第五章　甘肅省土地退化防治法規(guī)、政策和機構能力建設評價綜述

甘肅省地處祖國西北內陸，東與陜西接壤，東北與寧夏毗鄰，南與四川相連，西南與西部連接青海、新疆，北靠內蒙古，并與蒙古人民共和國接壤。地理坐標位于東經90°13′～108°46′和北緯32°31′～42°57′之間，東西長1 655公里，南北最寬處530公里，最窄處25公里，省域呈北西—南東方向延伸的狹長帶狀或啞鈴狀，在隴東和甘南有兩個典型的狹窄段，俗稱“蜂腰”，分別只有25公里和40公里寬。甘肅地勢普遍向北傾斜，日照時間長，溫帶大陸性氣候特征顯著，晝夜溫差大、無霜期短，平均降水量僅約300毫米。

甘肅省總面積42.5萬平方公里，人口2 600多萬，有54個民族成分，其中裕固族、東鄉(xiāng)族、保安族為甘肅省特有的少數(shù)民族。甘肅省共設12個地級市，2個自治州，15個市轄區(qū)，4個縣級市，60個縣，7個自治縣，即14個州市，86個縣級行政區(qū)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)1 534個。

甘肅的主要生態(tài)系統(tǒng)有六類：一是森林生態(tài)系統(tǒng)，主要分布于隴南山地、甘南高原邊緣山地、黃土高原中的部分石質山地以及祁連山東段北坡的特定海拔間。二是草地生態(tài)系統(tǒng)，可利用草地面積達16.7萬公頃以上，主要分布于甘南高原、祁連山地、河西走廊、走廊北山、北山山地以及隴中、隴東北部地區(qū)。甘肅草地面積廣闊、類型多樣、牧草種類豐富，但草地質量較差，載畜能力普遍較低，由于自然條件嚴酷和人為過度放牧，現(xiàn)有草地普遍處于退化狀態(tài)。三是荒漠生態(tài)系統(tǒng)，主要分布在祁連山2 000～2 500米以下，河西走廊、走廊北山、北山山地、阿拉善高原南緣、柴達木盆地北部的蘇干湖流域。四是濕地生態(tài)系統(tǒng)，面積不等的濕地遍布全省，集中分布于甘南高原。五是農田生態(tài)系統(tǒng)，河西走廊氣候干燥而地勢平坦，形成了綠洲灌溉農田生態(tài)系統(tǒng)，黃土高原區(qū)內沿河岸灌溉農業(yè)與丘陵坡地雨養(yǎng)農業(yè)并存；丘陵坡地因降水量較少，通常只有300～400毫米，故產量低而不穩(wěn)。隴南山地年降水量較多，達600～700毫米，坡地為雨養(yǎng)農業(yè)，主要種植經濟作物，河谷及山間盆地則為灌溉農田。六是城市生態(tài)系統(tǒng)。

防治土地退化項目，是全球環(huán)境基金在防治土地退化方面開展的第一個伙伴關系項目（即GEF/OP12項目），其宗旨是通過采用綜合生態(tài)系統(tǒng)管理方法來防治和遏制干旱地區(qū)生態(tài)系統(tǒng)的土地退化，減少貧困，保護生物多樣性，促進中國西部地區(qū)的可持續(xù)發(fā)展，為解決跨部門、跨行政區(qū)域的自然資源綜合利用提供技術與管理支持。根據(jù)中央項目辦的要求，GEF/OP12甘肅項目執(zhí)行辦公室法規(guī)政策評估組從2005年4月開始，運用綜合生態(tài)系統(tǒng)管理12項原則和5項導則，按照綜合生態(tài)系統(tǒng)管理（IEM）20個法律要素的內容要求，圍繞農業(yè)法、森林法、水法、水土保持法、土地管理法、草原法、防沙治沙法、環(huán)境影響評價法、環(huán)境保護法等9個法律領域，對甘肅省1980—2006年制定的涉及土地退化防治的地方性法規(guī)、政府規(guī)章及政策性文件進行了認真梳理、全面審視和綜合分析，提出了甘肅省土地退化防治能力建設法規(guī)政策體系框架。并從其代表性、全面性和典型性三個方面綜合考慮，排除了內容有聯(lián)系但不具評估價值、內容雷同或者僅反映局部狀況的法規(guī)，從中篩選了最具代表性、能最典型反映甘肅省土地退化防治能力建設方面的地方性法規(guī)13件，政府規(guī)章2件作為評估對象，在對其條款進行歸類分析和綜合生態(tài)系統(tǒng)管理能力初評的基礎上，分農業(yè)、草原、森林、防沙治沙、水、水土保持、環(huán)境保護、土地管理等8個領域進行了領域法綜合生態(tài)系統(tǒng)管理能力的評估，評估過程自始至終注重和把握四個方面：一是把握法規(guī)的具體條款與20個要素對照歸類是否正確；二是把握綜合生態(tài)系統(tǒng)管理12項原則和20個法律要素在條款中的關聯(lián)性確定的分值是否適當；三是把握評價是否客觀準確，符合項目規(guī)定要求；四是通過多層次論證和外業(yè)考察對評估結果進行補充完善。在單項法和領域法評估的基礎上，從法律、政策和機構能力建設層面上對防治土地退化成熟的經驗進行了總結，對導致土地退化的法律原因、政策原因和機構能力方面的原因做了全面系統(tǒng)的分析，同時有針對性地提出補充完善的意見和建議，從制度、體制和措施方面為該項目的順利實施提供強有力的支持和保障。為今后制定涉及土地退化防治方面的法規(guī)政策提供經驗和技術支持，逐步形成具有甘肅特色、民主科學、管理有效的防治土地退化法規(guī)政策和機構能力建設體系。