政府能力是歷史的產(chǎn)物，它的產(chǎn)生是社會(huì)發(fā)展到一定階段，政府行政的現(xiàn)實(shí)需要和內(nèi)在要求。最初的政府行政，由于受社會(huì)歷史條件的限制，其政治統(tǒng)治職能占統(tǒng)治地位，這就決定了其所依靠的主要力量并不是政府能力，而主要是政府自身的強(qiáng)力。隨著社會(huì)的進(jìn)步和經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，政府的政治統(tǒng)治職能逐漸減弱，而經(jīng)濟(jì)職能和社會(huì)管理職能得以強(qiáng)化。特別是在市場經(jīng)濟(jì)條件下，較強(qiáng)的政府能力在促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展過程中是必不可少的。隨著社會(huì)發(fā)展對政府作用的要求越來越高，政府能力的問題日益引起人們的廣泛關(guān)注。

(一)政府能力的概念

政府能力本身是一個(gè)抽象而復(fù)雜的概念。目前，國內(nèi)外學(xué)者對政府能力概念的闡述各有不同。從公共行政的角度說，政府能力是國家能力的重要組成部分，主要指國家行政機(jī)關(guān)在既定的國家憲政體制內(nèi)，通過制定和執(zhí)行品質(zhì)優(yōu)良、積極有效的公共政策，最大可能地動(dòng)員、利用、組合、發(fā)掘和培植資源，為社會(huì)和公眾提供廣泛而良好的公共物品和公共服務(wù)，理性地確立社會(huì)普遍遵從的正式規(guī)則，并積極引導(dǎo)更為廣泛的非正式的社會(huì)規(guī)則，維護(hù)社會(huì)公正和秩序，形成有效調(diào)整社會(huì)關(guān)系和社會(huì)行為的制度及其機(jī)制，進(jìn)而促進(jìn)國家快速、均衡、持續(xù)發(fā)展的能力[1]。同國家能力、執(zhí)政力以及一般主體的能力相區(qū)別，政府能力實(shí)質(zhì)上是指政府憑借所占有的資源，在政府過程中，通過政府活動(dòng)，對市場、企業(yè)等社會(huì)組織和其他行為主體的影響力[2]。

關(guān)于政府能力內(nèi)涵的闡述，可以從以下幾方面理解。

(1)從政府職能的角度來界定政府能力，認(rèn)為政府能力泛指政府有效行使其職權(quán)，實(shí)現(xiàn)其職責(zé)的能力?！罢芰褪浅袚?dān)或?qū)崿F(xiàn)其職能的主觀條件和能量”[3]，政府能力體現(xiàn)了政府職責(zé)實(shí)施和功能發(fā)揮的本領(lǐng)和效用，是政府職能的外在體現(xiàn)。政府能力是實(shí)現(xiàn)政府職能的條件和途徑，是政府管理公共事務(wù)和提供公共物品的能力。政府能力大小與政府職能密切相關(guān)，一國政府治理能力的大小主要取決于政府能力與職能的匹配程度。政府只有在適合自己的領(lǐng)域?qū)嵤┕芾恚拍軐?shí)現(xiàn)預(yù)期目標(biāo)，否則適得其反。施雪華認(rèn)為，政府能力就是為完成政府職能規(guī)范的目標(biāo)和任務(wù)，擁有一定的公共權(quán)力的政府組織所具有的維持本組織的穩(wěn)定存在和發(fā)展，有效地治理社會(huì)的能量和力量的總和[4]。李鵬認(rèn)為，政府能力是指政府依據(jù)自己擁有的公共權(quán)力，在實(shí)施自己承擔(dān)的職能、貫徹自己的意志時(shí)所具有的能量或力量[5]。陳炳水認(rèn)為，政府能力就是指政府為實(shí)現(xiàn)自己的職能，推動(dòng)和促進(jìn)社會(huì)經(jīng)濟(jì)、政治、文化的發(fā)展而進(jìn)行各種政治活動(dòng)所需要的行政本領(lǐng)[6]。

(2)以行政主體為研究對象，認(rèn)為政府能力是政府的根本屬性之一，是政府行為的內(nèi)在條件，是指政府實(shí)現(xiàn)其意志和目標(biāo)的能力，只有“強(qiáng)”、“弱”之別，不含“有”、“無”之分，故政府能力是政府確定并實(shí)現(xiàn)其價(jià)值的能力[7]，主要是指政府的自我穩(wěn)定(含更新)能力和資源運(yùn)作能力(具體而言即資源提取與供給能力)。該觀點(diǎn)類似于1997年世界銀行在《1997年世界發(fā)展報(bào)告:變革世界中的政府》中的界定模式“政府能力是指以最小的社會(huì)代價(jià)采取集體行動(dòng)的能力”[8]，它偏重于政府活動(dòng)的單向性和主動(dòng)性，容易導(dǎo)致對行政對象及客體的忽視。金太軍認(rèn)為，“政府能力是指政府依據(jù)自己擁有的公共權(quán)力，通過制定政策和組織動(dòng)員，實(shí)施自己承擔(dān)的職能，貫徹自己的意志，實(shí)現(xiàn)自己的目標(biāo)的能力”[9]。王紹光與胡鞍鋼將政府(特指中央政府)能力定義為“將自己意志目標(biāo)轉(zhuǎn)化為現(xiàn)實(shí)的能力”[10]。辛向陽認(rèn)為，“政府能力是指政府依據(jù)自己的權(quán)力和權(quán)威，通過制定政策和組織動(dòng)員，實(shí)施自己承擔(dān)的職能、貫徹自己的意志、實(shí)現(xiàn)自己目標(biāo)時(shí)所具有的能量”[11]。從這個(gè)角度界定政府能力，強(qiáng)調(diào)了政府意志的實(shí)現(xiàn)能力，強(qiáng)調(diào)了政府活動(dòng)的單方面性、主觀性和自主性。

(3)從行政客體的角度，將政府能力界定為政府適應(yīng)行政環(huán)境變化的能力。美國學(xué)者G.A.阿爾蒙德(G.A.Almond)認(rèn)為:抽象地說，政府能力是指政府能否成功地適應(yīng)環(huán)境挑戰(zhàn)的程度[12]。R. T.蘭茲認(rèn)為，政府能力應(yīng)當(dāng)包括政府在與環(huán)境系統(tǒng)的互動(dòng)關(guān)系中求得成長與發(fā)展的能力[13]。周平認(rèn)為，政府能力是“應(yīng)對環(huán)境的挑戰(zhàn)，解決面臨問題的能力”[14]。張世賢認(rèn)為，政府能力是指一個(gè)政府能夠符合時(shí)代的趨勢，具有國際上的競爭力與合作力，增進(jìn)國民生產(chǎn)力，提升社會(huì)水準(zhǔn)的整體能力[15]。胡寧生等認(rèn)為，政府能力本質(zhì)上是政府與社會(huì)互動(dòng)關(guān)系中政府活動(dòng)的可能性與限度，是政府在治理社會(huì)過程中所表現(xiàn)出來的潛力(可能性)和效力。這一方面體現(xiàn)了政府實(shí)現(xiàn)自主目標(biāo)的潛能，另一方面則體現(xiàn)了政府向社會(huì)提供服務(wù)的供給狀況[16]。

(4)從技術(shù)依賴與政府政策(手段、工具)的角度出發(fā)，將政府能力界定為政府制定和實(shí)施政策的能力，強(qiáng)調(diào)政府能力應(yīng)表現(xiàn)為政府能否恰當(dāng)運(yùn)用法律、法規(guī)以及政策與現(xiàn)代管理等理性工具的能力。方盛舉認(rèn)為，政府能力是指行政機(jī)關(guān)在憲政體制內(nèi)，以公共政策制定和推行為主要手段，高效履行法定職能的能力[17]。賈博等人認(rèn)為，制度創(chuàng)新能力是政府的基本能力。胡象明則強(qiáng)調(diào)，政府能力就是依法治國的能力[18]。沈榮華認(rèn)為，所謂政府能力，就是指政府能不能制定一個(gè)切合實(shí)際的政策，能不能有效地推行和貫徹這種政策，能不能持續(xù)穩(wěn)定地將這種政策引向深入的能力[19]。

(5)從政府活動(dòng)的結(jié)果的角度出發(fā)，將政府能力界定為政府功能的實(shí)現(xiàn)能力，認(rèn)為政府能力是政府活動(dòng)的效果。如劉世軍認(rèn)為，“政府能力是政府在行使其功能，實(shí)現(xiàn)其意志過程中體現(xiàn)出的政府績效，具體可表述為政治績效、經(jīng)濟(jì)績效、文化績效和社會(huì)績效四個(gè)基本向度”[20]，并認(rèn)為這幾方面績效的大小、強(qiáng)弱反映的是政府能力的大小、強(qiáng)弱。

(6)從促進(jìn)國家發(fā)展的角度出發(fā)，將政府能力界定為促進(jìn)國家快速、均衡、持續(xù)、健康發(fā)展的能力。張國慶認(rèn)為，政府能力主要指現(xiàn)代國家政府即國家行政機(jī)關(guān)，在既定的國家憲政體制內(nèi)，通過制定和執(zhí)行品質(zhì)優(yōu)良、積極而有效的公共政策，最大可能地動(dòng)員、利用、組織、發(fā)掘、配置資源，為社會(huì)和公眾提供廣泛而良好的公共物品和公共服務(wù)，理性地確立社會(huì)普遍遵從的正式規(guī)則并積極引導(dǎo)更為廣泛的非正式的社會(huì)規(guī)則，維護(hù)社會(huì)公正和秩序，形成有效調(diào)節(jié)社會(huì)關(guān)系和社會(huì)行為的制度及其機(jī)制，進(jìn)而在比較的意義上促進(jìn)國家快速、均衡、持續(xù)、健康發(fā)展的能力[21]。

政府能力的多角度解釋，說明政府能力是一個(gè)綜合性的概念，它與政府職能、政府行為、社會(huì)環(huán)境等要素有聯(lián)系。概括地說，政府能力是政府在既定的體制內(nèi)，通過正確地制定和有效地執(zhí)行公共政策，科學(xué)地整合和運(yùn)用各種社會(huì)資源與管理手段，履行自身職能，進(jìn)而引導(dǎo)和推動(dòng)本國社會(huì)快速、均衡、健康、持續(xù)發(fā)展的能力，以及有效地對社會(huì)實(shí)施公共行政管理的能力。

(二)政府能力的理解

我們可以從以下幾方面，加強(qiáng)對政府能力的理解和認(rèn)識(shí)。

(1)政府能力構(gòu)成國家的核心競爭力。政府能力實(shí)際上就是用來衡量行政主體提供公共物品、維護(hù)社會(huì)秩序等行政行為的有效性，它決定著公共行政有什么樣的過程和結(jié)果，進(jìn)而決定著國家能否快速、均衡、持續(xù)的發(fā)展。

(2)政府能力貫穿于整個(gè)行政過程。政府能力是經(jīng)過政府與社會(huì)的互動(dòng)，貫穿于獲取資源、整合資源、配置資源和運(yùn)用資源的動(dòng)態(tài)過程中，它作為責(zé)任能力與實(shí)物能力的結(jié)合體，具體在每個(gè)行政環(huán)節(jié)和行政活動(dòng)中都不同程度地體現(xiàn)其強(qiáng)弱、大小和優(yōu)劣。

(3)政府能力是公共權(quán)力運(yùn)用的有效性。政府權(quán)力是一種公共權(quán)力，是公眾授予政府的管理公共事務(wù)的權(quán)力，其實(shí)質(zhì)是政府存在的合法性。一國政府行使公共權(quán)力的前提是公眾對該政府合法性的認(rèn)同。而政府能力的實(shí)質(zhì)則是政府的有效性，即有效地制定公共政策，并使這種政策成為實(shí)際，以增進(jìn)公眾的福利。有效政府是經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展的關(guān)鍵，提高政府的有效性，已成為當(dāng)今政府改革的主要價(jià)值取向。世界銀行在《1997年世界發(fā)展報(bào)告:變革世界中的政府》中指出:“如果沒有有效的政府，經(jīng)濟(jì)的、社會(huì)的可持續(xù)的發(fā)展是不可能的，有效的政府——而不是小政府——是經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展的關(guān)鍵。[22]”

(4)政府能力體現(xiàn)政府、市場和社會(huì)共同治理的關(guān)系。在后工業(yè)時(shí)代，“政府——社會(huì)”二元結(jié)構(gòu)已經(jīng)基本形成，政府、市場、社會(huì)成為三足鼎立的力量:政府的主要作用是制定法律、規(guī)范和公共政策，提供公共產(chǎn)品和公共服務(wù);市場則在資源配置中起主導(dǎo)作用;政府與市場機(jī)制都無法解決的難題則交給社會(huì)，比如社區(qū)自治。在“政府—社會(huì)”二元對立模式中，研究政府能力不能單一考慮政府，必須研究政府、市場和社會(huì)三者的關(guān)系，實(shí)現(xiàn)三者的共同治理。

(5)政府能力不是政府的自我認(rèn)定。政府能力不僅體現(xiàn)為政府以強(qiáng)制性、規(guī)序性等為特征的用以維持政治統(tǒng)治有效、合法的能力，也體現(xiàn)為政府以公共性、服務(wù)性、回應(yīng)性等為特征的社會(huì)服務(wù)能力。因此，政府能力不是政府的自我評價(jià)，而是社會(huì)與公眾對公共行為的回應(yīng)性評價(jià)。

(6)政府能力不能進(jìn)行矢量性比較。政府能力直接體現(xiàn)為公共行政的效能、效率、效果和效用，但國與國之間，地區(qū)與地區(qū)之間不能進(jìn)行矢量性比較，只能通過公共行政的外在行為表現(xiàn)及其社會(huì)效果進(jìn)行價(jià)值判斷，而此價(jià)值判斷是與政府的公共行政職能和公共行政權(quán)力的設(shè)定緊密聯(lián)系在一起的。