gòu)具有全新公共特性的公共空間與集體治理，但在其理論框架內(nèi)同樣有兩個(gè)潛在問題：其一，傳統(tǒng)上，公共行政中的公私二分法把人類社會(huì)割裂成兩個(gè)獨(dú)立部分。在這樣的情況下，新的集體行政（公民參與）和傳統(tǒng)的公共部門的關(guān)系變得難以定義，至少難以得到具有普遍共識的定義（Peters&Pierce，1998）。究竟集體治理是一個(gè)獨(dú)立的管理機(jī)制（Ansell&Gash，2008），還是一種補(bǔ)充性的信息渠道（Feldman&Khademian，2007），抑或是公共權(quán)威的分享主體（Bingham，Nabatchi&O'Leary，2005），始終在大量公民參與研究中得不出統(tǒng)一的結(jié)論。由于沒有普遍的基礎(chǔ)性共識，在“公民參與”旗號下存在著大量截然不同甚至本質(zhì)上沖突的觀點(diǎn)。這使得公務(wù)員和一般民眾都容易混淆何為“公民參與”理論的要義，也使得在實(shí)踐中難以真正達(dá)到預(yù)想中的直接獲得行政合法性的效果。其次，在學(xué)理上，“公民權(quán)”（citizenship）或“公民社會(huì)”（citizen society）等概念很大程度上受到現(xiàn)代性桎梏。盡管Nalbandian（2005）將績效合法性和參與合法性歸類為現(xiàn)代化（modernization）和公民參與（citizen engagement）。但很大程度上，很多公民參與的研究仍然遵循現(xiàn)代性教條：公民參與被理解為一種工具，而非提升合法性的制度。換言之，這些研究仍然受到事實(shí)價(jià)值二分法的影響，并且遠(yuǎn)未達(dá)到它們所宣傳的目標(biāo)。

對此，Lucio（2009）做了極具啟發(fā)意義的研究。她認(rèn)為在公民參與領(lǐng)域， citizenship的概念本身有先天缺陷。既然公民參與被認(rèn)定為一種新的包容性制度，分析哪些群體被排除在現(xiàn)行的理論框架之外就變得尤其重要。citizenship的概念某種程度上是一種典型的“平臺建好，自然有人參與”（build it then they will come）的觀念。這個(gè)概念假設(shè)所有公民只要其有意愿都能自由的進(jìn)入公共領(lǐng)域不受阻礙。這樣的假設(shè)忽略了弱勢群體在現(xiàn)實(shí)中遭遇的不公與在嘗試進(jìn)入公共話語時(shí)所受到的社會(huì)結(jié)構(gòu)與制度性阻礙，而僅僅對不參與或不履行公民義務(wù)的群體進(jìn)行斥責(zé)。在美國語境下最生動(dòng)和典型的例子就是，許多社區(qū)絕大多數(shù)人口并不是美國公民。然而citizenship的理論吊詭地把絕大多數(shù)居民排除在了參與群體之外，因?yàn)樗麄儾⒉痪哂泄駲?quán)，而另一方面卻斥責(zé)地區(qū)參與不充分，不足以為地方政策提供足夠的合法性。這如果不是荒謬，也顯然不符合邏輯。要真正意義上從參與中獲得足夠支撐公共行政的合法性，僅僅宣傳開放平臺讓公眾參與是不足的，更重要的是發(fā)現(xiàn)不同社會(huì)群體的真實(shí)意愿，以及妨礙他們表達(dá)意愿，甚至異化他們自我認(rèn)識的社會(huì)原因，從而達(dá)到真正意義上的參與合法性。

四、后現(xiàn)代公共行政：超越危機(jī)的新方向

從上述討論可知，從智識層面將特定議題或群體排除出公共行政學(xué)范疇之外是產(chǎn)生公共行政學(xué)思想危機(jī)的重要原因。在這個(gè)層面上，后現(xiàn)代公共行政[2]可以為解決危機(jī)提供新的方向。在后現(xiàn)代公共行政中，如何使公共行政更公平和更具包容性是一個(gè)重要議題。在繁雜的后現(xiàn)代觀點(diǎn)中，至少有兩個(gè)學(xué)術(shù)路徑可以對此議題提供指引。首先，如Farmer（1995）以及Fox&Miller （2001）所述，公共行政的語言本身即是一套系統(tǒng)。有許多存在但不能被知悉的觀點(diǎn)由于不能用這套語言系統(tǒng)表達(dá)，而顯得仿佛并不存在。因此，采納從下至上的態(tài)度和尊重一線行政人員和被排除群體的觀點(diǎn)，對于提升行政合法性非常重要。無論這些觀點(diǎn)或做什么能否符合學(xué)術(shù)規(guī)范或既定的行政話語，它們都是公共行政合法性的重要支撐。

Mayard-Mooney&Musheno（2003）的研究可以作為這種研究的代表。他們展現(xiàn)了一線公務(wù)員在日常行政中，面對不同行政對象的判斷、掙扎與困惑。而并非如Lipsky（1980）既定的功能性觀點(diǎn)，刨除實(shí)際公務(wù)員經(jīng)驗(yàn)感受地分析所謂的“權(quán)力結(jié)構(gòu)”。與之類似，許多行政學(xué)研究者，如Lee等人（Lee， Learmonth&Harding，2008）對于酷兒化（queering）行政的研究，Yanow （2002）對于美國種族議題的研究等都遵循了這樣的哲學(xué)原則：讓不能發(fā)聲的群體發(fā)出他們的聲音。

另一個(gè)重要的后現(xiàn)代研究路徑，在公共行政研究中繼承了?？碌膅overnmentality的觀點(diǎn)（Dean，2009）。在這個(gè)理論框架下，弱勢群體或更準(zhǔn)確說是無論是否具有公民身份，但事實(shí)上不具有公民權(quán)的群體并不僅僅被拒絕在公共行政語言之外。這些群體成員本身甚至接受了不公平的傳統(tǒng)作為一種可觀教條，形成了虛假意識。換言之，他們失去了發(fā)現(xiàn)自己意愿的能力，而不僅僅是不能表達(dá)。在這種研究路徑指引下，Stiver（1991）對于女性主義公共行政以及種族間的倫理政治，通過采用批評思考，嘗試發(fā)覺即使是實(shí)踐者也未嘗發(fā)現(xiàn)的對公共行政的新解釋。

對于公共行政的合法性危機(jī)，后現(xiàn)代的重要性在于改變了強(qiáng)迫現(xiàn)實(shí)符合理論框架或?qū)W科語言的謬誤，而回歸到讓理論適應(yīng)事實(shí)本身。更重要的是，后現(xiàn)代公共行政擴(kuò)展了民主的內(nèi)涵與意義。民主不再僅僅被視為一套固定甚至僵化的投票規(guī)則，而被視為一種歡迎接納各種不同觀點(diǎn)或敘述的開放程序。因此，后現(xiàn)代使得公共行政學(xué)與行政實(shí)踐回歸到公共行政樂善好施的精神本質(zhì)，而這即是消除公共行政學(xué)思想危機(jī)的根本所在。

五、公共行政學(xué)與行政實(shí)踐的未來

庫恩（Kuhn，1996）對于范式的研究有力推動(dòng)了科學(xué)哲學(xué)的發(fā)展，但其對于建構(gòu)單一范式的暗示對于公共行政學(xué)卻有消極作用。其最突出的現(xiàn)代性特點(diǎn)則是嘗試把所有的社會(huì)真實(shí)歸類到一個(gè)個(gè)獨(dú)立分類之中。定義的多元通常被理解為混淆、模糊和不恰當(dāng)。在這樣的哲學(xué)框架下，建構(gòu)具有彈性和多元價(jià)值規(guī)范的公共行政學(xué)是不可能和不合邏輯的。而要真正緩解公共行政內(nèi)部的價(jià)值沖突，開放的公共共同體（public commons）無論在思想或?qū)嵺`層面都是不可或缺的。在思想層面，開放的公共共同體可以通過彈性和可變的理論框架容忍不同的價(jià)值規(guī)范。在實(shí)踐層面，公共共同體可以重建人們的共同體驗(yàn)和價(jià)值觀。美國行政經(jīng)驗(yàn)表明，缺乏對行政和生活的共同體驗(yàn)成為美國碎片化政府體制的重要問題，也使得民主運(yùn)轉(zhuǎn)和政治制定在沒有共同體驗(yàn)的公民之間難以達(dá)成共識（Catlaw&Hu，2009）。如果將治理拉入黑暗的主要原因是存在人們思想中的二分化的思維模式，后現(xiàn)代思想或許可以引領(lǐng)我們離開黑暗，形成一個(gè)不再“利維坦”與“所有人對所有人的戰(zhàn)爭”間非此即彼的思維模式。

盡管后現(xiàn)代公共行政觀點(diǎn)似乎遠(yuǎn)離日常的具體行政，但其對于行政的指引是非常有意義的。整體來說，后現(xiàn)代框架強(qiáng)調(diào)行政人員需要謙虛對待不符合規(guī)范的觀點(diǎn)，同時(shí)也要警惕被異化的虛假意識。事實(shí)上公共行政不是如理想官僚制所述般的機(jī)械，而是一個(gè)動(dòng)態(tài)平衡的系統(tǒng)。凡事過猶不及是理解合法性危機(jī)的重要方面。一方面，如果公共行政過于積極而忽略一般公民的觀點(diǎn)與感受，無論政策或行政本身蘊(yùn)含了多少制度設(shè)計(jì)者的巧思，都是很難成功的。特別是在面對弱勢群體時(shí)，行政人員需要留意這些群體的感受和想法，因?yàn)樗麄兊挠^點(diǎn)可能與主流觀點(diǎn)與正規(guī)渠道信息有很大出入。由于行政行為是需要行政人員與公民相互配合的，無視行政對象的感受，在很多情況下，甚至連機(jī)械地照章辦事都會(huì)陷入兩難的境地。另一方面，將行政者置于消極的角色也同樣不能提高公共行政的合法性?，F(xiàn)存的權(quán)力不平等可能會(huì)在消極行政中加深。更壞的情況是，行政者的消極被視為不作為而因此喪失公民對行政的信任。因此，行政人員不應(yīng)該僅僅采納積極或消極等二分的觀點(diǎn)，他們應(yīng)該和其業(yè)務(wù)相關(guān)的其他群體一起形成具有共同體驗(yàn)的共同體，共同詮釋具體行政事務(wù)的意義。而這即為后現(xiàn)代公共行政對行政實(shí)踐以及提升公共行政合法性的最重要啟發(fā)。

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A Response to the Crisis of Public Administration and Beyond

He Yanling，Zhang Xuefan

A Response to the Crisis of Public Administration and Beyond He Yanling, Zhang Xuefan Abstract: In terms of legitimizing Public Administration studies and solving the intellectual crisis, different schools of thought have developed diverse theoretical approaches and frameworks. For example, managerialism understands public administration as a type of business; constitutionalism emphasizes public norms within administrative practice; and the school of citizen participation lauds citizenship and citizen engagement as a new legitimacy anchor of public affairs. However, citizens' continual discontent toward government to a large extent illuminates that the aforementioned schools have not yet practically solved the crisis as what they are supposed to do. Intellectually excluding specific issues or social groups from the studies of Public Administration is a significant cause of the intellectual crisis. Since the thought of postmodern Public Administration provides a new approach to understand social equity and integration in the field of public administration, it might contribute a new theoretical thread for solving the intellectual crisis in Public Administration studies.

Key Words, intellectual crisis of public administration; theoretical approaches; postmodern public administration

[1] 指政府沒有足夠權(quán)威去承擔(dān)其應(yīng)盡的義務(wù)。

[2] 我們所用的后現(xiàn)代定義是基于廣義的定義，一些具有反對現(xiàn)代性特征的研究也被包含在后現(xiàn)代門類之下。