為積極探索城市市容頑癥的長(zhǎng)效管理,充分調(diào)動(dòng)區(qū)域內(nèi)市場(chǎng)組織和社會(huì)組織參與市容環(huán)境衛(wèi)生管理的積極性,有效引入市場(chǎng)機(jī)制實(shí)現(xiàn)社會(huì)資源的最優(yōu)配置,上海市閔行區(qū)G街道將行政轄區(qū)內(nèi)部分區(qū)域(約3.5平方公里)的市容環(huán)境衛(wèi)生委托給上海C清潔服務(wù)有限公司(以下簡(jiǎn)稱“C公司”)進(jìn)行管理,實(shí)施城市公共服務(wù)外包,試圖借助市場(chǎng)化的機(jī)制提高管理和服務(wù)的有效性。

1.市場(chǎng)化公司的選擇方式

上海C清潔服務(wù)有限公司是一家環(huán)衛(wèi)作業(yè)公司,注冊(cè)在閔行區(qū)X鎮(zhèn),前身從事城市環(huán)衛(wèi)作業(yè)。這種承包模式最早的嘗試從X鎮(zhèn)開始,將環(huán)衛(wèi)作業(yè)、道路保潔、亂設(shè)攤管理連成一體,以板塊形式承包給C公司。事實(shí)上在與C公司簽訂委托協(xié)議之前,G街道城管所已經(jīng)與其有業(yè)務(wù)關(guān)系,對(duì)其比較了解。因此,在此次選擇城管外包合作對(duì)象時(shí),沒有完全采用市場(chǎng)化招標(biāo)的方式。

G街道與C公司的合同一年一簽,基本不可能采用完全市場(chǎng)化的手段從多家公司里挑選合作對(duì)象。因?yàn)樵诠芾矸矫孢@個(gè)行業(yè)沒有進(jìn)入的門檻,缺少硬性標(biāo)準(zhǔn),招投標(biāo)無(wú)法運(yùn)作。G街道城管所只以管理成效最大化為目的,在試用期3個(gè)月內(nèi)考查公司的管理能力,如果不能管好,合同就自動(dòng)失效。

從閔行區(qū)全區(qū)層面上看,目前各個(gè)街道(鎮(zhèn))都在委托管理公司。如果設(shè)立一個(gè)準(zhǔn)入的門檻,規(guī)定注冊(cè)資金量要達(dá)到多少、管理人員要達(dá)到什么標(biāo)準(zhǔn)以后,可以從全區(qū)獲得管理許可的公司中進(jìn)行招投標(biāo)。之所以沒有采取招投標(biāo)模式,是因?yàn)橥ㄟ^招投標(biāo),如果一個(gè)不熟悉的公司獲得了這個(gè)項(xiàng)目,它的報(bào)價(jià)可能是虛的。在城管工作中人工價(jià)值的核定往往比較困難,標(biāo)準(zhǔn)彈性幅度很大,所以很難保證最后管理的效果。由于工作時(shí)間跨度很大,所以當(dāng)初在給C公司核定時(shí)按照每人每月2 500元的工資標(biāo)準(zhǔn),但如果是無(wú)序競(jìng)爭(zhēng),公司可以按照1 500元核定。如果按照價(jià)格最低來(lái)競(jìng)標(biāo),肯定是報(bào)價(jià)低的公司中標(biāo),這樣就很難保證人員素質(zhì),在工作中“闖禍”后往往一走了之,爛攤子最終還是留給政府。因此,過分低于標(biāo)的的報(bào)價(jià)也是不可行的,公司在該投入的地方缺少投入,也會(huì)帶來(lái)管理隱患。所以,閔行區(qū)各街道(鎮(zhèn))在城管外包初期嘗試階段,并不考慮完全采用招投標(biāo)的方式進(jìn)行管理。同時(shí),對(duì)管理公司管理成本的核算也是一個(gè)較為困難的問題,即在制定標(biāo)準(zhǔn)的時(shí)候是按照地域面積還是按照地區(qū)管理復(fù)雜的程度也很難確定。

2.市場(chǎng)化公司的合同約定

C公司負(fù)責(zé)委托管理范圍內(nèi)(10個(gè)小區(qū))的跨門營(yíng)業(yè)、亂設(shè)攤、亂堆放、亂晾曬、亂設(shè)亭棚、商鋪或單位門責(zé)簽約后的督察等市容環(huán)境衛(wèi)生的日常管理工作。每天從早上6點(diǎn)至22點(diǎn),共計(jì)16個(gè)小時(shí)。經(jīng)雙方協(xié)商后,G街道城管所給C公司一個(gè)月的熟悉、適應(yīng)時(shí)間,在這段時(shí)間內(nèi)不進(jìn)行扣分,并且協(xié)助其對(duì)市容環(huán)境進(jìn)行管理。此后C公司若連續(xù)兩次(月)考核不達(dá)標(biāo),必須接受城管所做出的任何處罰決定,直至解除協(xié)議。C公司負(fù)責(zé)G街道3.5平方公里的市容環(huán)衛(wèi)作業(yè),服務(wù)人員數(shù)量按照22人測(cè)算,城管所配備6名城管執(zhí)法人員,無(wú)償為其提供2輛執(zhí)法巡邏車和6部對(duì)講機(jī),并定期組織聯(lián)合執(zhí)法,增加管理的威懾力,配合做好個(gè)別釘子戶的思想工作。

承包金的確定主要考慮以下因素:①日常運(yùn)營(yíng)管理的成本;②C公司工作人員的住宿;③設(shè)備的配備費(fèi)用,如油費(fèi)、對(duì)講機(jī)的通信費(fèi)、服裝費(fèi)等所有的費(fèi)用相加(不包括折舊費(fèi));④再加上15%的風(fēng)險(xiǎn)金等,最終確定的承包金為147萬(wàn)元。

C公司人員的配備按兩班的標(biāo)準(zhǔn),每班由10名操作人員、2名管理人員組成。G街道城管所對(duì)C公司的具體運(yùn)作細(xì)節(jié)不加干涉,但要求其管理效果達(dá)到合同上的要求。社區(qū)居民的評(píng)價(jià)、城管所日常的檢查構(gòu)成了對(duì)C公司的考核,達(dá)不到考核方案的要求,則按實(shí)施細(xì)則進(jìn)行扣分,最終影響承包費(fèi)用。在管理過程中,對(duì)由于管理人員與流動(dòng)小商販之間發(fā)生肢體沖突等不文明管理的現(xiàn)象而引起的一切經(jīng)濟(jì)損失全部由C公司自行承擔(dān)。

3.市場(chǎng)化公司的運(yùn)作過程

一般而言,環(huán)衛(wèi)市場(chǎng)化是指環(huán)衛(wèi)作業(yè)的市場(chǎng)化,比如清運(yùn)垃圾、清掃馬路等,基本沒有管理的職能。

G街道采用的是管理職能的市場(chǎng)化。在管理過程中,管理的權(quán)力就成為一個(gè)重要的問題。G街道明確規(guī)定C公司只管理不執(zhí)法。城管隊(duì)員在管理過程中具有執(zhí)法權(quán),而C公司的員工不具備這種執(zhí)法權(quán)。那么,如果在管理過程中遇到不服從管理的情況應(yīng)如何處理?G街道針對(duì)這個(gè)問題,為每班管理人員配備2名城管人員,每天6名城管人員輪班,保障具備簡(jiǎn)易的執(zhí)法程序。這2名城管人員必須和C公司的管理人員組隊(duì)一起在街面巡視。在管理過程中,C公司的管理人員主要行使勸說(shuō)和告知的職責(zé)。如果對(duì)方聽從勸說(shuō),那么走的就是管理的程序;如果不聽從,則執(zhí)法隊(duì)員亮證執(zhí)法,走執(zhí)法的程序。此時(shí),C公司管理人員的主要職責(zé)是聽從城管人員的安排,搬走違章貨物。

在城管外包的初期,運(yùn)作方式是城管人員與C公司的管理人員每天一起在街面巡視,如果勸說(shuō)和告知無(wú)效,則當(dāng)場(chǎng)沒收違章物品。經(jīng)過一段時(shí)間的實(shí)踐,面上的管理初見成效,亂設(shè)攤的情況基本消失,C公司為了降低人力成本,添置了2輛電瓶車,每天開電瓶車巡視,在發(fā)現(xiàn)有亂設(shè)攤情況時(shí),如果只有一名隊(duì)員在場(chǎng)則先告知對(duì)方,如果對(duì)方不聽從再用對(duì)講機(jī)讓其他管理人員、城管人員到場(chǎng)執(zhí)法。

4.市場(chǎng)化公司的考核標(biāo)準(zhǔn)

為了加強(qiáng)規(guī)范管理,G街道城管所針對(duì)C公司的管理職責(zé)設(shè)計(jì)了一套考核標(biāo)準(zhǔn)。在委托管理的第一個(gè)月,不對(duì)C公司進(jìn)行考核,從第二個(gè)月開始進(jìn)行正式考核?？紤]到市容環(huán)境衛(wèi)生管理的動(dòng)態(tài)性,每月考核80分以上即可獲得全額考核獎(jiǎng)金。

考核分為三大部分,每部分都按百分制進(jìn)行考核,但是所占匯總考核得分的百分比不同。其中城管所市容環(huán)境日常檢查考核100分占匯總考核分的40%,市民巡訪團(tuán)、市容環(huán)境志愿者等監(jiān)督反饋考核100分占匯總考核分的30%,領(lǐng)導(dǎo)巡視、有責(zé)投訴、上級(jí)考核檢查和重大活動(dòng)保障等方面考核100分占匯總考核分的30%,月考核得分為以上各部分考核得分乘以各部分所占百分比之和。以月考核得分的百分比再乘以每月考核金額基數(shù)(萬(wàn)元/月),結(jié)果為C公司每月應(yīng)得到的委托管理金額。

但是,這套考核標(biāo)準(zhǔn)還存在一定缺陷:①缺少對(duì)于管理公司資質(zhì)的具體要求。什么樣的管理公司才是合格的,必須具備什么程度的設(shè)備投入等對(duì)于管理公司的選擇和管理都具有一定的導(dǎo)向性。因此,結(jié)合街道實(shí)際設(shè)定的對(duì)于管理公司資質(zhì)的硬性要求十分重要。②缺少對(duì)于事前行為的約定指標(biāo)。目前的考核標(biāo)準(zhǔn)基本都是按照結(jié)果制定的,雖然從目的性而言是為了達(dá)到這個(gè)結(jié)果,但是從完整性角度來(lái)看需要增加幾個(gè)指標(biāo)作為對(duì)管理人員的事前規(guī)范性要求,這樣他們?cè)诠芾淼倪^程中對(duì)于有些問題就會(huì)注意規(guī)避。③考核辦法的完整性需要及時(shí)跟進(jìn)。市容環(huán)境管理是動(dòng)態(tài)性的管理,在管理過程中不斷有新的問題產(chǎn)生,這就需要考核標(biāo)準(zhǔn)能緊跟環(huán)境變化做出相應(yīng)的調(diào)整,使整個(gè)考核體系更具人性化和科學(xué)性。