關(guān)于代表建議辦理“層級(jí)對(duì)應(yīng)、同級(jí)辦答”的探索與思考

白云區(qū)人大　趙興民

從人大代表建議的法律屬性看，代表向“一府兩院”及其部門(mén)提出建議，是憲法和法律明確賦予的職權(quán)，是人大及其常委會(huì)監(jiān)督工作的重要形式，是代表行使管理國(guó)家事務(wù)權(quán)力的重要方式，是民意在代表身上的具體體現(xiàn)。按照組織法的立法精神，同級(jí)人大產(chǎn)生并監(jiān)督同級(jí)“一府兩院”，同級(jí)“一府兩院”向同級(jí)人大負(fù)責(zé)并報(bào)告工作。本著“同級(jí)監(jiān)督”和“同級(jí)負(fù)責(zé)”的原則，同級(jí)人大代表向同級(jí)政府提出建議、批評(píng)和意見(jiàn)，理應(yīng)由同級(jí)“一府兩院”辦答，即“層級(jí)對(duì)應(yīng)，同級(jí)辦答”。

一、代表建議辦理遭遇的尷尬

(一)代表“自提自答”，辦答遭遇尷尬

由于沒(méi)有注重層級(jí)對(duì)應(yīng)，很多地方人大都遇到過(guò)這樣的情況:作為同級(jí)政府某一組成部門(mén)主要負(fù)責(zé)人或下級(jí)政府主要領(lǐng)導(dǎo)的某代表，其所提建議經(jīng)他的上級(jí)分解又回到“娘家”，由自己負(fù)責(zé)組織辦答，這就是代表所稱(chēng)的“自提自答”。誠(chéng)然，上級(jí)政府將代表建議分解到所屬相關(guān)單位或下級(jí)政府辦理，似乎理所當(dāng)然。但問(wèn)題是，作為同級(jí)政府某一組成部門(mén)主要負(fù)責(zé)人或下級(jí)政府主要領(lǐng)導(dǎo)的代表，之所以提出解決某問(wèn)題的建議，是基于以他自身所掌握的財(cái)權(quán)、事權(quán)及其他行政資源，無(wú)力解決所提問(wèn)題，才向“他的上級(jí)”提出建議。如果將他所提的建議交由他負(fù)責(zé)辦答，他自然無(wú)力組織實(shí)施。面臨這樣的尷尬，該建議辦理的結(jié)果就可想而知。

(二)辦答“文來(lái)文去”，問(wèn)題難以解決

在層級(jí)不對(duì)應(yīng)的情況下，代表建議辦理難以按相應(yīng)層級(jí)明晰責(zé)權(quán)，只注重同級(jí)政府組成部門(mén)和下級(jí)政府責(zé)任，沒(méi)有注重明晰同級(jí)政府自身的責(zé)任。在這種情況下，頂多由政府督查室督辦，而缺乏政府領(lǐng)導(dǎo)層面的督辦，導(dǎo)致督辦乏力，使建議辦理往往或有方案沒(méi)有結(jié)果，或有答復(fù)沒(méi)有落實(shí)，或見(jiàn)文不見(jiàn)人，或見(jiàn)人不見(jiàn)事，辦理工作難有實(shí)效，很多問(wèn)題難以得到真正解決。對(duì)于同一條建議的辦理，甚至還有不同承辦單位作出不同答復(fù)的現(xiàn)象。如西部某市某區(qū)代表提出關(guān)于解決某村村民飲水難、行路難問(wèn)題的建議，從2005年開(kāi)始，在每年的人代會(huì)上，年年都有代表提，年年都得到有相關(guān)部門(mén)和鄉(xiāng)鎮(zhèn)的五花八門(mén)的答復(fù)，但該村群眾較長(zhǎng)時(shí)間內(nèi)仍然喝著“問(wèn)題水”，仍然走著又窄又破的“問(wèn)題路”。直到三年后有村民上訪(fǎng)，人大領(lǐng)導(dǎo)過(guò)問(wèn)，政府領(lǐng)導(dǎo)親自督辦，大部分問(wèn)題才最終得到解決。

(三)政府意圖難顯，落實(shí)效率低下

就目前全國(guó)各地代表建議辦理的情況來(lái)看，在交辦環(huán)節(jié)上比較能夠體現(xiàn)政府的意圖和力度，而在實(shí)際辦理和答復(fù)環(huán)節(jié)上大都僅僅體現(xiàn)具體承辦該建議的同級(jí)政府某一組成部門(mén)或下級(jí)政府的意圖和力度，同級(jí)政府的工作意圖和推動(dòng)力度難以得到體現(xiàn)。在實(shí)際辦理過(guò)程中，由于沒(méi)有注重層級(jí)對(duì)應(yīng)，建議交辦后很少有本級(jí)政府決策層面的督促和把關(guān)。在缺乏上級(jí)領(lǐng)導(dǎo)層督辦和把關(guān)的情況下，建議辦答好與不好，就要看具體承辦或牽頭單位的能耐和良知了，從而造成很多建議辦理落實(shí)效率低下。特別是在答復(fù)環(huán)節(jié)上，答復(fù)件文本大都在沒(méi)有同級(jí)政府領(lǐng)導(dǎo)層把關(guān)的情況下匆匆出籠，就由承辦單位直接征求代表意見(jiàn)，代表對(duì)此十分不滿(mǎn)。有的承辦單位為了能夠應(yīng)付交差，就想盡一切辦法，誘導(dǎo)對(duì)辦理工作不滿(mǎn)意的代表在答復(fù)件上違背初衷簽“滿(mǎn)意”，看起來(lái)是代表滿(mǎn)意率高，但含金量低，建議所提事項(xiàng)仍然沒(méi)有著落。

二、探索與思考

既然“一府兩院”由本級(jí)人大產(chǎn)生，受本級(jí)人大監(jiān)督，向本級(jí)人大報(bào)告，對(duì)本級(jí)人大負(fù)責(zé)，那么，本級(jí)人大代表向本級(jí)政府提出的建議、批評(píng)和意見(jiàn)，理應(yīng)按照“層級(jí)對(duì)應(yīng)，同級(jí)辦答”的原則，由本級(jí)政府負(fù)責(zé)組織辦理并答復(fù)代表，避免代表“自提自答”，有效提高落實(shí)率，使建議中提出的問(wèn)題能夠真正得到解決。

(一)直接辦答

對(duì)于涉及本行政區(qū)域經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展全局、事關(guān)人民群眾根本利益的重點(diǎn)建議，應(yīng)由同級(jí)政府直接辦答。這些重點(diǎn)建議，有的涉及多部門(mén)、多領(lǐng)域，有的時(shí)間跨度長(zhǎng)、牽動(dòng)層面高，若簡(jiǎn)單地交由同級(jí)政府的某一個(gè)組成部門(mén)牽頭辦理，問(wèn)題是難以解決、甚至是無(wú)法解決的。盡管也明確有主辦和協(xié)辦單位，但由于主辦單位和協(xié)辦單位處在同一層級(jí)，牽頭部門(mén)牽頭難，協(xié)調(diào)推動(dòng)難度大，辦理起來(lái)往往是主辦難辦，協(xié)辦不辦，辦理實(shí)效大打折扣。同級(jí)政府直接承辦，至少由政府分管領(lǐng)導(dǎo)直接牽頭，相關(guān)部門(mén)密切配合辦理，組織、協(xié)調(diào)和推動(dòng)力度就會(huì)大大提高，建議就會(huì)真正落實(shí)，問(wèn)題就能真正解決。如貴州某區(qū)11名代表提出的關(guān)于制止毀林開(kāi)荒的建議，涉及公安、林業(yè)、綜治、司法和有關(guān)鄉(xiāng)鎮(zhèn)責(zé)權(quán)的處分，也涉及林權(quán)制度改革等政府決策層面事權(quán)的處分，如僅由林業(yè)部門(mén)牽頭辦理并答復(fù)，牽頭單位難以協(xié)調(diào)調(diào)動(dòng)協(xié)辦單位，難以處分同一層級(jí)單位的責(zé)權(quán)，更不能處分同級(jí)政府決策層面的事權(quán)，就會(huì)導(dǎo)致該建議辦理只能是一般性答復(fù)而無(wú)實(shí)質(zhì)性落實(shí)。在生態(tài)文明建設(shè)中出現(xiàn)的部分地方毀林開(kāi)荒、毀林建房、毀林開(kāi)礦等大量不法現(xiàn)象，就與這類(lèi)建議沒(méi)有辦好有關(guān)。因此像這樣的建議，必須由政府直接牽頭辦理并答復(fù)代表。

(二)委托辦答

盡管從法理上要強(qiáng)調(diào)同級(jí)辦答，但如果所有建議都由同級(jí)政府直接辦答，由于代表建議數(shù)量大，勢(shì)必要牽扯著政府大量精力，除了影響行政效率，影響政府抓關(guān)鍵、干大事，也要影響建議辦理本身的實(shí)際效果，既不現(xiàn)實(shí)更無(wú)必要。因此，對(duì)大量的一般性建議，同級(jí)政府可以實(shí)行委托辦理。一是委托下級(jí)政府辦理。上級(jí)政府可以委托下級(jí)政府參與辦理該級(jí)政府職責(zé)范圍內(nèi)相關(guān)建議，但下級(jí)政府不能直接答復(fù)提出該建議的代表。從法理上來(lái)說(shuō)，代表只有監(jiān)督本級(jí)政府的法定權(quán)利，沒(méi)有直接監(jiān)督下級(jí)政府的義務(wù)。那么，下級(jí)政府便不具備向上級(jí)代表報(bào)告工作的法定責(zé)任，也就不具備直接向該代表答復(fù)建議辦理情況的法定義務(wù)。因此對(duì)建議辦理情況的答復(fù)，必須由本級(jí)政府直接負(fù)責(zé)，不能由下級(jí)政府答復(fù)。二是委托本級(jí)政府組成部門(mén)辦理。對(duì)于屬于本級(jí)政府某一方面工作的建議，可由同級(jí)政府委托其有關(guān)組成部門(mén)辦理并答復(fù)代表。就目前全國(guó)各地的情況來(lái)看，統(tǒng)一交辦看似完成了辦理和答復(fù)的程序。然而，在辦理工作中大都只注重交辦委托而忽視了答復(fù)委托。因?yàn)橄嚓P(guān)部門(mén)建議辦理情況的答復(fù)件大都未經(jīng)政府辦公會(huì)議或分管領(lǐng)導(dǎo)把關(guān)就直接送達(dá)代表，答復(fù)件沒(méi)有充分體現(xiàn)政府真實(shí)意圖，導(dǎo)致建議辦理方案好看而落實(shí)困難。答復(fù)環(huán)節(jié)上委托程序的最后完成，可以看成是政府行政首長(zhǎng)辦公會(huì)議或分管領(lǐng)導(dǎo)對(duì)答復(fù)件的審查把關(guān)。因此，必須注重答復(fù)委托程序的全面完成。也就是說(shuō)，建議辦理情況答書(shū)面復(fù)件，必須經(jīng)政府領(lǐng)導(dǎo)層把關(guān)后才能送達(dá)代表，使建議答復(fù)件真正體現(xiàn)政府意圖，也使建議辦理工作本身能真正得到政府領(lǐng)導(dǎo)層面的督促、支持和推動(dòng)。這里需要特別注意的是，實(shí)行委托辦理，不能以建議領(lǐng)銜代表為主要負(fù)責(zé)人所在單位為牽頭單位或主要承辦單位，不能交由不具備相應(yīng)層級(jí)事權(quán)、財(cái)權(quán)及其他行政資源的單位辦理。

(三)重點(diǎn)督辦

為了保證同級(jí)辦答得到落實(shí)，使代表建議辦理真正取得實(shí)效，除了完善同級(jí)政府內(nèi)部的監(jiān)督制約機(jī)制外，同級(jí)人大常委會(huì)還可以對(duì)重點(diǎn)建議實(shí)行主任會(huì)議督辦。如近年來(lái)貴陽(yáng)市白云區(qū)人大常委會(huì)，每年都要選擇一些事關(guān)改革發(fā)展穩(wěn)定全局和人民群眾切身利益的重點(diǎn)建議，由同級(jí)人大常委會(huì)主任會(huì)議進(jìn)行掛牌督辦。從同級(jí)政府交辦、相關(guān)部門(mén)辦理、到責(zé)任單位上門(mén)征求代表意見(jiàn)，均由常委會(huì)分管領(lǐng)導(dǎo)和相關(guān)工委跟蹤督辦。督辦中，常委會(huì)分管領(lǐng)導(dǎo)和相關(guān)工作機(jī)構(gòu)就辦理過(guò)程中的情況和問(wèn)題隨時(shí)向主任會(huì)議報(bào)告，并按照主任會(huì)議意見(jiàn)和要求督促承辦單位加以整改落實(shí)，確保督辦一件落實(shí)一件，跟蹤一件解決一件，辦理效果十分明顯。如該區(qū)人大代表提出的關(guān)于解決某廠內(nèi)遷征地造成90多戶(hù)失地農(nóng)民生活補(bǔ)助標(biāo)準(zhǔn)過(guò)低的建議，時(shí)間跨度大，涉及招商、社保、維穩(wěn)、司法和有關(guān)鄉(xiāng)鎮(zhèn)、村等多個(gè)單位，也涉及有關(guān)事權(quán)在同級(jí)以上政府決策層。由于開(kāi)始僅由該區(qū)維穩(wěn)部門(mén)牽頭辦理，建議得不到落實(shí)，造成村民不斷上訪(fǎng)甚至越級(jí)群訪(fǎng)，成為影響該區(qū)社會(huì)穩(wěn)定的一大“火藥桶”。人大發(fā)現(xiàn)這一情況后，立即將這一建議的辦理列入主任會(huì)議督辦件，重點(diǎn)督促政府由分管領(lǐng)導(dǎo)牽頭，直接負(fù)責(zé)辦理并答復(fù)代表。在人大常委會(huì)的全程督辦下，政府多次與廠方協(xié)商，終于將失地村民生活補(bǔ)助標(biāo)準(zhǔn)提高到每人每月200元，并將進(jìn)一步調(diào)研論證，做好這部分村民的醫(yī)保、社保覆蓋工作，以徹底解決這一問(wèn)題。

(四)責(zé)任追究

在代表建議的辦理過(guò)程中，總有個(gè)別部門(mén)敷衍塞責(zé)，引起代表的不滿(mǎn)。但現(xiàn)行有關(guān)代表建議、意見(jiàn)辦理的法律法規(guī)，并沒(méi)有規(guī)定承辦單位的法律責(zé)任，更不會(huì)讓相關(guān)部門(mén)和相關(guān)領(lǐng)導(dǎo)承擔(dān)經(jīng)濟(jì)、行政責(zé)任。既然代表向“一府兩院”及其部門(mén)提出建議，是憲法和法律明確賦予的職權(quán)，那么代表建議必然具有法律效力。既然代表建議具有法律效率，同級(jí)政府或承辦單位就應(yīng)承擔(dān)相應(yīng)層級(jí)的責(zé)任，即實(shí)行同級(jí)辦答問(wèn)責(zé)，以確保人大代表監(jiān)督權(quán)不受直接或變相的侵害。按照“層級(jí)對(duì)應(yīng)、權(quán)責(zé)統(tǒng)一”的原則，對(duì)本級(jí)政府職權(quán)范圍內(nèi)的建議辦理，必須合理劃分相應(yīng)層級(jí)的建議辦理工作職責(zé)，制定或完善建議辦理考核辦法，健全建議辦理反饋制度，把代表建議辦理同其他職能目標(biāo)一并納入年度目標(biāo)管理考核范圍。要結(jié)合實(shí)際，制定切實(shí)可行的代表建議辦理獎(jiǎng)懲措施。對(duì)在辦理代表建議過(guò)程中認(rèn)真負(fù)責(zé)、辦理到位、代表和人民群眾滿(mǎn)意的部門(mén)和個(gè)人，由本級(jí)政府進(jìn)行通報(bào)表彰;對(duì)于人大意識(shí)、代表意識(shí)不強(qiáng)，辦理態(tài)度不端正、敷衍塞責(zé)、推諉扯皮或重答復(fù)、輕落實(shí)的部門(mén)、單位和個(gè)人，由本級(jí)政府進(jìn)行通報(bào)批評(píng)，限期改正。對(duì)個(gè)別無(wú)正當(dāng)理由拒不辦理代表建議或造成嚴(yán)重后果的，可以報(bào)告同級(jí)人大常委會(huì)主任會(huì)議直至提請(qǐng)常委會(huì)會(huì)議專(zhuān)題審議，嚴(yán)肅追究責(zé)任，必要時(shí)向社會(huì)公布，以剛性手段保證代表建議辦理取得實(shí)質(zhì)性效果。