基于憲政框架下行政管理權(quán)限邊界角度_文化治理: 文化管理的實(shí)踐趨勢(shì)

三元共治的文化管理模式:基于憲政框架下行政管理權(quán)限邊界角度

李　雯^[1]1

摘　要:本文從目前的文化管理模式存在的種種現(xiàn)實(shí)問題出發(fā)，分析限制文化管理權(quán)力的憲政理論基礎(chǔ)，得出必須在憲政框架下建立政府、市場(chǎng)、社會(huì)“三元共治”的文化管理模式的結(jié)論。

關(guān)鍵詞:文化管理;憲政;三元共治

文化管理權(quán)是政府行政管理權(quán)力的一種，確立以政府為主導(dǎo)、以市場(chǎng)為基礎(chǔ)，社會(huì)力量積極參與的文化管理格局，其本質(zhì)問題是要明確政府文化管理權(quán)力的邊界。僅僅從行政管理內(nèi)部角度圍繞政府行政權(quán)力的內(nèi)部分工及相應(yīng)的法律問題來進(jìn)行中觀探討難以得出政府、市場(chǎng)、社會(huì)力量這三者之間合理關(guān)系設(shè)置的令人信服并運(yùn)轉(zhuǎn)無虞的結(jié)論。在憲政框架下劃定好政府文化管理的行政權(quán)限的邊界，才能在文化管理領(lǐng)域?qū)崿F(xiàn)政府、市場(chǎng)、社會(huì)三者各得其所，才能真正振興文化產(chǎn)業(yè)，實(shí)現(xiàn)文化大發(fā)展大繁榮。

一、政府文化管理現(xiàn)狀

政府目前的文化管理現(xiàn)狀決定從政府文化管理權(quán)力內(nèi)部出發(fā)不能達(dá)到“三元共治”的文化管理框架?，F(xiàn)行的文化管理體制是新舊經(jīng)濟(jì)體制交融下的產(chǎn)物，存在著各種弊端，雖然通過文化體制改革，舊的文化管理模式已然被打破，但是新的文化管理體制仍然尚未形成。主要表現(xiàn)在以下幾個(gè)方面:

1．政府與文化事業(yè)單位之間關(guān)系尚未厘清

經(jīng)營(yíng)者難以真正成為市場(chǎng)中的獨(dú)立主體，政府過多干預(yù)文化經(jīng)營(yíng)。文化部門普遍存在條塊、行業(yè)、區(qū)域分割的割據(jù)狀態(tài)，難以形成合力。很長(zhǎng)一段時(shí)期內(nèi)，政府統(tǒng)管各項(xiàng)文化事業(yè)并直接控制文化單位的運(yùn)行，充當(dāng)著文化事業(yè)的所有者、管理者、經(jīng)營(yíng)者等多重角色，政“事”不分，文化事業(yè)單位淪為政府的附庸，文化事業(yè)單位的工作計(jì)劃、編制任免、經(jīng)費(fèi)崗位，均由上級(jí)行政部門決定。公共文化產(chǎn)品由政府計(jì)劃供給，政府制定文化事業(yè)發(fā)展規(guī)劃，下達(dá)指令性計(jì)劃來確定每年公共文化產(chǎn)品供給具體形式。長(zhǎng)此以往，文化事業(yè)單位喪失了自主，被壓制了追求自主財(cái)務(wù)與獨(dú)立經(jīng)營(yíng)的欲望，另一方面，也使其他社會(huì)力量無力染指公共文化產(chǎn)品供給渠道，造成公共文化產(chǎn)品供需失衡。文化事業(yè)單位自身也因?yàn)榉亲灾餍缘拇嬖?，被切斷了與民眾需求之間的聯(lián)系，也喪失了創(chuàng)辦文化活動(dòng)的積極性，最終喪失文化競(jìng)爭(zhēng)力。文化事業(yè)發(fā)展的情況基本取決于當(dāng)時(shí)當(dāng)?shù)卣I(lǐng)導(dǎo)人重視程度，文化事業(yè)本身的地位和作用得不到法律確認(rèn)，文化事業(yè)運(yùn)行沒有必要的法律保障。

2．文化管理部門職能設(shè)置失調(diào)

從中央到地方各級(jí)文化行政管理部門設(shè)置繁復(fù)疊床架屋，普遍存在條塊、行業(yè)、區(qū)域各種分割，責(zé)權(quán)劃分不合理、不統(tǒng)一，文化主管部門之間相互推諉、各自為政互不認(rèn)卯，常常處于一種“無事都來管，有事沒人管”的狀態(tài)，各部門為維護(hù)本部門或本地區(qū)的局部利益罔顧民眾的文化權(quán)利實(shí)現(xiàn)。政府的自利性是指政府除了具有管理公共事務(wù)的本質(zhì)屬性之外，也具有為組織生存發(fā)展和自身利益奮斗的屬性。這種自利又分為政府政治利益和政府經(jīng)濟(jì)利益。其中政府經(jīng)濟(jì)利益主要有:政府經(jīng)營(yíng)城市、政府招商引資、政府直接投資、政府批租土地、政府行政許可及政府直接管理企業(yè)。其中后兩者就是在政府進(jìn)行文化管理時(shí)最主要的自利渠道。為了維護(hù)這些經(jīng)濟(jì)利益，在制度內(nèi)部逐漸出現(xiàn)了部門利益法制化、政府內(nèi)部利益沖突、腐敗彌漫等不良效應(yīng)。文化管理部門成為利益主體的一個(gè)結(jié)果是，本應(yīng)作為公眾文化權(quán)利保障、為社會(huì)文化繁榮服務(wù)的法律法規(guī)被用來維護(hù)文化管理部門利益演變成了一個(gè)經(jīng)常性的選擇。公共政策的制定本應(yīng)是社會(huì)上不同利益集團(tuán)的利益向公共利益滲透的過程。但作為擁有規(guī)則制定者和利益競(jìng)逐者雙重身份的政府，通過公共權(quán)力把自身的利益“合法化”、擴(kuò)大化是一個(gè)難以避免的誘惑。這種行為傾向與具體的個(gè)人道德品質(zhì)無關(guān)，只是因?yàn)檎鞴懿块T從公共政策中獲利太過容易。美國(guó)經(jīng)濟(jì)學(xué)家弗雷德·麥克切斯內(nèi)將非正式的政府自利的現(xiàn)象描述為政治創(chuàng)租和政治抽租兩個(gè)概念。政治創(chuàng)租是指政府官員用行政干預(yù)的辦法來增加企業(yè)的利潤(rùn)，誘使企業(yè)向他們交納獻(xiàn)金，政治抽租是指政府官員故意提出某項(xiàng)會(huì)使企業(yè)利益受到損害的政策作為威脅，迫使企業(yè)割舍一部分利潤(rùn)與政府官員分享。^[2]這些政治安排均無法拿到臺(tái)面上，但卻都實(shí)實(shí)在在地發(fā)生了。比如某些地方執(zhí)法機(jī)關(guān)對(duì)文化企業(yè)進(jìn)行城管、消防、環(huán)保和衛(wèi)生方面的勒索則可被視為是政治抽租。相伴而生的還有文化投資重復(fù)浪費(fèi)，文化市場(chǎng)管理混亂等紛雜局面。

3．管理手段落后簡(jiǎn)單

政府靠強(qiáng)制性約束的單一方式直接干預(yù)文化事務(wù)，甚至直接干預(yù)文化藝術(shù)單位的正常業(yè)務(wù)。不善于運(yùn)用經(jīng)濟(jì)手段進(jìn)行必要的協(xié)調(diào)，忽視市場(chǎng)機(jī)制的作用，造成文化發(fā)展的低效益和資源的浪費(fèi)。文化事業(yè)單位的機(jī)關(guān)化、行政化扭曲了其本應(yīng)作為公共文化產(chǎn)品生產(chǎn)、經(jīng)營(yíng)服務(wù)的角色。

從以上文化管理的現(xiàn)實(shí)境況可以看出，僅從政府行政權(quán)內(nèi)部規(guī)范很難達(dá)成三元共治的文化管理模式。這是因?yàn)閺恼幕芾硇姓?quán)力內(nèi)部無法達(dá)成限制文化管理權(quán)力的目的，無法突破體制外的國(guó)家權(quán)力的宏觀框架，正如“每個(gè)人不能做自己案件的法官”這一最簡(jiǎn)單的原則，依靠文化行政管理部門自身進(jìn)行自我約束難以形成對(duì)文化管理權(quán)一股獨(dú)大、漫無邊際的制約與限制。要建立政府、市場(chǎng)、社會(huì)三元共治的文化管理模式，必須在憲政框架下對(duì)政府文化權(quán)力加以制衡。

二、憲政框架下的文化管理行政權(quán)力邊界設(shè)定要厘清幾個(gè)基本前提

1．文化管理權(quán)力來源與文化管理權(quán)力的制約關(guān)系

從政府文化管理的權(quán)力屬性看，要處理好文化管理權(quán)力來源與文化管理權(quán)力本身之間的制約關(guān)系。自多年前現(xiàn)代國(guó)家通過憲法確認(rèn)和鞏固革命成果，建立共和國(guó)家以來，都以“天賦人權(quán)”“主權(quán)在民”作為基本指導(dǎo)原則，人民主權(quán)成為憲法的一座基石。憲法賦予代議機(jī)關(guān)立法權(quán)、司法機(jī)關(guān)司法權(quán)和行政機(jī)關(guān)行政權(quán)，人民通過代議機(jī)關(guān)來行使權(quán)力。然而，權(quán)力具有自我擴(kuò)張性，掌握權(quán)力者在使用權(quán)力時(shí)必定一直需伸展到最大限度為止，因此對(duì)權(quán)力的限制與制約，即“把權(quán)力關(guān)進(jìn)籠子里”成為憲政的最基本要求。從美國(guó)獨(dú)立戰(zhàn)爭(zhēng)的時(shí)代就有必須使政府能控制統(tǒng)治者并且還要使政府控制其自身的理念，通過三權(quán)分立的制度設(shè)計(jì)來制約平衡權(quán)力已然在各個(gè)資本主義國(guó)家不斷實(shí)踐上演。根據(jù)《中華人民共和國(guó)憲法》確定的國(guó)體，中華人民共和國(guó)是人民當(dāng)家做主的國(guó)家，人民是國(guó)家的主人，是國(guó)家權(quán)力法理上的行使者。人民通過人民代表大會(huì)制度來行使和實(shí)現(xiàn)國(guó)家權(quán)力。文化管理的一切制度設(shè)計(jì)都應(yīng)在此基礎(chǔ)上展開。一方面，要制約文化管理權(quán)力，另一方面，也要保護(hù)《憲法》賦予人民的文化權(quán)利。這些都必須在人民代表大會(huì)制度下通過行政權(quán)、司法權(quán)及立法權(quán)的分配，并且通過權(quán)力機(jī)關(guān)之間的監(jiān)督與制約取得平衡，以真正實(shí)現(xiàn)人民的文化權(quán)利和社會(huì)的文化大發(fā)展。

2．文化管理權(quán)的設(shè)定與文化管理權(quán)行使的關(guān)系

從文化管理行政權(quán)力的設(shè)定與文化管理實(shí)施的關(guān)系看，要特別注意文化管理行政權(quán)力設(shè)定上的有限性與文化管理權(quán)力行使中的有效性。實(shí)行憲政的價(jià)值取向在于建立有限的政府，在控制權(quán)力的同時(shí)，也保障權(quán)力行使的有效性。文化管理行政權(quán)作為一種服務(wù)權(quán)必然要保證服務(wù)效率。換言之，也即需要通過制度設(shè)計(jì)保障文化管理權(quán)力運(yùn)行的高效與民主。因此在限權(quán)的同時(shí)又要賦予文化管理部門在自身管理權(quán)限內(nèi)可以擁有適度的自由裁量權(quán)，以保證文化管理權(quán)力的有效行使。

3．程序正義與實(shí)體正義的關(guān)系

依法行政是法治社會(huì)行使行政權(quán)力的基準(zhǔn)。文化管理部門只是在法律范圍內(nèi)行使文化管理權(quán)力，并不能保證所執(zhí)行的法律是恰當(dāng)?shù)?、具有保障公民文化?quán)利實(shí)現(xiàn)的精神內(nèi)核，同時(shí)在有明確的法律規(guī)定時(shí)不能任意決定法律適用的取舍，此為程序正義。當(dāng)所執(zhí)行的法律不是那么妥當(dāng)、合乎情理時(shí)，則往往會(huì)出現(xiàn)結(jié)果不公平與手段合理的矛盾。只重視法律的工具性而不重視法律自身的目標(biāo)，或者僅注重過程不重結(jié)果都不是理想的境界。而中國(guó)長(zhǎng)期的傳統(tǒng)傾向是只關(guān)注實(shí)質(zhì)正義而忽略程序正義，這樣最終也會(huì)反受其害而失去長(zhǎng)遠(yuǎn)的實(shí)質(zhì)正義。在法治還不發(fā)達(dá)的社會(huì)，程序正義的意識(shí)，以程序正義推動(dòng)依法進(jìn)行文化管理依舊任重而道遠(yuǎn)。

4．文化管理體系與制度運(yùn)行環(huán)境的關(guān)系

從對(duì)現(xiàn)有文化管理體制設(shè)置的可行性來看，體制設(shè)置方案的邏輯與其將來付諸現(xiàn)實(shí)的制度文化環(huán)境要吻合。每一項(xiàng)具體文化管理制度與其賴以存在的政治、經(jīng)濟(jì)及文化環(huán)境等都是一個(gè)統(tǒng)一整體。厘清這些關(guān)系，是建立憲政框架下三元共治文化管理模式的前提。

三、建立憲政框架下的文化管理體制——還權(quán)社會(huì)的理論基礎(chǔ)與必要性

文化管理權(quán)力還原社會(huì)是目前的社會(huì)現(xiàn)實(shí)發(fā)展需要，具有憲政理論基礎(chǔ)和價(jià)值取向。

1．分權(quán)理論是基礎(chǔ)

憲政理論認(rèn)為將國(guó)家權(quán)力分化為性質(zhì)不同的權(quán)力，分別由不同的國(guó)家機(jī)構(gòu)行使，這些權(quán)力相互制衡，才能保障公民的各種權(quán)利。在國(guó)家內(nèi)部立法權(quán)、行政權(quán)、司法權(quán)相互獨(dú)立、制約以達(dá)成權(quán)力平衡，國(guó)家機(jī)器作為整體仍然凌駕于社會(huì)之上，所以憲法理論的進(jìn)一步發(fā)展是將國(guó)家機(jī)器內(nèi)部的權(quán)力轉(zhuǎn)移到外部，把社會(huì)事務(wù)還原給社會(huì)來管理，愷撒的歸愷撒，上帝的歸上帝。

2．國(guó)家和社會(huì)互動(dòng)合作關(guān)系是更直接的依據(jù)

國(guó)家與社會(huì)關(guān)系理論一直處于變化狀態(tài)，不同時(shí)代不同流派都有各自的詮釋。黑格爾第一個(gè)對(duì)國(guó)家與社會(huì)進(jìn)行現(xiàn)代意義上的界分。他認(rèn)為社會(huì)是知性領(lǐng)域，國(guó)家是理性領(lǐng)域，在邏輯上國(guó)家高于社會(huì)，是社會(huì)的基礎(chǔ)。公民社會(huì)是自私且貪婪的，內(nèi)部存在矛盾沖突，獨(dú)立但非自足。社會(huì)處于自發(fā)狀態(tài)，非正義不平等大量存在，從保障與維護(hù)人民的普遍利益的角度考慮，國(guó)家干預(yù)社會(huì)是必要且正當(dāng)?shù)摹?sup>[3]但受國(guó)家理想主義的影響，賦予國(guó)家神圣地位、國(guó)家權(quán)力無所不在從邏輯推演上成了必然結(jié)果。在批判黑格爾國(guó)家與社會(huì)關(guān)系的基礎(chǔ)上，馬克思對(duì)此進(jìn)一步深入的界定?！霸趪?guó)家與社會(huì)的關(guān)系上，社會(huì)是第一性的，而國(guó)家則是第二性的，社會(huì)決定國(guó)家，國(guó)家服從于社會(huì)，并要服務(wù)于社會(huì)，國(guó)家職能的確定、作用的發(fā)揮、目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)，都必須與社會(huì)的需要相一致?！?sup>[4]

從國(guó)家產(chǎn)生之后，國(guó)家與社會(huì)的關(guān)系發(fā)展變遷的軌跡是:國(guó)家凌駕于社會(huì)之上、社會(huì)依賴從屬于國(guó)家——國(guó)家與社會(huì)分離、相互制約促動(dòng)。一方面，國(guó)家與社會(huì)是相互制約的關(guān)系。個(gè)人權(quán)利和自由約束國(guó)家權(quán)力行為是政治體系存續(xù)的合法性基礎(chǔ)。而另一方面，沒有國(guó)家公器的社會(huì)必定是一個(gè)無序混亂的社會(huì)，國(guó)家對(duì)公民的自由權(quán)利提供保護(hù)，對(duì)社會(huì)利益進(jìn)行調(diào)節(jié)，為社會(huì)提供制度和文化支持，承擔(dān)維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定與保障公民福利的責(zé)任。為社會(huì)的發(fā)展提供制度保障。社會(huì)則培育多元化的利益集團(tuán)、為國(guó)家提供各種力量和資源，提供民主政治發(fā)展的動(dòng)力，減少會(huì)導(dǎo)致社會(huì)不公、階層分化、社會(huì)動(dòng)蕩的誘因。國(guó)家與社會(huì)之間應(yīng)良性互動(dòng)，克服國(guó)家干預(yù)的失效和社會(huì)的無序，達(dá)成動(dòng)態(tài)平衡。

經(jīng)濟(jì)危機(jī)催化了福利國(guó)家主張，過分倚重福利國(guó)家的確又使得西方世界變成“形形色色的國(guó)家主義，這在現(xiàn)實(shí)世界中表現(xiàn)為國(guó)家以不同的形式、從不同的向度對(duì)市民社會(huì)的滲透或侵吞”。^[5]這一問題日益顯露，人們又開始對(duì)政府壟斷公共事務(wù)反思，希望憑借社會(huì)的力量，遏制政府權(quán)力的任意擴(kuò)張。

根據(jù)權(quán)力分立制衡的原則，要建立三元共治的文化管理模式、改變現(xiàn)狀，最基本途徑就是要將文化管理權(quán)力部分還原給社會(huì)，改變政府、市場(chǎng)、社會(huì)三元格局中政府一股獨(dú)大的局面。政府壟斷文化管理權(quán)力有諸多弊端。在經(jīng)濟(jì)全球化的背景下，隨著信息技術(shù)革命，全球范圍內(nèi)的經(jīng)濟(jì)競(jìng)爭(zhēng)加劇，市場(chǎng)專業(yè)分化程度加深，以及各個(gè)國(guó)家民主化進(jìn)程深入，政府開支都有嚴(yán)格的財(cái)政限制和信息披露要求，如此一來政府勢(shì)必要在管理職能、管理方式等多方面進(jìn)行改革。以此為前提，文化管理權(quán)力發(fā)生嬗變，還原于社會(huì)完全是順勢(shì)而為。

1．政府規(guī)模膨脹導(dǎo)致財(cái)政壓力加劇

傳統(tǒng)行政學(xué)理論中公共文化管理事務(wù)主要由政府承擔(dān)。19世紀(jì)初工業(yè)化民主政體造就了“夜警國(guó)家”，國(guó)家只起到一個(gè)“守夜人”的作用，盡可能少的去干涉市民社會(huì)的活動(dòng)。19世紀(jì)末伴隨著資本主義經(jīng)濟(jì)危機(jī)的發(fā)生，凱恩斯主義興起，國(guó)家權(quán)力滲透至社會(huì)各個(gè)角落，行政機(jī)構(gòu)亦隨之膨脹，行政國(guó)家初步形成。管理僵化、反應(yīng)遲緩、機(jī)構(gòu)臃腫、效率低下、財(cái)政赤字、公共資源浪費(fèi)等問題與政府規(guī)模擴(kuò)張相伴而生形成尾大不掉之勢(shì)。而在財(cái)政壓力下政府職能必然得有所為有所不為，放棄一部分管理活動(dòng)，更加關(guān)注其核心責(zé)任，借勢(shì)社會(huì)自治能量來承擔(dān)部分管理職責(zé)，尋求與社會(huì)的合作協(xié)調(diào)

2．政府低效引發(fā)信任危機(jī)

政府壟斷文化產(chǎn)品的供給，排擠社會(huì)力量，勢(shì)必會(huì)缺乏競(jìng)爭(zhēng)，行政官員缺乏公共利益最大化的動(dòng)機(jī)激勵(lì)，文化管理權(quán)力壟斷形成尋租空間同時(shí)又沒有來自外部的監(jiān)督約束，造成腐敗泛濫、官僚化嚴(yán)重。

3．全能政府抑制社會(huì)活力

政府?dāng)D占了社會(huì)自治空間，政府大包大攬抑制了民眾的自治能力，不利于形成培養(yǎng)負(fù)責(zé)任的公民的良好環(huán)境，扼殺了自主意識(shí)，更遑論創(chuàng)新意識(shí)。

政府文化管理權(quán)力的無限增長(zhǎng)必然侵蝕社會(huì)的文化自治權(quán)力空間，排斥社會(huì)組織和公民自主行為會(huì)使得社會(huì)組織發(fā)育不良、責(zé)任意識(shí)淡薄，社會(huì)內(nèi)部自治機(jī)制難以形成。各國(guó)實(shí)踐表明，只有文化管理權(quán)力格局發(fā)生根本性改變，才能最大限度地激發(fā)人的創(chuàng)造力和社會(huì)文化活力。唯有在憲政框架下明確文化管理權(quán)力的邊界，還文化自主權(quán)于社會(huì)，充分發(fā)揮社會(huì)自治的作用。這不僅是文化管理行政權(quán)發(fā)展的必然要求，同時(shí)也適應(yīng)了現(xiàn)實(shí)社會(huì)環(huán)境的發(fā)展:社會(huì)自治需求的進(jìn)一步凸顯，市場(chǎng)機(jī)制的逐漸成熟，信息革命的技術(shù)手段，新媒體的普及，都為文化管理權(quán)力還原社會(huì)提供了背景支持。

四、三元共治框架建設(shè)

現(xiàn)有的文化管理法律、法規(guī)和規(guī)章大致有:《中華人民共和國(guó)文物保護(hù)法》《著作權(quán)法》《商標(biāo)法》《廣告法》《行政許可法》《營(yíng)業(yè)性演出管理?xiàng)l例》《音像制品管理?xiàng)l例》《電影管理?xiàng)l例》《著作權(quán)集體管理?xiàng)l例》《印刷業(yè)管理?xiàng)l例》《出版管理?xiàng)l例》《音像制品管理?xiàng)l例》《計(jì)算機(jī)軟件管理?xiàng)l例》等。另外還有一些關(guān)于文化產(chǎn)業(yè)促進(jìn)的法規(guī)性文件和部門規(guī)范。

目前中國(guó)的文化管理法律框架從位階效力上來講有幾個(gè)層次:最高者是憲法，憲法確認(rèn)的是發(fā)展文化事業(yè)、保障公民文化權(quán)利的目標(biāo)以及文化管理體制所從屬的國(guó)家體制，這是文化管理的最基本依據(jù)和最高目標(biāo)追求。次之是與文化管理相關(guān)的法律，是在不違背憲法的前提下由人民代表大會(huì)及其常務(wù)委員會(huì)制定的有關(guān)文化管理和調(diào)整社會(huì)文化活動(dòng)中各種關(guān)系的法律。最后是國(guó)務(wù)院制定的單項(xiàng)的具體的行政法規(guī)以及地方人大制定的地方性法規(guī)。此外，還有有關(guān)部委或各級(jí)地方政府制定的關(guān)于文化管理事務(wù)的規(guī)章。這一部分雖然在法律位階中排序較低，但卻是現(xiàn)實(shí)生活中發(fā)揮作用最多的領(lǐng)域，地方上具體的文化管理事項(xiàng)多要據(jù)此進(jìn)行，而在實(shí)際中這個(gè)領(lǐng)域也是最容易與憲法、法律等高位階法發(fā)生齟齬的地方。

新的文化管理體制的建立不再是僅僅著眼于政府系統(tǒng)內(nèi)的調(diào)整或增減，也不再局限于政府行政管理的角度來進(jìn)行，而是變換了更廣泛的空間的立腳點(diǎn)。這樣的“政府再造”主要內(nèi)容包括“政府職能的市場(chǎng)化、政府行為的法治化、政府決策的民主化、政府權(quán)力的多中心化?！?sup>[6]“在行政法學(xué)的視野中，這場(chǎng)波及各國(guó)的改革預(yù)示著單中心的統(tǒng)治模式向多中心的治理模式的嬗變和新的行政法人文精神的生成，符合現(xiàn)代福利國(guó)家對(duì)政府的角色期待”，換言之，既符合左派主張的福利國(guó)家對(duì)政府行政的期待，也有利于右派主張的人們文化權(quán)利的增進(jìn)。

政府壟斷所有公共事務(wù)弊端日益凸顯。機(jī)構(gòu)疊床架屋，財(cái)政預(yù)算負(fù)擔(dān)繁重，官僚主義盛行，程序煩瑣重疊……這些顯然不能適應(yīng)當(dāng)代社會(huì)文化市場(chǎng)開放繁榮發(fā)展的要求，亦難以調(diào)動(dòng)公民參與的積極性滿足民主的需求。除了在憲政框架下限制政府的文化管理權(quán)限之外，實(shí)現(xiàn)部分文化管理權(quán)力向社會(huì)轉(zhuǎn)移，建立文化管理機(jī)構(gòu)與社會(huì)合作互動(dòng)，使文化管理體制發(fā)生結(jié)構(gòu)性的改變。政府機(jī)構(gòu)縮限權(quán)力的時(shí)候?qū)⒁徊糠治幕芾砺毮苓€原給社會(huì)，比如行業(yè)協(xié)會(huì)、公共事業(yè)組織、群眾自治性組織等主體，使得文化管理機(jī)構(gòu)與社會(huì)互動(dòng)合作。

還原文化管理權(quán)力給社會(huì)的本質(zhì)仍然在于放松政府管制，打破政府文化管理權(quán)力的壟斷，拓展文化管理權(quán)的實(shí)現(xiàn)方式，以便達(dá)到行政管理機(jī)構(gòu)與社會(huì)的優(yōu)勢(shì)互補(bǔ)，以保護(hù)公民的文化權(quán)利為本位，從而實(shí)現(xiàn)文化產(chǎn)業(yè)的興盛和文化事業(yè)的大發(fā)展。具體做法如下:

1．行政主體多元化

政府將一部分行政權(quán)放權(quán)給社會(huì)行使，把本應(yīng)由社會(huì)行使的公共權(quán)力“還權(quán)于社會(huì)”。非政府組織也承擔(dān)部分公共職能、行使部分公共權(quán)力，瓦解了政府壟斷公共物品提供、國(guó)家行政一統(tǒng)天下的格局，成為現(xiàn)代公共行政發(fā)展的亮點(diǎn)。

NGO( Non Governmental Organizations，非政府組織)主要的活動(dòng)范圍在國(guó)家正式機(jī)制以外的公共目標(biāo)，活躍于公共事務(wù)治理。非政府組織“由持相同或相近志向的志愿者組成的，具有穩(wěn)定的組織形式和固定的成員，超出于政府機(jī)構(gòu)和企業(yè)之外獨(dú)立運(yùn)作，同時(shí)發(fā)揮特定的社會(huì)功能，是不以營(yíng)利為目的而關(guān)注于特定的或普遍的公眾公益事業(yè)的社會(huì)組織”。^[7]

主要類型包括，比如:( 1)社區(qū)組織，居民委員會(huì)、村民委員會(huì)都是典型的此類組織。它要承擔(dān)從集權(quán)式文化行政管理向文化管理機(jī)構(gòu)和社區(qū)共同治理過渡的職能。承擔(dān)一些基層文化事業(yè)發(fā)展職能，而實(shí)踐中也確實(shí)發(fā)揮了豐富群眾文化生活的作用。( 2)行會(huì)組織。行會(huì)是聯(lián)系文化管理機(jī)構(gòu)與文化企業(yè)的非營(yíng)利性的社團(tuán)法人，發(fā)揮行業(yè)自律職能。行會(huì)可以依據(jù)行會(huì)章程對(duì)參加行會(huì)的文化企業(yè)及其文化產(chǎn)業(yè)從業(yè)人員進(jìn)行自主管理，制定行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)，以及執(zhí)業(yè)守則，等等。比如電影業(yè)協(xié)會(huì)、劇作家協(xié)會(huì)，等等。行業(yè)協(xié)會(huì)除了對(duì)會(huì)員進(jìn)行管理外，還可代表會(huì)員進(jìn)行訴訟對(duì)外爭(zhēng)取會(huì)員利益，這一點(diǎn)對(duì)于會(huì)員而言意義甚為重要，可以一定程度上改變單個(gè)會(huì)員在訴訟中的弱勢(shì)地位，更好地保護(hù)文化企業(yè)及文化產(chǎn)業(yè)從業(yè)人員的正當(dāng)權(quán)益。( 3)文化事業(yè)單位。它具有一定社會(huì)公益性職能，比如工人文化宮等等。

隨著政府職能轉(zhuǎn)變的進(jìn)行式，文化行政機(jī)構(gòu)在公共治理結(jié)構(gòu)中的管理權(quán)力釋放，NGO的勃興與壯大，文化管理主體逐漸多元化最終文化管理結(jié)構(gòu)從線形結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)變?yōu)榫W(wǎng)狀結(jié)構(gòu)。

2．文化管理方式多樣化

文化管理權(quán)力的釋放除了還權(quán)社會(huì)外，還表現(xiàn)為強(qiáng)制型行政權(quán)力的弱化，使文化管理更富彈性空間、改各種指令為蘊(yùn)含民主色彩的行政合同、變?nèi)蝿?wù)指標(biāo)為激勵(lì)措施、轉(zhuǎn)審批懲戒為溝通指引、提供咨詢服務(wù)等非強(qiáng)制性行政方式更多運(yùn)用，并逐漸演化成現(xiàn)代文化管理的主要方式。

非強(qiáng)制性行政權(quán)力行使具有實(shí)施上低成本、應(yīng)對(duì)上多樣性、反應(yīng)迅速、高度調(diào)動(dòng)參與積極性等等優(yōu)點(diǎn)。而NGO在文化管理中，大都采用柔和的行政手段。參與者的自由意志和契約精神是NGO活動(dòng)的根本，溝通協(xié)作、指導(dǎo)激勵(lì)是NGO活動(dòng)的主要方式，充分體現(xiàn)對(duì)民眾的尊重，是落實(shí)并保障公民文化權(quán)利的有效路徑。在改革文化管理方式時(shí)，按照先協(xié)商后強(qiáng)制，先自治后管制，先市場(chǎng)后社會(huì)再到政府的順次，實(shí)現(xiàn)文化管理方式的多元化。

政府文化管理職能發(fā)展變化以后，保留下來的文化管理方式也應(yīng)當(dāng)有相應(yīng)的變化。政府對(duì)文化的發(fā)展提出原則性要求，至于如何實(shí)現(xiàn)這種原則和要求，以及采取怎樣的方式則由基層文化單位自己決定，但也不意味著聽任基層文化單位自行其是。強(qiáng)制性文化管理手段弱化以后，某些強(qiáng)制性的要求改由法律和經(jīng)濟(jì)的手段來保證。

正如一枚硬幣都有兩面，將文化管理權(quán)力還原社會(huì)縱然千般好，亦有其自身局限，切忌矯枉過正。在文化行政權(quán)力還原于社會(huì)時(shí)，社會(huì)組織也隨經(jīng)濟(jì)發(fā)展逐漸擴(kuò)大權(quán)力范圍。但文化行政權(quán)還原社會(huì)的范圍同樣也是有邊界的，正所謂過猶不及，文化行政權(quán)過度社會(huì)化與行政權(quán)社會(huì)化不足，同樣有害。文化公共產(chǎn)品在屬性上存在層次和梯度。對(duì)于純粹的公共性文化服務(wù)，由政府提供才能使人們享受無差別無歧視的普遍服務(wù)，更符合社會(huì)公正的公共福祉。否則，就是在變相削減公共福利，逃避政府應(yīng)當(dāng)承擔(dān)的公共服務(wù)提供責(zé)任。

綜上所述，三元共治的文化管理模式必須是在憲政體制下才能得以實(shí)現(xiàn)，并且與憲政體制的分權(quán)制衡理念相一致。2013年3月10日，最新的國(guó)務(wù)院機(jī)構(gòu)改革和職能轉(zhuǎn)變方案出臺(tái)，在換屆之年進(jìn)行政府機(jī)構(gòu)改革是一系列標(biāo)志性動(dòng)作，隨著市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的確立，逐漸要走向小政府、大市場(chǎng)、大社會(huì)的方向，也契合了權(quán)力平衡制約的憲政本質(zhì)。政府文化管理理念也必須跳出傳統(tǒng)窠臼，政府不是文化產(chǎn)業(yè)財(cái)富創(chuàng)造的主體，而是營(yíng)造良好的社會(huì)環(huán)境、法治環(huán)境的主體，政府不能替代文化企業(yè)沖到第一線直接進(jìn)行市場(chǎng)競(jìng)技。政府文化管理權(quán)力要受到嚴(yán)格的法律約束，不僅要在權(quán)限內(nèi)依法行政，更重要的是要明確行政管理權(quán)的邊界何在。而在文化管理模式上轉(zhuǎn)變的具體的體現(xiàn)就是要建設(shè)服務(wù)型政府，為轉(zhuǎn)變政府文化管理職能釋放更多的社會(huì)活力，其中根本的是政府角色的轉(zhuǎn)變。服務(wù)型政府文化管理職能的應(yīng)然狀態(tài)是:確定文化發(fā)展的總的指導(dǎo)方向、制定文化發(fā)展宏觀戰(zhàn)略、制定文化政策的相關(guān)法規(guī)、為社會(huì)成員和市場(chǎng)主體提供文化發(fā)展信息幫助、制定國(guó)家文化發(fā)展的財(cái)政預(yù)算、合理發(fā)揮國(guó)家文化發(fā)展基金的作用、引導(dǎo)群眾性文化活動(dòng)、開展文化藝術(shù)教育與對(duì)外文化交流活動(dòng)。在人民代表大會(huì)委托授權(quán)下監(jiān)督文化政策實(shí)施、文化管理法規(guī)執(zhí)行情況，以及文化預(yù)算和各種基金的使用情況。而同時(shí)，此前政府承擔(dān)的職能，比如，對(duì)基層文化單位的人事、業(yè)務(wù)、財(cái)務(wù)、經(jīng)營(yíng)等進(jìn)行管理則需要放開手腳。

【注釋】

[1]李　雯( 1980－)，女，陜西咸陽人，長(zhǎng)安大學(xué)政治學(xué)院。E-mail:dang_ran@yahoo.cn．

[2]唐昊．政府需要“去利益集團(tuán)化”［J］．南風(fēng)窗，2013( 6)．

[3]【德】黑格爾．法哲學(xué)原理［M］．范楊等，譯．北京:商務(wù)印書館，1979:174．

[4]劉湘珍，張亮．黑格爾的市民社會(huì)理論及其現(xiàn)代意義［J］．南京社會(huì)科學(xué)，2004( 2)．

[5]鄧正來．國(guó)家與市民社會(huì)——一種社會(huì)理論的研究路徑．http://www．china－review．com/sao．a(chǎn)sp? id =17808，2013－3－13．

[6]【美】埃鈞諾·奧斯特姆．公共事物的治理之道［M］．余進(jìn)達(dá)等，譯．上海:上海三聯(lián)書店，2000:1．

[7]郭宇寬．NGO，社會(huì)治理開放的第二波浪潮［J］．中國(guó)教工，2005( 7)．