5.1.1　政府職能定位的偏差

隨著改革開放的深入，中國逐漸形成了多種經(jīng)濟成分并存和市場機制發(fā)揮基礎(chǔ)性調(diào)節(jié)作用的經(jīng)濟體制框架，政府的經(jīng)濟職能也就自覺或不自覺地相應(yīng)地發(fā)生了轉(zhuǎn)變。1984年10月，中共十二屆三中全會通過的《中共中央關(guān)于經(jīng)濟體制改革的決定》第一次開始觸及政府職能這一核心問題。在以后的改革中，逐步提出政企分開、精簡機構(gòu)的實質(zhì)就是轉(zhuǎn)變政府職能。1988年開始進行的機構(gòu)改革則明確提出了轉(zhuǎn)變政府職能的原則。隨著社會主義市場經(jīng)濟體制的不斷建立和完善，政府職能（主要是經(jīng)濟職能）發(fā)生了一些重要轉(zhuǎn)變。原來計劃經(jīng)濟體制條件下政府包攬一切的格局基本打破，越來越多的微觀經(jīng)濟事務(wù)交給了企業(yè)和市場，政府直接參加和干預(yù)生產(chǎn)經(jīng)營的范圍大大縮小，行政審批的人、財、物分配以及投資和定價項目明顯減少，財政性投資逐步轉(zhuǎn)向公共經(jīng)濟領(lǐng)域，政府管理工作的重點正在逐步向建立和維護市場秩序、為微觀經(jīng)濟主體創(chuàng)造良好的自由競爭環(huán)境方面轉(zhuǎn)移。但是，與建立社會主義市場經(jīng)濟體制的要求相比，特別是與“入世”后世貿(mào)規(guī)則的要求相比，目前中國的政府職能還存在一些不相適應(yīng)的地方，在城市化進程中，具體表現(xiàn)為“越位”、“錯位”和“缺位”的“三位現(xiàn)象”。

1）“越位”

主要表現(xiàn)在，不該由政府管的事情政府插手管了。政府機構(gòu)改革使政府職能發(fā)生了很大變化，但還是有相當(dāng)多的政府特別是地方政府并沒有完全從計劃經(jīng)濟的“慣性”中走出，依然是“管制型”的政府，習(xí)慣于數(shù)量、項目管理而不是規(guī)劃管理，習(xí)慣于直接縱向控制而不是間接橫向協(xié)調(diào)，這在城市化進程中表現(xiàn)得尤為突出。城市化建設(shè)需要政府的主導(dǎo)推動，但現(xiàn)實中政府對城市化的主導(dǎo)變成了強制性推動，不論是空間規(guī)劃、產(chǎn)業(yè)規(guī)劃以及規(guī)劃實施全由政府說了算，而將市場在城市化中的作用排除在外，占據(jù)了市場應(yīng)該在城市化中的作用空間。城市化進程中的產(chǎn)業(yè)選擇與土地征用、產(chǎn)業(yè)規(guī)劃與土地流轉(zhuǎn)應(yīng)該是以市場為主，而現(xiàn)實卻是由政府決定，既給企業(yè)的發(fā)展帶來盲目性，也損害了農(nóng)民、市民的利益。為吸引城建投資所實行的一些“優(yōu)惠政策”與“特惠措施”，一方面是促進了一些行業(yè)的發(fā)展，但更多的是損害了其他主體的利益，這也是政府職能擠占市場功能的表現(xiàn)。這樣，政府占據(jù)了市場的地位，讓市場作用無法發(fā)揮出來，難免出現(xiàn)政府在城市化中做了自己不該做的事，而該做的事情卻做不好的情況。

2）“錯位”

主要表現(xiàn)在，中央和地方之間、政府各部門之間的職能存在一定程度的交叉、重復(fù)，機構(gòu)的重復(fù)設(shè)置帶來政府管理行為的交錯、重疊，如多個部門制定城市化發(fā)展規(guī)劃，同時編制內(nèi)容相似的區(qū)域空間規(guī)劃等等。城市化是社會發(fā)展的客觀要求，城市化建設(shè)不僅靠政府來實現(xiàn)，同時也要市場與公眾來參與，政府過度地占據(jù)市場的地位導(dǎo)致了錯位。政府在實施政策中也有越權(quán)于市場規(guī)律，越位于公眾的參與權(quán)。政府對城市化進程應(yīng)該在推動的基礎(chǔ)上加以引導(dǎo)，而現(xiàn)實卻成了完全的干預(yù)。城市化不僅僅是政府的事，還應(yīng)該是生活在城市中的市民與即將進入城市生活的農(nóng)民及其他相關(guān)主體的事，城市化過程中他們應(yīng)該有參與權(quán)、有發(fā)言權(quán)，可現(xiàn)實中市民參與城市化建設(shè)難以實現(xiàn)。近些年來許多地方推出了“城市建設(shè)，市民聽證”的措施，但是絕大多數(shù)只是“作秀”而已，既定早已成為事實，聽證、聽取民意只不過是提前讓市民知道政府的決定，當(dāng)然也有一部分聽取了市民的意見。這種行為的后果就是城市化的結(jié)果符合了長官意識，達到了追求政績的要求，而忽視了人民的權(quán)力（張永亮，劉峰，2005）。

3）“缺位”

主要表現(xiàn)在，應(yīng)當(dāng)由政府完成的事情政府沒有完成，在市場無法調(diào)節(jié)的某些地方出現(xiàn)了“真空”。這是因為政府工作不到位，政府干預(yù)缺乏足夠的信息和能力。同時，“真空”地帶往往是一些比較難辦、費時費力、即時效果不太明顯的事情。如城市化進程中失地農(nóng)民的社會保障制度的建立，“城中村”的改造，“有教無類”的教育體制等。另外，應(yīng)由各級地方政府提供的城市公用事業(yè)如公交、水電氣供應(yīng)、公共性文體衛(wèi)生服務(wù)等，這些“公共物品”仍然短缺，不能滿足企業(yè)和個人的需要。

為了適應(yīng)社會主義市場經(jīng)濟發(fā)展和WTO規(guī)則的需要，在企業(yè)、市場和政府之間建立高效的職能分工體系，合理發(fā)揮政府在社會主義市場經(jīng)濟中的作用，應(yīng)在加快政府機構(gòu)改革和行政體制創(chuàng)新的基礎(chǔ)上，進一步轉(zhuǎn)變政府職能，按照社會主義市場經(jīng)濟發(fā)展的要求，重新確定各級政府在宏觀、微觀經(jīng)濟活動中的工作任務(wù)和管理范圍，明確各級行政部門在城市化進程中的職能定位。