3.2.6.1　確立基于生態(tài)系統(tǒng)的海洋管理理念

世界主要海洋強國在海洋發(fā)展歷程上大都是“先污染、后治理”的模式，海洋管理政策也是從注重海洋資源最大化開發(fā)、海洋產(chǎn)業(yè)經(jīng)濟效益最大化布局等經(jīng)濟效益為主的模式過渡到以社會、生態(tài)效益為重心的海洋管理模式。在傳統(tǒng)的海洋管理政策下，海洋生態(tài)環(huán)境往往伴隨著經(jīng)濟的發(fā)展而不斷惡化，對海洋生態(tài)保護的意識非常薄弱，而海岸區(qū)域大規(guī)模工程項目的開發(fā)建設(shè)，濱海濕地大量減少，給海岸帶環(huán)境帶來巨大的破壞；臨港工業(yè)排放的有害物質(zhì)、溢油以及化肥、農(nóng)藥、海水養(yǎng)殖等污染影響，沿海河流和港灣存在中度或嚴(yán)重富營養(yǎng)化問題；由于過度捕撈和環(huán)境污染所帶來的生態(tài)結(jié)構(gòu)和海洋生態(tài)系統(tǒng)多樣性的嚴(yán)重變化。

海洋管理的一個重要前提應(yīng)是保持生態(tài)系統(tǒng)的功能完整性，同時允許使用系統(tǒng)提供的產(chǎn)品和服務(wù)?；谏鷳B(tài)系統(tǒng)的海洋管理不同于傳統(tǒng)的海洋管理，其融入了可持續(xù)發(fā)展觀念和生態(tài)系統(tǒng)管理方法，更加注重生物多樣性和海洋環(huán)境保護。從上述國家海洋管理經(jīng)驗的變遷來看，基于生態(tài)系統(tǒng)的海洋管理是一種可持續(xù)發(fā)展的管理政策，更能實現(xiàn)人與自然的和諧共處。

3.2.6.2　重點解決影響海洋生態(tài)系統(tǒng)管理的關(guān)鍵問題

在海洋管理中，制約基于海洋生態(tài)系統(tǒng)的海洋管理實施的主要因素包括：政治、社會方面，即缺乏遠(yuǎn)景規(guī)劃和有效執(zhí)行管理制度的政治意愿等；與機構(gòu)、技術(shù)和能力有關(guān)的方面，即海洋管理機構(gòu)權(quán)力不足，難以發(fā)揮作用，管理成分模糊不清，缺乏允許或確保橫向融合的機制，存在利益沖突或重疊的不協(xié)調(diào)的眾多機構(gòu)；與經(jīng)濟、政策和財政資源有關(guān)的方面，即未認(rèn)識到生態(tài)系統(tǒng)的價值或海洋管理可帶來的收益，資金與需求不相稱導(dǎo)致供資水平不當(dāng)；協(xié)作、合作方面，即缺乏用以協(xié)調(diào)任務(wù)的相似或重疊的機構(gòu)或機制等；法律、司法方面，即對現(xiàn)有的有關(guān)海洋管理的法規(guī)缺乏綜合分析，法律和規(guī)章用語模糊或相互矛盾，法律和規(guī)章的協(xié)調(diào)程度和預(yù)算撥款執(zhí)行條款不足，未使用爭端解決機制妥善解決問題等。^[22]

發(fā)達(dá)國家在推動海洋管理變革過程中非常重視對這些核心問題的解決，在政策制定中，重點解決影響基于海洋生態(tài)系統(tǒng)的海洋管理實施的多個關(guān)鍵問題，從而從根本上改善海洋管理的實施條件，保證了海洋管理改革的有效推進(jìn)。

3.2.6.3　注重相關(guān)配套措施的完善

基于海洋生態(tài)系統(tǒng)的海洋綜合管理，作為一種全新的管理模式，不同于傳統(tǒng)的海洋管理，它追求的是一種統(tǒng)一協(xié)調(diào)的管理方式，要求所有涉海部門能夠在政策執(zhí)行過程中打破部門壁壘、采取聯(lián)合行動。要達(dá)到這樣的目標(biāo)，就必須克服基于行業(yè)分散管理的部門分割、政出多門的傳統(tǒng)海洋管理體制。通過對發(fā)達(dá)國家海洋管理政策的分析，可以發(fā)現(xiàn)：樹立新的海洋管理觀、確立新的海洋管理模式、采取新的戰(zhàn)略途徑需要從海洋公共事務(wù)的本質(zhì)出發(fā)，對海洋事務(wù)的整體采取全面整合的策略。這就需要圍繞統(tǒng)一協(xié)調(diào)的根本目標(biāo)，在政策制定、機構(gòu)整合、制度設(shè)計等多個方面，采取一系列相關(guān)措施，共同配合、相互協(xié)調(diào)的推進(jìn)基于海洋生態(tài)系統(tǒng)的海洋綜合管理實施。其中在政策整合方面，應(yīng)以整體海洋觀為指導(dǎo)，明確生態(tài)系統(tǒng)管理的目標(biāo)，通過制定新的海洋政策，確立新約海洋管理模式。在機構(gòu)整合方面，通過采取強化海洋管理機構(gòu)建設(shè)的做法，把分散的海洋管理職能整合到負(fù)責(zé)海洋綜合管理的行政機構(gòu)中，在制度建設(shè)方面以完善海洋管理的法律制度為主線，把海洋資源開發(fā)行為嚴(yán)格納入到海洋管理的框架。

3.2.6.4　強調(diào)海洋協(xié)同管理機制的建設(shè)

在海洋管理的實踐中，傳統(tǒng)的基于部門的資源管理方式，由于缺乏協(xié)調(diào)和對海洋管理目標(biāo)缺乏統(tǒng)一認(rèn)識，會導(dǎo)致部門間的沖突，影響海洋管理的有效實施。從各國的經(jīng)驗來看，建立旨在有效執(zhí)行海洋管理的協(xié)商進(jìn)行與協(xié)調(diào)機制，是應(yīng)對傳統(tǒng)海洋管理模式不足，推進(jìn)基于海洋生態(tài)系統(tǒng)的海洋綜合管理實施的重要方式。這些方式主要有：通過國家、區(qū)域和地方各級相關(guān)管理機構(gòu)會議，以解決縱向融合問題；通過召開強制性定期部門間會議，確保協(xié)調(diào)不同任務(wù)，以解決橫向融合問題。從世界范圍來看，海洋生態(tài)系統(tǒng)管理同其他公共行政領(lǐng)域相比，其復(fù)雜性更為突出，管理任務(wù)也更為繁重。任何一個機構(gòu)都很難單獨應(yīng)對海洋生態(tài)系統(tǒng)的復(fù)雜性，因而需要建立協(xié)同行政機制，從而促進(jìn)海洋管理不斷向前發(fā)展。

綜合前文所述，海洋發(fā)達(dá)國家在海洋管理中取得的成就，其原因主要是政府、產(chǎn)業(yè)部門和廣大民眾對海洋的關(guān)注和重視，有正確的理念和長遠(yuǎn)的海洋戰(zhàn)略規(guī)劃，有最高層次的國家海洋政策和地方政策，有相對完善的海洋管理體制和政府涉海部門、各涉海行業(yè)間的職責(zé)分工合作，以及公眾的積極參與，同時重視法律體系建設(shè)和執(zhí)法隊伍建設(shè)，嚴(yán)格執(zhí)行法律程序，注意加大對海洋的投入，在發(fā)展經(jīng)濟的同時注重保護海洋環(huán)境和資源。^[23]以美國為例，美國的海洋管理并非照搬一個固定的模式，而是根據(jù)不同海洋區(qū)域自身的特點制定相對應(yīng)的管理方法和模式，美國政府在對海洋區(qū)域進(jìn)行管理的實踐中始終不忘解決以下四個問題：① 區(qū)域基礎(chǔ)，如自然地理、人文、行政問題等；② 問題類型，重點表現(xiàn)在共有的或共同的區(qū)域問題；③ 解決方法，即是“自下而上”還是有聯(lián)邦政府領(lǐng)導(dǎo)解決；④ 區(qū)域機構(gòu)，即是否已經(jīng)成立。^[24]

【注釋】

[1]張艷.世界海洋保護組織致力重建海洋生態(tài)系統(tǒng)[N].中國海洋報，2009-08-11.

[2]陳尚，朱明遠(yuǎn)，馬艷.世界大海洋生態(tài)系研究及其國際計劃[J].黃渤海海洋，1999，17（4）：103-104.

[3]全球海洋學(xué)家擬建國際海洋監(jiān)測網(wǎng)追蹤海洋酸化[J].化學(xué)分析計量，2012（5）：72.

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[13]生態(tài)系統(tǒng)方法與海洋，摘自聯(lián)合國秘書長2006年3月9日有關(guān)海洋問題的報告[EB/ OL.] http://china-isa.jm.china-embassy.org/chn/xwdt/t257774.htm，2015-4-28.

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