將危機概念引入行政管理領域，是相對于穩(wěn)定的社會秩序而提出來的。行政管理活動中的危機，是指由不穩(wěn)定因素引發(fā)的，嚴重危害廣大人民的利益，造成社會公眾心理極度恐慌，干擾社會正常運行秩序，須由政府出面加以控制和解決的一類突發(fā)惡性事件。

世界著名的政策科學家葉海爾·德羅爾在《逆境中的政策制定》一書中曾指出:“危機應對(危機決策)對許多國家具有極大的現(xiàn)實重要性，對所有國家則具有潛在的至關重要性。危機越是普遍或致命，有效的危機應對就越顯得關鍵。危機中做出的決策非常重要而且大多不可逆轉(zhuǎn)”[1]。葉海爾·德羅爾認為，政府危機管理是政府針對自然界或者社會可能發(fā)生的危機和正在發(fā)生的危機，進行事先預測防范、事后妥善解決的一種戰(zhàn)略管理手段。政府危機管理的目的是“最大限度地降低人類悲劇的發(fā)生”。

在國內(nèi)，緊急狀態(tài)法課題組領銜專家、清華大學公共管理學院于安教授在中國首部《緊急狀態(tài)法專家建議稿》中將公共危害的發(fā)展過程分為預警期、發(fā)生期、緩解期。但于安教授又指出:“危機事件與緊急狀態(tài)都會威脅社會秩序，但危機事件并非都是緊急狀態(tài)，只有涉及國家、社會、人民重大安全利益，危及各項基本法律制度的嚴重事件，才構成緊急狀態(tài)?！币虼耍诎步淌谡J為，實行緊急狀態(tài)的情況是很少的。

作為公共服務的提供者、公共政策的制定者、公共事務的管理者以及公共權力的行使者，政府應該建立一套制度化、科學化的危機管理體系，用以應對日益頻繁的政治、經(jīng)濟、文化、社會等危機，提升對危機的預見能力和危機發(fā)生后的救護能力，減輕危機造成的災難和損失，恢復社會穩(wěn)定，保證社會有序運行。

(一)國外危機管理的發(fā)展脈絡

早期西方學術界對危機的研究主要集中在對自然災害的研究上，這種研究也處于一種不自覺的狀態(tài)。因為自然災害從古至今困擾著人類社會，人類的歷史是一部和自然災害作斗爭的歷史。可是，從抗災實踐的基礎上發(fā)展形成災害學理論卻是上個世紀的事，而從災害管理到公共危機管理的發(fā)展更是在此之后。作為西方政治學研究的傳統(tǒng)課題，危機理論主要分析的是政治危機，包括政治制度變遷、政權與政府的變更、政治沖突和戰(zhàn)爭等。危機研究的目的是探索政治危機的根源，尋找處理和應對政治危機、維護政治穩(wěn)定或促進政治變革的方法，研究方式主要是學院式研究和經(jīng)驗性研究，研究方法則是定性或思辨性的。嚴格地說，這一時期科學的危機管理理論體系還未形成，危機作為一種理念散見于一些政治學著作中，如哈里·?？怂固沟摹睹裰髦浦械姆至雅c聚合》、安東尼·奧伯沙爾的《社會沖突和社會運動》、亨廷頓的《變革社會中的政治秩序》、伊斯頓的《政治生活的系統(tǒng)分析》和阿爾蒙德的《比較政治學:體系、過程和政策》。這些著作的論述為我們研究政府危機管理提供了政治學視角。

危機管理作為一門科學則是在第二次世界大戰(zhàn)后的美國開始萌芽，其發(fā)端可以說始于1962年古巴導彈危機，主要是針對自然災害的危機進行研究。直到20世紀80年代后，一些學者開始關注頻繁發(fā)生的危機事件，比如，三里島(Three Mile Island)核能發(fā)電廠核泄漏事件、強生公司(Johnson＆Johnson)的泰勒諾(Tylenol)膠囊中毒事件、埃克森公司(Exxon Corporation)石油泄漏事件。20世紀60至80年代，西方危機管理的研究出現(xiàn)了一次高潮，研究領域從政治領域向經(jīng)濟、社會領域擴展，從自然災害領域向公共危機管理領域擴展，危機管理成為一門學科，形成了企業(yè)危機管理和公共危機管理兩個既獨立發(fā)展又相互融合的學科分支。前者的代表人物如巴頓(Barton)、福斯特(Foster)、格林(Green)、米卓夫(Mitroff)等，他們主要是研究一些個別的案例;后者的代表人物是羅森塔爾(Rosenthal)、羅伯特·吉爾(Robert Girr)、科塞(Cose)等。同時，這一時期危機研究的角度擴展到行政管理和公共關系領域，受到各國政府的重視，專門的研究機構紛紛成立，如美國的行政管理協(xié)會的危機管理分會、瑞典的危機管理研究和培訓機構等，專門對危機進行研究總結(jié)。大量的研究著作出版，危機管理成為大學的學科和專業(yè)，也成為一種社會職業(yè)。

西方公共危機管理研究出現(xiàn)高潮是有其歷史背景的。其一，20世紀60至80年代世界風云變幻、動蕩不安，社會主義與資本主義兩大陣營對抗、美國與蘇聯(lián)在全球進行爭霸，亞洲、非洲一些國家在民族獨立后政治不穩(wěn)、戰(zhàn)爭不斷，全球南北差距拉大、沖突凸顯，美國國內(nèi)種族沖突、反戰(zhàn)斗爭、能源危機波瀾迭起。顯然，危機現(xiàn)象成為全球的普遍課題。其二，一些國家進入現(xiàn)代化行列，經(jīng)濟、社會系統(tǒng)日益龐大和復雜，公共管理領域迅速擴張，任何薄弱環(huán)節(jié)都可能帶來巨大的災難，形成整個公共管理領域的問題;另一些國家正處于向現(xiàn)代化的發(fā)展過渡之中，矛盾沖突更多、更易于暴發(fā)。其三，在人類社會現(xiàn)代化的進程中，對自然資源破壞嚴重，自然以災難對人類進行回報，自然災害帶來的損失巨大。正是在這種背景下，危機研究成為政治學、經(jīng)濟學、社會學、管理學直面的重要課題。與此同時，公共危機管理理論的相關理論基礎和分析工具也逐漸成熟，政治學的行為主義走到巔峰，經(jīng)濟學從凱恩斯主義到新自由主義和新制度主義的理性復歸，行政學經(jīng)歷了從古典行政到公共行政再到公共管理的范式轉(zhuǎn)變，社會學有了對市民社會和非政府組織的研究，心理學的發(fā)展則提供了從個體心理分析到社會心理分析的方法，信息經(jīng)濟學、博弈論則為危機沖突研究提供了新的分析框架和工具，而對災害的研究形成了災害學理論?？傊参C管理理論發(fā)展高潮的出現(xiàn)既是時代的需要，也有相關學科理論發(fā)展提供的可能。

(二)國外較成熟的危機管理理論

從當前看來，國外較成熟的危機管理理論主要包括危機形成理論、危機管理過程與階段理論、政府職能與行政效能理論等。

1.危機形成理論

(1)全球化理論。這種理論認為，生產(chǎn)要素在全球運動，世界各國經(jīng)濟相互依賴，相互聯(lián)合。促進經(jīng)濟發(fā)展的同時，也將引發(fā)更激烈的資源與市場競爭、挑戰(zhàn)國家主權、兩極分化，必然導致矛盾與危機而形成社會性突發(fā)事件。

(2)社會沖突理論。這種理論認為，個人、集團、國家利益沖突與協(xié)調(diào)推動社會進程，穩(wěn)定與變動是社會存在的兩種基本形態(tài)。沖突引發(fā)動蕩、變遷，導致矛盾與危機。

(3)災害成因理論。自然界的客觀運動與人類社會的相互作用，形成諸多的自然災害。自然運動包括地震、火山、海嘯、颶風等;人類的破壞包括環(huán)境、生態(tài)平衡的破壞，工業(yè)生產(chǎn)的污染等。該理論認為，人的生理極限是重大災害事故形成的重要原因之一。人的智力、體力、情緒均從出生之日起，將經(jīng)歷高潮期、臨界期、低潮期，人為引發(fā)災害的原因多是當事人處于體力、智力、情緒的低潮期或臨界期。

(4)高科技的副作用?？萍甲鳛榈谝簧a(chǎn)力，既促進人類社會發(fā)展，同時又會帶來災害。這種災害體現(xiàn)在兩方面，一是盲目發(fā)展科技，二是個別人使用高科技手段破壞。

2.危機管理過程與階段理論

在危機管理過程與階段的理論研究中，針對危機事件發(fā)展和管理過程的各個環(huán)節(jié)出現(xiàn)了許許多多的階段劃分理論。但是最終被普遍認可并流行的觀點則是斯蒂文·芬克和羅伯特·希斯所提出的危機事件發(fā)展和管理過程的四階段劃分理論。他們的理論不但清楚地劃分出危機發(fā)展及管理階段，而且對整個危機管理理論的發(fā)展起到主導性的作用[2]。盡管他們的理論最初都是針對企業(yè)危機(私人部門危機)所提出，但是由于危機事件和危機管理在企業(yè)或私人部門與公共部門或公共領域特征上具有高度的一致性，所以這些觀點也同時成為公共危機或公共突發(fā)事件應急管理的理論框架。

1)芬克模型

在眾多政府危機管理階段的劃分方法中，管理學家斯蒂文·芬克(Steven Fink)于1986年通過劃分危機生命周期的方式，提出了企業(yè)危機生命周期理論，即芬克模型(Fink Mod-el)。這一模型也逐步適用了公共危機的周期和管理的階段分析，成為最為權威、影響最為廣泛的危機管理理論模型之一。他在《危機管理:必然的計劃》一書中寫道，每個人都“應當像看待和應對死亡與納稅等必然性那樣來看待和應對危機的必然性，并非出于虛弱或恐懼，而是出于你知道怎樣去應對這種危機的力量……打好命運給你的那副牌”[3]。

芬克模型將危機管理分為四個階段。第一個階段是危機征兆期(preparatory crisis stage)，這個階段是危機處理最容易的時期，但是卻最不易為人所知。第二個階段是危機突發(fā)期(acute crisis stage)，這是四個階段中時間最短、但是感覺最長的階段，而且它對人們的心理造成最嚴重的沖擊。此階段的特征是事件的急速發(fā)展和嚴峻態(tài)勢的出現(xiàn)。第三個階段是危機延續(xù)期(chronic crisis stage)，這是四個階段中時間較長的一個階段，但是如果危機管理得力，將會大大縮短這一時間，此階段主要是糾正危機突發(fā)期所造成的損害。第四個階段是危機痊愈期(crisis resolution stage)。此時，政府或組織從危機影響中完全解脫出來，但是仍要保持高度警惕，因為危機仍會“死灰復燃”，去而復來。

2)羅伯特·希斯的4R模型

危機管理的4R模型由羅伯特·希斯(Robert Heath)在其《危機管理》一書中率先提出。危機管理4R模型理論認為，危機管理由降低(reduction)、準備(readiness)、反應(response)、恢復(recovery)四個階段組成。對于企業(yè)管理者來說，需要主動將危機管理工作任務按4R模型劃分為四類，以減小危機情境(突發(fā)事件及其潛在因素)的攻擊力和影響力，使企業(yè)做好處置危機情況的準備，盡力應對已發(fā)生的危機以及從中恢復[4]。

第一，降低危機或突發(fā)事件的威脅是危機管理的核心內(nèi)容。從環(huán)境、結(jié)構、系統(tǒng)和人員等多個方面實施風險評估，充分認識并設法降低風險，科學安排資源，可以大大縮減危機的發(fā)生及沖擊力。降低風險將貫穿整個危機管理過程。第二，準備主要體現(xiàn)為有效地監(jiān)測預警。監(jiān)測和預警系統(tǒng)在危機管理中是一個整體。它們監(jiān)視一個特定的環(huán)境，從而對每個細節(jié)的不良變化都會有所反應，并發(fā)出預警信號。在準備階段中，運用降低管理階段的風險評估法可以確定監(jiān)測預警系統(tǒng)是否仍然有效，對不完善的地方及時進行完善，對無效的環(huán)節(jié)及時進行修正。第三，反應指在危機或突發(fā)事件已經(jīng)產(chǎn)生時，管理者應該做出什么樣的反應以策略性地處置危機。危機反應管理所涵蓋的范圍極為廣泛，以消防、緊急醫(yī)療、治安為代表的應急處置力量的工作展開以及管理部門信息溝通、媒體宣傳、相關決策的制定、災難或危機程度的評價、與利益相關者進行溝通等，都屬于危機反應管理的范疇。降低管理可以幫助管理者識別危機的根源，找到有利于應對危機的方法。第四，恢復有以下兩層意思:一是指在危機發(fā)生并得到控制后，著手進行的后續(xù)工作，包括物質(zhì)和精神方面的恢復與提升;二是指在危機管理結(jié)束后的反思，為今后的危機管理總結(jié)教訓，提供經(jīng)驗，避免重復犯錯誤。危機或突發(fā)事件一旦被控制，那么盡快擺脫危機的陰影，恢復常態(tài)，挽回突發(fā)事件所造成的損失就成為危機管理的首要任務。在恢復階段，一方面要面對危機事件的挑戰(zhàn)，分析危機或突發(fā)事件產(chǎn)生的影響和后果，有針對性地制定恢復工作的實施方案，恢復以往的正常狀態(tài);另一方面也要抓住危機帶來的機遇，總結(jié)經(jīng)驗教訓，使管理水平得到有效的提高。降低管理可以對恢復計劃在執(zhí)行時可能產(chǎn)生的風險進行評估，從而避免新的風險，使恢復工作產(chǎn)生更高的效率。

3)PPRR模型與MPRR模型

在斯蒂文·芬克和羅伯特·希斯理論觀點的基礎上，出現(xiàn)了許許多多危機管理階段劃分的理論觀點。PPRR理論是危機管理應用比較廣泛的理論之一，即危機管理過程包括預防(prevention)、應對準備(preparation)、反應(response)和恢復(recovery)四個階段。這一模型也被認為是危機管理的通用模式。

美國聯(lián)邦安全管理委員會對危機管理的四個階段又進行修訂，形成了緩和危機(mitiga-tion)、準備應對(preparation)、危機回應(response)和危機恢復(response)的MPRR四個階段。

首先，危機緩和意味著在某一危機事件發(fā)生之前采取多種措施以防止危機的暴發(fā)或消減危機暴發(fā)時對自然、社會以及公民個人的有害影響。簡而言之，危機緩和意味著在危機發(fā)生之前遏止或遏制危機。在任意一個相對獨立的危機管理鏈中，危機緩和處于整個危機管理時間序列的首位，是整個危機管理過程的開端，是危機準備、危機回應與危機恢復的基礎。危機緩和是一種前瞻性的新型危機管理行動。它包含著危機預防的環(huán)節(jié)，危機緩和意味著公共危機管理主體在公共危機形成或暴發(fā)之前就已經(jīng)采取相關行動與措施，而并非在危機產(chǎn)生之后才實施應對舉措;危機緩和是建立在某種合理預期基礎之上的前瞻性的主動行為，而不是被動的、反應性的行動。在某種程度上，危機狀態(tài)的預防以及危機升級的預防比單純的某一特定危機事件的解決顯得更加重要。因為，如果能夠在危機未能發(fā)生之前就及時把產(chǎn)生危機的根源消除，則均衡的社會秩序能夠得到有效保障，政府也可以節(jié)約大量的人力、物力和財力。

其次，危機應對準備是指公共危機管理者為了應對可能發(fā)生的危機事件所做的各種準備工作，以便當危機出現(xiàn)的時候有效地應對危機。在這個階段，危機已經(jīng)進入前兆階段，但如果公共危機管理者能夠及時處理的話，則整個危機局勢仍可轉(zhuǎn)危為安。

再次，危機回應是指對于已經(jīng)發(fā)生的公共危機事件，危機管理者根據(jù)事先制定的應急預案，采取應急行動，控制或者消滅正在發(fā)生的危機事件，減輕災害危害，保護人民的生命和財產(chǎn)安全。危機回應階段是公共危機管理的核心，對于無法防止的危機事件，危機管理者必須采取應急行動，才能保護人民的生命和財產(chǎn)安全。但是，應急處理階段又是整個公共危機管理過程中最困難、最復雜的階段，公共危機管理者必須進行多方面的處理，才可能盡量將危機損害降到最低。

最后，危機應急處理階段的結(jié)束，并不意味著危機管理的結(jié)束，而是進入了一個新的階段——危機的恢復階段。所謂危機的恢復，是指通過各種措施，恢復和重建正常的社會運作和秩序。此階段是公共危機管理不可分割的組成部分，在整個危機管理過程中有著重要的作用。因為雖然經(jīng)過前三個階段的共同努力，危機勢態(tài)完全被控制，危機事件最終被解決，但是，危機事件導致組織或社會出現(xiàn)一種高度不穩(wěn)定的緊張、失衡的狀態(tài)，這種狀態(tài)可能會持續(xù)一段較長的時間，如果處理不當，危機恢復期可能成為新危機的發(fā)生期。因此，危機管理者在危機事件與危機狀況結(jié)束之后必須立足于現(xiàn)實的危機問題，明確大規(guī)模的危機事件發(fā)生之后危機管理工作的目標取向和政策導向。

4)其他相關理論

在前面四階段理論的基礎上，又有學者提出了五階段論和六階段論[5]。

伊安·米特羅夫(Ian I. Mitroff)提出了危機管理五階段的理論模型。按照米特羅夫的觀點。危機管理(應急管理)由以下五個階段構成:第一，信號偵測階段，即通過相關情況監(jiān)測不斷識別可能導致危機的異常情況并發(fā)出預警信號;第二，探測預防階段，即出動相關人員搜尋已經(jīng)認知發(fā)布的可能的危機因素并盡力減少其所可能導致的公共危害;第三，危機控制階段，即危機或突發(fā)事件發(fā)生后，出動人員有步驟地運作以控制危機或突發(fā)事件的范圍或程度，努力使其產(chǎn)生的負面影響不再擴大;第四，恢復階段，即動員各方力量盡快使遭受破壞的各個方面恢復正常;第五，學習階段，即危機或突發(fā)事件過后，進行系統(tǒng)、全面地回顧和反思，總結(jié)經(jīng)驗和教訓，為今后再次處置此類危機或突發(fā)事件做好準備。很顯然，在伊安·米特羅夫五階段模型中，前四個階段與芬克模型和希斯模型實質(zhì)上是相同的，基本上遵循了四階段理論中的緩解或降低危機發(fā)生的可能性、應對準備、反應處置、恢復常態(tài)等環(huán)節(jié)構成的一般性的過程。

諾曼·奧古斯丁(Norman R.Augustine)提出了危機管理六階段的理論模型。按照奧古斯丁的觀點。危機管理(應急管理)由以下六個階段構成:第一，危機避免，即首先列舉危機發(fā)生的各種可能性，加強保密措施;第二，應對準備，即制定細致的應急計劃或預案并進行多種演練，為實戰(zhàn)建立基礎;第三，危機確認，即通過各種有效手段確定是否真正發(fā)生了危機，預測或演練所面對的各種可能性是否真正轉(zhuǎn)變?yōu)楝F(xiàn)實，用以排除假象，有效應對真正發(fā)生的危機;第四，危機控制，即危機或突發(fā)事件發(fā)生后，出動人員有步驟地運作以控制危機或突發(fā)事件的范圍或程度，努力使其產(chǎn)生的負面影響不再擴大;第五，危機解決，即面對已經(jīng)發(fā)生的危機或突發(fā)事件，出動人員，按照應急預案和行動計劃有步驟地進行危機處置，以盡快恢復常態(tài);第六，危機中獲利，即危機過后，總結(jié)經(jīng)驗教訓，將危機或突發(fā)事件所形成的挑戰(zhàn)轉(zhuǎn)變?yōu)樘岣吣芰Φ陌l(fā)展機遇。

伊安·米特羅夫和諾曼·奧古斯丁的危機管理階段理論，雖然最初也是針對企業(yè)危機管理所提出，然而移植到公共危機或政府應急管理中，仍然具有一致性和有效性。

除了以上諸多的危機管理理論觀點，美國著名的公共關系和危機管理學家杰佛瑞·卡波尼格羅也曾經(jīng)提出了政府應急管理的綜合模型。這一綜合模型包括五個方面的工作。第一，防范危機的發(fā)生。政府提供一定范圍的人力、物力、財力的保障，對有可能發(fā)生的危機隨時監(jiān)控。第二，制定危機計劃。確定政府在有效管理危機方面將要采取的步驟，并為每一個步驟確定具體人員的責任。第三，對危機進行研究。搜集有關危機認知的信息，探求危機發(fā)生的根源。第四，危機應對期間和危機結(jié)束之后進行溝通。溝通的對象既包括政府組織內(nèi)的成員，也包括政府組織外的成員，通過及時有效的溝通，不僅可以提醒大家提高警惕防范意識減少危機，還可以降低內(nèi)外心理恐懼程度。第五，對危機處理過程進行監(jiān)控、評價并做出調(diào)整。

通過以上比較分析，我們可以得出，盡管不同觀點表述不同，但是政府危機(應急)管理階段的界定主要以危機發(fā)生發(fā)展的過程為框架，按照事前、事中、事后這一事態(tài)發(fā)展的正常邏輯順序的各個階段劃分來進行界定。危機管理階段界定的實質(zhì)就是把政府危機管理行為滲透到危機事件的生命周期中。

3.有關政府應急管理必要性的理論

1)政府職能理論

政府職能問題是眾多政治學學者研究的主要問題之一。統(tǒng)治是傳統(tǒng)的政府職能，但是隨著現(xiàn)代社會的發(fā)展，公共服務與社會管理職能對現(xiàn)代政府提出了更高的職能要求[6]。對于這一點，朱光磊教授認為，“社會性事物的管理也是政府的一種責任，是衡量政府成敗的標志之一”[7]。因此，不論是政府的政治統(tǒng)治職能還是社會公共服務職能，都需要通過政府管理職能來實現(xiàn)。而政府的管理，又可以分為常態(tài)管理和非常態(tài)管理。如圖2-1所示，非常態(tài)的應急管理是政府統(tǒng)治和服務職能的重要內(nèi)容之一，也是鞏固政治統(tǒng)治和實現(xiàn)公共服務的重要手段。因此，政府不但要有能力處理好常態(tài)下的管理問題，而且也要有能力處理好非常態(tài)下的應急管理問題。

圖2-1 兩類政府管理

2)行政效能理論

行政效能是指政府為完成既定任務、達到既定目標而從事公共行政活動、發(fā)揮功能的程度，是政府效率、工作效果、效益的綜合體現(xiàn)。能否處理好應急事件是體現(xiàn)政府行政效能的一個重要方面，也是對政府能力的檢驗。

行政效能的衡量標準包括四個方面: ①量的衡量，包括:E=O/I，即效率( efficiency) =產(chǎn)出(output)/投入(input);②質(zhì)的衡量，包括宗旨與目標的正確性;③社會效益，包括國家、社會、公民的滿足程度;④規(guī)范性，包括法律法規(guī)及制度的完善和有效。

以上各項不論從哪一點來說，都將聯(lián)系政府對公共突發(fā)事件的應急管理，從理論層面為政府應急管理提供思考框架。

[1] 葉?？āさ铝_爾:《逆境中的政策制定》，王滿傳等譯，181頁，上海，上海遠東出版社，1996。

[2] 張小明:《公共部門危機管理》，76～81頁，北京，中國人民大學出版社，2006。

[3] 斯蒂文·芬克:《危機管理:必然的計劃》，韓應寧譯，125～136頁，臺北，臺灣經(jīng)濟與生活出版事業(yè)股份有限公司，1987。

[4] (美)羅伯特·希斯:《危機管理》，北京，中信出版社，2001。

[5] 張小明:《公共部門危機管理》，78～80頁，北京，中國人民大學出版社，2006。

[6] 謝慶奎:《當代中國政府》，23～30頁，沈陽，遼寧人民出版社，1991。

[7] 朱光磊:《現(xiàn)代政府理論》，103頁，北京，高等教育出版社，2006。