核不擴(kuò)散與全球治理：合作共贏的新探索

Combining Global Governance with Nuclear Nonproliferation：A New Path for All-Win

吳莼思

核武器擴(kuò)散是全世界關(guān)注的議題，但是從全球治理的角度探討核不擴(kuò)散問題的文獻(xiàn)并不多。⁽²⁷⁾這既是受到了研究慣性的影響，也是受到了理論概念的束縛。國際社會(huì)應(yīng)該將核不擴(kuò)散與全球治理結(jié)合起來，進(jìn)一步改進(jìn)當(dāng)前的國際核不擴(kuò)散體系，為全球和平與安全作出新的貢獻(xiàn)。

一、國際機(jī)制對(duì)全球治理

核不擴(kuò)散問題，到目前為止，經(jīng)常在國際機(jī)制理論框架下進(jìn)行討論，但核武器擴(kuò)散也是一個(gè)全球公共問題。⁽²⁸⁾不過，它沒有得到全球治理理論的青睞，除了從國際機(jī)制角度已經(jīng)做了大量討論外，全球治理理論的一些偏好也可能是重要影響因素。詹姆斯·羅西瑙認(rèn)為，世界政治已演變成了雙枝狀態(tài)，即以國家為中心的世界和多中心的世界并存的現(xiàn)象。⁽²⁹⁾全球治理理論雖然承認(rèn)國家及國家間體系的重要性，但它關(guān)注的重點(diǎn)卻是另一個(gè)分體系，即非國家體系。受到這種理論偏好的影響，全球治理似乎更青睞“低政治議題”，如全球氣候變暖、全球金融危機(jī)等。⁽³⁰⁾而核武器擴(kuò)散明顯屬于“高政治議題”，受國家決策和國家間政治的影響很大，這顯然不是全球治理理論擅長的領(lǐng)域。

然而，防止核武器擴(kuò)散需要?jiǎng)訂T全世界各方面的力量，需要全球性介入。全球治理理論沒有必要在涉及國家作用的問題上縮手縮腳，因?yàn)槿蛑卫硭槍?duì)的并不是國家。在處理全球性問題時(shí)，全球治理有時(shí)候可能會(huì)要求國家進(jìn)一步讓渡一部分主權(quán)，但是，這和全球治理與國家體系相對(duì)立根本是兩回事。事實(shí)上，發(fā)揮國家的作用對(duì)治理全球性問題是一個(gè)非常有益的選項(xiàng)，因?yàn)閲以谔幚砣蛐詥栴}上常常具有非國家行為體所不具備的優(yōu)勢。將核不擴(kuò)散問題置于全球治理的平臺(tái)上，更加廣泛地動(dòng)員和協(xié)調(diào)全球力量，也許會(huì)給處于困境中的核不擴(kuò)散問題帶來新的思路和契機(jī)。

二、核不擴(kuò)散的進(jìn)展與挑戰(zhàn)

核不擴(kuò)散問題在過去幾十年中取得了值得肯定的成就。這不僅表現(xiàn)在核不擴(kuò)散體制將核武器擴(kuò)散的速度壓制在比較慢的水平上，而且更重要的是國際社會(huì)形成了一套防止核武器擴(kuò)散的體系。這套體系以1968年開放簽署、1970年生效的《核不擴(kuò)散條約》為基石。⁽³¹⁾其主要保障機(jī)制為國際原子能機(jī)構(gòu)的監(jiān)督保障制度⁽³²⁾以及國際間的各種出口管制制度，如桑戈委員會(huì)、核供應(yīng)國集團(tuán)以及瓦森那安排等。

但是，自1998年印度、巴基斯坦公開進(jìn)行核試驗(yàn)以來，包括伊朗、朝鮮核問題在內(nèi)的各種擴(kuò)散事件不斷沖擊著這套體系，這表明當(dāng)前的國際核不擴(kuò)散體系存在比較明顯的漏洞。第一，當(dāng)前的國際核不擴(kuò)散體系具有歧視性，其在道義上是否完全正當(dāng)在實(shí)踐中有不同看法；第二，不管是國際原子能監(jiān)督保障制度，還是國際出口管制制度，在實(shí)際操作中都缺乏強(qiáng)制力；第三，國際核不擴(kuò)散體制能否管理日益活躍的非國家行為體同樣受到質(zhì)疑。因此，國際社會(huì)一直在尋找改進(jìn)這一體系的辦法，其中有些是局部性的，比如加強(qiáng)國際原子能機(jī)構(gòu)的保障機(jī)制、嚴(yán)格出口管制制度等，但也有些是具有全局性，比如美國小布什政府時(shí)期提出的（不）擴(kuò)散安全倡議以及美國奧巴馬政府的核安全峰會(huì)倡議等。但是，不管是（不）擴(kuò)散安全倡議還是核安全峰會(huì)倡議都在實(shí)踐中暴露出很多問題，具有嚴(yán)重缺陷。

（不）擴(kuò)散安全倡議是美國小布什總統(tǒng)在2003年5月31日訪問波蘭時(shí)提出的。它雖然具有一定的國際影響力⁽³³⁾，但在實(shí)踐中卻有致命缺陷，因?yàn)槠浜戏ㄐ詥栴}并未完全解決。就像有學(xué)者指出的，“（不）擴(kuò)散安全倡議”的參與國以“我即立法”的強(qiáng)者姿態(tài)集聚在一起，實(shí)際上卻可能起到無視現(xiàn)存國際法準(zhǔn)則和國家邊界概念的效果。⁽³⁴⁾另外，（不）擴(kuò)散安全倡議有可能實(shí)質(zhì)性地挑戰(zhàn)國際關(guān)系中的不使用武力原則，違背聯(lián)合國憲章中各國主權(quán)平等原則，并可能與《聯(lián)合國海洋法公約》的部分條款相矛盾。所以，從消極的角度來看，（不）擴(kuò)散安全倡議也許不是對(duì)于現(xiàn)行國際體制的補(bǔ)充，而是在現(xiàn)行體制之側(cè)“另起爐灶”。這樣，對(duì)于是否應(yīng)該繼續(xù)推進(jìn)（不）擴(kuò)散安全倡議，國際社會(huì)存在分歧。

美國奧巴馬政府上臺(tái)后將之前的（不）擴(kuò)散安全倡議放到了一邊，轉(zhuǎn)而提出了“無核武器世界”的口號(hào)和核安全峰會(huì)倡議。對(duì)于美國的設(shè)計(jì)者來說，核安全峰會(huì)所關(guān)心的并不是朝鮮核問題或伊朗核問題，而是要解決的一個(gè)更加根本性的問題，即如何管理核材料。核材料是制造核武器或?qū)嵤┖丝植赖幕A(chǔ)。如果這一環(huán)節(jié)得以控制，那么國家行為體或非國家行為體進(jìn)行核擴(kuò)散或制造核恐怖的風(fēng)險(xiǎn)就可能大大降低。因此，奧巴馬政府著眼于核材料管理頗具戰(zhàn)略考慮。這一釜底抽薪的做法如果得以實(shí)現(xiàn)，那么美國就可以憑借掌控核材料來維護(hù)其對(duì)國際核安全秩序的控制。但是，奧巴馬政府能否實(shí)現(xiàn)這一計(jì)劃，目前仍有很大的不確定性。一方面，從美國國內(nèi)的情況來看，奧巴馬政府能否保持對(duì)核安全峰會(huì)倡議的高關(guān)注和高投入令人懷疑；另一方面，國際上對(duì)于如何加強(qiáng)核不擴(kuò)散機(jī)制的有效性也缺乏共識(shí)。因此，美國雖然在加強(qiáng)國際核不擴(kuò)散多邊機(jī)制方面作出了新的嘗試，但是受到其立場的限制，成效如何仍然需要時(shí)間的驗(yàn)證。當(dāng)前在國際上出現(xiàn)的許多新現(xiàn)象都需要國際社會(huì)在新的平臺(tái)上思考核不擴(kuò)散問題。

三、改進(jìn)核不擴(kuò)散機(jī)制的新視角

2008年以來，國際形勢發(fā)生了非常重要的變化。一方面，發(fā)展中國家尤其是新興國家在全球經(jīng)濟(jì)體系中份額有所增加⁽³⁵⁾；另一方面，各體系內(nèi)的國家間關(guān)系也因?yàn)闄?quán)力結(jié)構(gòu)的變化而變得更加復(fù)雜。此外，非國家行為體也確實(shí)在當(dāng)前的國際體系中扮演著更加重要的角色。這樣，國際多邊體系的改革必須考慮更多方面，以新的視角重新審視原有國際機(jī)制中對(duì)于國家間關(guān)系的安排。從這個(gè)角度而言，原先建立在“核武器國家”與“無核武器國家”分野上的國際核不擴(kuò)散體制面臨著幾種不同的改革方向：

第一，以民主國家與非民主國家作為劃線的標(biāo)準(zhǔn)。這種觀點(diǎn)基本上是民主和平論的翻版。它強(qiáng)調(diào)民主制度是解決伊朗、朝鮮等核問題的根本途徑，應(yīng)該以民主國家的聯(lián)合為核心建立起國際核不擴(kuò)散機(jī)制。這一理論雖然在意識(shí)形態(tài)上對(duì)有些國家有吸引力，但在實(shí)踐中面臨很大困境。一方面，它無法解釋“制度變更”（regime change）在很多方面帶來的是混亂而不是治理；另一方面它也無法否認(rèn)在現(xiàn)實(shí)中國際核不擴(kuò)散實(shí)際上所依賴的是不同社會(huì)制度國家之間的通力合作。因此，以民主、非民主國家劃線的方案雖然有時(shí)候呼聲很大，但它在實(shí)踐中運(yùn)用的前景并不樂觀。

第二，強(qiáng)調(diào)新興國家與守成國家的區(qū)別，并試圖通過整合新興國家的力量來改變當(dāng)前的國際核秩序。這種理論直接將國際體系其他方面改革的經(jīng)驗(yàn)運(yùn)用到核領(lǐng)域，雖然新穎，在政治上也不無可取之處，但是在邏輯上卻頗有生搬硬套的痕跡。新興國家之所以能夠在全球經(jīng)濟(jì)、政治治理中越走越近，歸根結(jié)底在于這些國家不同于西方國家的身份認(rèn)同。但是在核領(lǐng)域這種身份認(rèn)同其實(shí)并不存在。俄羅斯和中國是《核不擴(kuò)散條約》認(rèn)可的核武器國家，印度發(fā)展了核武器但正積極尋求國際社會(huì)的承認(rèn)，巴西和南非都放棄核武器選擇，是《核不擴(kuò)散條約》體系內(nèi)重要的無核武器國家。因此，就核問題來看，新興國家并沒有形成共同的身份認(rèn)同，它們的利益訴求也不盡相同。在此背景下，從理論上模糊新興國家在核問題上的分歧，不僅無助于正確認(rèn)識(shí)當(dāng)前的國際核不擴(kuò)散形勢，而且有可能進(jìn)一步在《核不擴(kuò)散條約》成員國之間、無核武器國家之間以及發(fā)展中國家之間造成分裂。在接受這一主張前，需要對(duì)其進(jìn)行充分、全面的評(píng)估。

第三，還有觀點(diǎn)認(rèn)為，當(dāng)前國際核不擴(kuò)散體系的主要挑戰(zhàn)在于一部分行為體在國際體系中日益被邊緣化，并在這一過程中產(chǎn)生了不安全感從而尋求核武器。這樣，當(dāng)前國際核不擴(kuò)散體制的主要矛盾不是核武器國家與廣大無核武器國家之間的矛盾，而是接受國際規(guī)范的體制內(nèi)國家與一小部分體制外行為體之間的矛盾，國際核不擴(kuò)散機(jī)制要更加有效地運(yùn)行就應(yīng)該正確反映對(duì)當(dāng)前的這對(duì)主要矛盾。應(yīng)該說，這種理論對(duì)于當(dāng)前核擴(kuò)散產(chǎn)生的原因具有一定的解釋力，但是這種解釋并沒有就如何改進(jìn)核不擴(kuò)散機(jī)制提出可行的解決方案。這一解釋需要對(duì)如何在全球治理的平臺(tái)上加強(qiáng)體制內(nèi)國家的協(xié)調(diào)和協(xié)作以及加強(qiáng)國家與社會(huì)的互動(dòng)作出進(jìn)一步解釋。

總之，在新的歷史背景下，國際體系的轉(zhuǎn)型為國際核不擴(kuò)散體系的改革提供了新的契機(jī)和壓力，但是這種改革和調(diào)整還遠(yuǎn)遠(yuǎn)沒有完成，許多方案仍然處于理論構(gòu)建和力量重組的階段。國際關(guān)系學(xué)界更加重視國際核不擴(kuò)散體系正在出現(xiàn)的新變化，運(yùn)用全球治理在理論和實(shí)踐方面的新建樹為防止核武器擴(kuò)散提供更加有力的保障。

（作者為上海國際問題研究院國際戰(zhàn)略研究所副研究員）