第十七章　睜大警惕的眼睛

我們對官商之間的天塹變通途大可不必恐慌,對政治與資本之間的關(guān)系無須太敏感,我們不可能再倒退到過去的計劃經(jīng)濟時代,我們所要做的,是睜開警惕的眼睛,防止下海官員和參政老板利用現(xiàn)有法規(guī)的漏洞,實現(xiàn)政治和資本的兌換,同時努力從法律制度層面將政治和資本的活動安排在陽光之下。就今天的現(xiàn)實,我們需要警惕下海官員權(quán)力期權(quán)化,需要警惕參政老板進行政治和資本的交換。比較而言,由于官員下海的普遍性遠勝老板參政,最需要警惕的是官員下海中的不規(guī)范現(xiàn)象,這當中,最須警惕的應(yīng)當是半下海。

2003年8月27日,脫去廣東順德區(qū)常務(wù)副區(qū)長“舊帽子”的下海官員劉知行,空降美的集團,戴上了“集團副總裁”的“新帽子”,執(zhí)掌戰(zhàn)略投資與資本運營。

此前兩日,一個扮演“土地掮客”的“下海官員”被檢察機關(guān)起訴至杭州市中級法院。據(jù)說,這是迄今暴露出的“下海官員”利用權(quán)力牟取暴利的第一起案件。

前后觀照,曾對官員下?，F(xiàn)象無限歡呼的人們開始趨于冷靜。半年前警惕下海官員權(quán)力期權(quán)化的呼吁,即刻受到重視。

中央當局在行動

據(jù)悉,官員下?，F(xiàn)象業(yè)已驚動高層政要。中央正要求一些省市對此展開調(diào)研。當下,中國私營經(jīng)濟較為發(fā)達的幾個沿海省份的有關(guān)部門,正根據(jù)中央的要求進行調(diào)研。廣東媒體2003年秋天透露,廣東方面的調(diào)研已啟動,有關(guān)制度規(guī)范或可出臺。諸如何種情況下可以批準官員下海,官員下海后如何進行規(guī)范和管理之類的問題,有望在半年后得到當局明確回復(fù)。

種種跡象表明,2003年初新華社關(guān)于官員下海的報道,引起了中央高層領(lǐng)導(dǎo)的重視。中央紀檢部門以及國務(wù)院相關(guān)部委在高層政要的要求下,已著手對官員下海進行調(diào)查。來自中央部委的消息說,年初江蘇東臺市市長辭官現(xiàn)象發(fā)生后,中紀委有關(guān)人士即赴江蘇進行調(diào)研。

此間,觀察人士認為,規(guī)范官員下海確屬必要。盡管官員下海在很大程度上象征著社會的進步和寬容,但對于隱藏其間的權(quán)力期權(quán)化現(xiàn)象必須給予足夠的警惕?；叵肫饋?2003年初當有關(guān)官員發(fā)出這樣的警告的時候,我和一些朋友還將之視作未雨綢繆的提醒,有人甚至以為這樣的說法“左”。8個月后,我在杭州耳聞目見了一個下海官員充當土地掮客的故事。這樣的故事宣示著以制度規(guī)范官員下海的必要。

公務(wù)員條例力有未逮

2003年是《國家公務(wù)員暫行條例》發(fā)布10周年。官員下海現(xiàn)象在10年前早已成規(guī)模地發(fā)生,所以,雖是一個暫行條例,《國家公務(wù)員暫行條例》還是將官員下海納入到法律管轄的范疇。遺憾的是,前些年一些地方政府在處理官員下海問題時,并沒有對《國家公務(wù)員暫行條例》顯示出應(yīng)有的尊重,甚至于為張揚思想解放,片面求快,追求轟動效應(yīng),不遵循必要的法律程序,違反了《國家公務(wù)員暫行條例》等法律規(guī)定。據(jù)《國家公務(wù)員暫行條例》第七十一條,國家公務(wù)員辭職,應(yīng)當向任免機關(guān)提出書面申請,任免機關(guān)應(yīng)當在三個月內(nèi)予以審批。審批期間,申請人不得擅自離職,當然也沒有解除和政府之間的法律關(guān)系,仍然是國家公務(wù)員。而根據(jù)《國家公務(wù)員暫行條例》第三十一條,國家公務(wù)員必須嚴格遵守紀律,不得經(jīng)商、辦企業(yè)以及參與其他營利性的經(jīng)營活動。

阜寧縣原副縣長顧成榮辭職受聘黃河集團,是個典型的案例。顧的辭職,得到了鹽城市委和阜寧縣委的大力支持,這原本是好事,但竟被同意先上任,再辦辭職手續(xù)。事實上, 2000年5月18日顧成榮就已經(jīng)出任黃河集團總經(jīng)理,并在這一段時間內(nèi),拿出了企業(yè)股份制改造方案,負責(zé)黃河藥業(yè)上市的籌備工作。一直到2000年11月2日,他才接到阜寧縣人大正式同意他辭去副縣長的決議?？梢?在顧成榮辭職問題上,阜寧縣的做法與《國家公務(wù)員暫行條例》是抵觸的。

《國家公務(wù)員暫行條例》還規(guī)定,國家公務(wù)員辭職后,兩年內(nèi)到與原機關(guān)有隸屬關(guān)系的企業(yè)或者營利性的事業(yè)單位任職,須經(jīng)原任免機關(guān)批準。“這些規(guī)定有利于解決市場經(jīng)濟時代公務(wù)員個人或者市場化的企業(yè)利用國家公共權(quán)力以權(quán)謀私的問題?！敝袊嗣翊髮W(xué)行政學(xué)系主任毛壽龍教授2003年9月中旬,在一封電子郵件中跟我說,“計劃經(jīng)濟時代,國家直接投資、經(jīng)營,政府與企業(yè)一體化,政府官員和企業(yè)經(jīng)理都是國家干部,企業(yè)像政府機關(guān)那樣,根據(jù)其投資和經(jīng)營規(guī)模大小擁有自己的行政級別,其管理人員也像政府機關(guān)官員那樣有部級、司局級、處級和科級等行政級別。企業(yè)管理人員和政府官員調(diào)動和交流頻繁。在那時,政府官員經(jīng)商辦企業(yè),是國家的需要,是天經(jīng)地義的事情。但在市場經(jīng)濟時代,隨著經(jīng)濟改革的深入發(fā)展,民營經(jīng)濟和股份制經(jīng)濟得到了大規(guī)模的發(fā)展,這時,政府官員如果經(jīng)商辦企業(yè),或者從事其他營利性的經(jīng)營活動,很可能導(dǎo)致官員個人運用自己的國家公務(wù)員身份和與此相關(guān)的權(quán)力,在市場經(jīng)濟中制造人為的競爭優(yōu)勢,進行不正當競爭,以權(quán)謀私。辭職的官員,雖然失去了公務(wù)員身份和權(quán)力,但其所掌握的公共資源在一定時期內(nèi)還可以發(fā)揮作用,影響市場經(jīng)濟的正當競爭。在這種情況下,禁止公務(wù)員經(jīng)商辦企業(yè)以及從事各種營利性經(jīng)營活動,辭職的公務(wù)員到與其任職機關(guān)有密切關(guān)系的企業(yè)或營利性事業(yè)單位任職需要經(jīng)過批準,這都有助于創(chuàng)造公平競爭的市場環(huán)境,也有利于減少腐敗問題”。

雖此,我們還是察覺到,暫行條例的規(guī)定在制度上存在著漏洞。在規(guī)范公務(wù)員與營利性機構(gòu)關(guān)系問題上,《國家公務(wù)員暫行條例》的規(guī)定依然有所欠缺:

比如,對辭職后的公務(wù)員缺乏約束手段。比如禁止公務(wù)員經(jīng)商、到營利性機構(gòu)兼職,因為公務(wù)員有公職身份,可以根據(jù)有關(guān)規(guī)定對其進行行政處分,有懲罰性的手段對其加以約束。但對于辭職后到與原任職單位有密切關(guān)系的營利性機構(gòu)工作,雖然規(guī)定要得到批準,但如果沒有得到批準也去任職,《國家公務(wù)員暫行條例》并沒有實質(zhì)性的手段對其進行約束。

公務(wù)員離開國家機關(guān),除了辭職之外,還有開除、辭退、退休等途徑,這些公務(wù)員一旦離開國家機關(guān),由于其長期在國家機關(guān)工作,即使退休后還可以對國家機關(guān)有很多影響力,到營利性機構(gòu)任職,依然可以利用其影響力為公司和個人牟取不正當?shù)睦?導(dǎo)致企業(yè)之間爭相聘用國家機關(guān)的退休人員。我以為,國家公務(wù)員法律應(yīng)該對此也有明確的規(guī)定,在若干年里禁止離開國家機關(guān)的公務(wù)員直接到營利性機構(gòu)任職,以便規(guī)范政府與企業(yè)的關(guān)系,給市場經(jīng)濟提供一個公平競爭的環(huán)境。

老板參政或可充分選舉?

采訪調(diào)查“老板參政”,我發(fā)現(xiàn)私營企業(yè)主參政或者從政在路徑選擇上,還沒有考慮到充分的科學(xué)的民主選舉。

如果我們將私營企業(yè)主競選村委會主任視為老板從政的話,那么幾十年里,只有近年當選為村委會主任的私營企業(yè)主才是依法民主選舉的。余者,我們還很難說他們的從政或者參政,是充分的民主選舉的結(jié)果。

中南財經(jīng)政法大學(xué)喬新生教授說,民營企業(yè)家從政的渠道一般是,由各個民主黨派推薦和政府組織考察,然后再履行形式上的表決程序,進入政府決策層。這就使得他們的經(jīng)濟利益代表性非常明顯,而更廣泛的政治訴求略顯蒼白。于是,我們看到,一些企業(yè)家擔任政府官員后,首先考慮的是私營企業(yè)的發(fā)展空間。

觀察2003年全國兩會上的老板代表和老板委員、中關(guān)村老板參政以及上海一美元官員,盡管今日的老板從政,還擺脫不了以往政權(quán)機構(gòu)中插花或者“摻沙子”的問題,但它在一定程度上改變了傳統(tǒng)的極為抽象的利益代言人決策機制。我們相信,讓真正的利益主體進入政權(quán)核心,是未來必然要發(fā)生的不可逆轉(zhuǎn)的大趨勢。

基于這樣的考量,喬新生等人呼吁我國盡快完善選舉法?！耙驗闆]有科學(xué)的選舉法,就無法保證各個具體的利益群體都能夠在政權(quán)機構(gòu)的決策層中表達聲音。沒有完善的選舉法,也不能保證各個階層的利益代表能夠真正代表本階層的切身利益?！?/p>

當然,完善選舉法的意義不止于此。喬新生等人的另一個考量是,警惕資本對選舉的扭曲作用。過去的兩年里,我采訪過很多在地方政府、人大、政協(xié)有名分的私營企業(yè)主,他們很多時候被依據(jù)其財產(chǎn)的多寡來決定授予官職的大小。這時候,資本實際上已經(jīng)直接參與了權(quán)力分配。我們過去的教科書喜歡說西方國家的選舉是資本的支配游戲,今天,我們不能成為我們曾經(jīng)嘲弄的對象,何況,即便是現(xiàn)代西方民主國家,也不會容忍資本對選舉的扭曲。

最須警惕半下海

2003年7月,湖南以“享受國企待遇,補償5年基本工資”為條件,鼓勵公務(wù)員辭職下海。此前3個月,吉林榆樹市有1300余名公務(wù)員,得到“保留身份、保留職務(wù)、保留待遇”的政府承諾后,已然帶薪下海經(jīng)商。

湖南和吉林的做法,既非空前,亦不絕后。早在1994年,貴州省羅甸縣就作出了“干部打工、借地育才”的決策,以紅頭文件強迫數(shù)百名公務(wù)員下海經(jīng)商,隨后幾年,貴州、湖北、山西、安徽等省數(shù)千名公務(wù)員,接連步貴州省的后塵,被派遣到沿海城市下海鍛煉。據(jù)悉,另有一些地方正在籌備官員“半下?！钡南嚓P(guān)事宜。

無論是帶薪下海,還是離職鍛煉,不同的說法難掩“半下?！爆F(xiàn)象中黨政官員“兩張皮”的實質(zhì):一半是黨政官員,一半是私企員工。雖然“半下海”現(xiàn)象獲得了務(wù)實派“不妨一試”的鼓勵,但是更多批評開始炮轟“體制內(nèi)新官商”。我在本書第六章“半官半商半下海”一節(jié)中,已提請讀者注意中央曾明令禁止“公務(wù)員不得參與營利性經(jīng)營活動”,《北京市國家公務(wù)員辭職辭退暫行辦法》等地方性法規(guī),也對國家公務(wù)員辭職后下海作出了種種限制。即使讓公務(wù)員“半下?！庇兄颥F(xiàn)實妥協(xié)的無奈,也“合情不合規(guī)”。非但如此,讓黨政官員“離職鍛煉、建功立業(yè)”之舉,還有違經(jīng)濟規(guī)律,市場經(jīng)濟不是“仕場經(jīng)濟”,如果我們防止不了政治權(quán)力和經(jīng)濟資本的交換,半下海現(xiàn)象將引發(fā)日后“與虎謀皮”的教訓(xùn)總結(jié)。

我們強調(diào)公務(wù)員“半下?！表毶餍械睦碛?還不止于此。我們還要提醒的是:市場經(jīng)濟條件下,政府不能用計劃經(jīng)濟的方式,處理市場經(jīng)濟中出現(xiàn)的矛盾,更不能以犧牲法律公平為代價,“發(fā)展”市場經(jīng)濟。

在市場經(jīng)濟的時代命題下,勞動力的流動業(yè)已成為常態(tài),流動就有風(fēng)險,風(fēng)險須由勞動者自擔。公平是市場經(jīng)濟的內(nèi)在要求,公務(wù)員辭職下海不能違反這一人人平等的要求,不應(yīng)該成為“勞動者自負流動風(fēng)險”的例外。設(shè)若政府給公務(wù)員系上下?！鞍踩珟А?那么就等于承認公務(wù)員在我們這個不健全的市場經(jīng)濟社會中,是一個有特權(quán)的群體。

再者,讓沒有危機感的公務(wù)員系上“安全帶”半下海,其他不同的主體就可能存在危機:辭職公務(wù)員所供職的私營企業(yè)無法真正引進人才;政府裁減冗員的目的只能流于空談,降低政府運轉(zhuǎn)成本的目標也無法實現(xiàn);公眾對政府的不滿情緒,在下崗工人數(shù)量增多的情況下容易增加。

也就是說,有了半下海公務(wù)員的“安全”,就有了其他人的不安全。人們會問:公務(wù)員憑什么可以旱澇保豐收,不用承擔任何辭職跳槽的風(fēng)險?帶著職權(quán)官銜進入市場,除了利用權(quán)力影響“犯規(guī)”搞經(jīng)營,還能干什么?從這個意義上說,對半下海公務(wù)員本身也沒有好處。綜上,如果我們從壞的一面去考慮,半下海過程中涉及的各方,沒有一個是贏家。