單位體制的形成與解體_浙江社區(qū)的建設(shè)與發(fā)展

第一章　浙江社區(qū)發(fā)展概況

從社會(huì)學(xué)和政治學(xué)視角看，社區(qū)是伴隨人類歷史長(zhǎng)期存在的社會(huì)現(xiàn)象，中國(guó)自宋代以來(lái)，政府通過(guò)“保甲制度”賦予“社區(qū)”更多的社會(huì)管理和社會(huì)穩(wěn)定職能，“社區(qū)”作為政府在其廣闊疆域內(nèi)進(jìn)行低成本社會(huì)控制的有效工具而成為基層政權(quán)的有機(jī)組成部分。中國(guó)早期社區(qū)研究始于20世紀(jì)30年代，由吳文藻先生、費(fèi)孝通先生開(kāi)創(chuàng)和奠基，主要運(yùn)用社會(huì)學(xué)理論與個(gè)案、田野調(diào)查等方法研究中國(guó)鄉(xiāng)村社會(huì)經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)。

從經(jīng)濟(jì)學(xué)和管理學(xué)視角看，現(xiàn)代社區(qū)體制是工業(yè)文明的產(chǎn)物，工業(yè)化和城市化帶來(lái)經(jīng)濟(jì)、社會(huì)和家庭結(jié)構(gòu)的變化，社區(qū)作為基層組織的地位日益凸顯，通過(guò)社區(qū)供給公共物品和社會(huì)服務(wù)具備了制度上的合理性和有效性，現(xiàn)代社區(qū)體制得以形成。在新中國(guó)成立60周年、社區(qū)研究植根于中國(guó)近80年的今天，經(jīng)濟(jì)社會(huì)結(jié)構(gòu)發(fā)生了天翻地覆的變化，社區(qū)的內(nèi)涵與外延也隨之改變，社區(qū)研究也不再囿于社會(huì)學(xué)范疇，而成為社會(huì)學(xué)、經(jīng)濟(jì)學(xué)、政治學(xué)、管理學(xué)的交叉課題。

從總體上看，浙江社區(qū)發(fā)展的演進(jìn)軌跡與全國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)體制變遷基本合拍；同時(shí)，浙江經(jīng)濟(jì)發(fā)展又高于全國(guó)平均水平，社區(qū)發(fā)展也在全國(guó)領(lǐng)先，具有先進(jìn)性、創(chuàng)新性和超前性的特點(diǎn)。本章研究浙江社區(qū)發(fā)展軌跡及其內(nèi)在原因，并結(jié)合對(duì)典型地市的個(gè)案分析，全方位介紹了浙江社區(qū)發(fā)展的基本情況。

第一節(jié)　浙江社區(qū)發(fā)展60年回顧

隨著新中國(guó)社區(qū)理論研究的深化和發(fā)展，浙江省社區(qū)管理體制從全國(guó)解放初期的居民委員會(huì)體制逐漸發(fā)展為社區(qū)居民委員會(huì)體制，到2008年農(nóng)村社區(qū)建設(shè)正式啟動(dòng)，經(jīng)歷了60年的風(fēng)雨變遷。從新中國(guó)建立到1999年，中國(guó)大陸沒(méi)有社區(qū)的概念，一直沿用居民委員會(huì)（簡(jiǎn)稱居委會(huì)）提法；1999年，中國(guó)開(kāi)始進(jìn)行城市社區(qū)建設(shè)的試點(diǎn)，居民委員會(huì)開(kāi)始被稱為社區(qū)居民委員會(huì)（簡(jiǎn)稱社區(qū)）。目前浙江的城市中，所轄在1000戶以上的被稱為社區(qū)居民委員會(huì)，所轄在1000戶以下的被稱為居民委員會(huì)（從第二章開(kāi)始統(tǒng)一稱為社區(qū)居民委員會(huì)）。本書(shū)在使用“社區(qū)”一詞時(shí)，或指社區(qū)居民委員會(huì)，或指作為社會(huì)共同體的社區(qū)概念，請(qǐng)讀者根據(jù)語(yǔ)境加以區(qū)分。

一、城市居民委員會(huì)的創(chuàng)建與變遷

（一）城市居民委員會(huì)的創(chuàng)建

城市居民委員會(huì)作為由浙江起步、走向全國(guó)的基層群眾性自治組織，已經(jīng)走過(guò)了60年歷程。在這60年里，城市居民委員會(huì)在承擔(dān)城市基層管理服務(wù)職能，推進(jìn)中國(guó)基層民主政治建設(shè)和維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定方面，發(fā)揮了不可替代的作用。新中國(guó)成立伊始，隨著全國(guó)政權(quán)的取得，中國(guó)共產(chǎn)黨在新占領(lǐng)的大中城市廢除了原國(guó)民黨的城市保甲制度。破除一項(xiàng)舊制度后，如何建立一項(xiàng)新制度，加強(qiáng)城市基層管理，密切與廣大居民群眾的聯(lián)系，吸收他們參加城市管理和城市建設(shè)，防止敵對(duì)勢(shì)力破壞和搗亂，盡快恢復(fù)國(guó)民經(jīng)濟(jì)，醫(yī)治戰(zhàn)爭(zhēng)創(chuàng)傷，鞏固新生的人民民主政權(quán)，成為各級(jí)黨組織必須認(rèn)真研究和加以解決的現(xiàn)實(shí)課題。中國(guó)革命的道路是農(nóng)村包圍城市，相對(duì)而言，我黨在農(nóng)村有著雄厚的群眾基礎(chǔ)和豐富的工作經(jīng)驗(yàn)，而在管理城市方面經(jīng)驗(yàn)嚴(yán)重不足。為此，全國(guó)各地從本地實(shí)際出發(fā)，勇于探索實(shí)踐，成立了名稱不一、功能不同、性質(zhì)各異的城市基層管理組織，諸如防護(hù)隊(duì)、防盜隊(duì)、鎮(zhèn)反小組、居民小組、中心小組、居民委員會(huì)（杭州）、居民福利會(huì)（上海）、居民代表會(huì)（武漢）、閭委員會(huì)（濟(jì)南）等。

浙江的黨政干部和人民就廢除保甲制度，建立與人民群眾當(dāng)家做主相一致的新型城市社會(huì)管理體制，進(jìn)行了艱辛探索，形成了一套獨(dú)特的制度。1949年10月11日，杭州市召開(kāi)第一次各區(qū)長(zhǎng)聯(lián)席會(huì)議，會(huì)上江華市長(zhǎng)決定，在12月底前一律取消保甲制度，建立居民委員會(huì)、居民小組。這是目前看到的政府官員第一次提出居民委員會(huì)的概念。具體實(shí)施時(shí)，杭州市上城區(qū)、下城區(qū)、江干區(qū)先試點(diǎn)。1949年10月23日晚上，在上城區(qū)西牌樓小學(xué)，大約200位居民投票選舉杭州市上城區(qū)上羊市街居民委員會(huì)成員，在21位候選人中，選舉9人為居民委員會(huì)成員，最后陳福林當(dāng)選為主任，陳道彰當(dāng)選為副主任。2008年6月28日，民政部專家組宣布，這是新中國(guó)建立后誕生的第一個(gè)居民委員會(huì)。杭州市以居民投票的方式選舉產(chǎn)生居民自治性質(zhì)的居民委員會(huì)，作為城市基層管理的基本制度，這一決策思路對(duì)中國(guó)城市基層管理產(chǎn)生了深遠(yuǎn)的影響。

1949年12月1日，杭州市人民政府頒布了《關(guān)于取消保甲制度建立居民委員會(huì)的工作指示》（以下簡(jiǎn)稱《指示》），這是新中國(guó)頒布的最早關(guān)于在城市建立居民委員會(huì)的政令。《指示》強(qiáng)調(diào)，保甲制度是反革命統(tǒng)治和欺壓人民大眾的工具，是國(guó)民黨偽政權(quán)、偽法統(tǒng)的基礎(chǔ)，是執(zhí)行反動(dòng)政令與窒息人民民主生活自由的基層機(jī)構(gòu)。迅速堅(jiān)決地取消保甲制度，撤銷(xiāo)舊保甲長(zhǎng)，建立新的居民組織，是廣大人民群眾一致的迫切要求。建立新的居民組織的目的是動(dòng)員組織群眾，團(tuán)結(jié)教育群眾，使人民自己真正當(dāng)家辦事，在“自己當(dāng)主人，自己來(lái)辦事”的口號(hào)下提高群眾的政治覺(jué)悟，建立人民民主管理城市的基礎(chǔ)，并使城市革命秩序獲得進(jìn)一步的鞏固?！吨甘尽烦醪浇缍司用裎瘑T會(huì)的性質(zhì)，即居民委員會(huì)不是一級(jí)政權(quán)機(jī)構(gòu)，而是各階層人民群眾聯(lián)合的組織。居民委員會(huì)要廣泛地反映人民意見(jiàn)，傳達(dá)和推行政府的政策法令，加強(qiáng)政府與群眾的聯(lián)系，協(xié)助政府做好城市的管理與建設(shè)工作?！吨甘尽芬?guī)定新的居民組織主要做好五項(xiàng)工作：（1）做好防特、防匪、防火、保護(hù)交通等社會(huì)治安工作及辦理戶籍；（2）傳達(dá)和推行政府政令，反映群眾意見(jiàn)，加強(qiáng)人民團(tuán)結(jié)，維持社會(huì)秩序；（3）動(dòng)員與組織群眾，發(fā)展各種合作社，吸收勞動(dòng)群眾恢復(fù)生產(chǎn)，改善生活；（4）領(lǐng)導(dǎo)群眾開(kāi)展正當(dāng)?shù)奈幕瘖蕵?lè)活動(dòng)，改革舊習(xí)俗；（5）協(xié)助政府搞好城市的公共衛(wèi)生，增進(jìn)人民健康，舉辦各種公共福利事業(yè)。新的居民組織內(nèi)部采取“委員會(huì)制”的組織形式，由居民中選出委員7—9人，再?gòu)奈瘑T中選出主任委員、副主任委員各1人，負(fù)責(zé)領(lǐng)導(dǎo)與辦理“日常事務(wù)”。委員會(huì)可視其具體任務(wù)需要，分別設(shè)立生產(chǎn)、公安、民政、文教、衛(wèi)生等小組委員會(huì)，由正、副主任委員以外的居民委員領(lǐng)導(dǎo)，同時(shí)規(guī)定居民委員會(huì)之下，由30—50戶成立一個(gè)居民小組，由居民選出正、副組長(zhǎng)各1人。

這些規(guī)定使居民委員會(huì)獲得了廣泛的群眾基礎(chǔ)，具有強(qiáng)大的生命力。到1949年12月底，全市成立居民委員會(huì)47個(gè)，其中上城區(qū)14個(gè)、中城區(qū)14個(gè)、下城區(qū)18個(gè)、江干區(qū)1個(gè)。翌年3月，全市基本完成了取消保甲制度建立居民委員會(huì)的工作，共撤銷(xiāo)174個(gè)保、3907個(gè)甲，成立居民委員會(huì)571個(gè)、居民小組3802個(gè)。此時(shí)的居民委員會(huì)在恢復(fù)發(fā)展生產(chǎn)，維護(hù)社會(huì)治安，開(kāi)展優(yōu)撫救助，動(dòng)員群眾參加抗美援朝，收容改造游民、妓女，幫助居民掃盲等方面做了大量卓有成效的工作。

居民委員會(huì)的制度創(chuàng)新，對(duì)此后60年的居民組織發(fā)展產(chǎn)生了重要影響，為全國(guó)的政策選擇提供了基礎(chǔ)性的決策參考。1953年6月，彭真向毛澤東主席并中共中央遞交了《關(guān)于城市街道辦事處、居民委員會(huì)組織和經(jīng)費(fèi)問(wèn)題的報(bào)告》，建議在各城市區(qū)以下和不設(shè)區(qū)的市以下，同時(shí)建立城市街道辦事處和城市居民委員會(huì)。居民委員會(huì)是群眾自治組織，不是政權(quán)組織，也不是政權(quán)組織在下面的“腿”。中央同意了彭真同志的意見(jiàn)。為了加強(qiáng)城市居民工作，密切黨和政府同居民群眾的聯(lián)系，盡快把城市居民組織起來(lái)，1954年12月31日，第一屆全國(guó)人大常委會(huì)第四次會(huì)議根據(jù)1954年憲法精神，制定并通過(guò)了《城市街道辦事處組織條例》和《城市居民委員會(huì)組織條例》，設(shè)立了市或區(qū)人民政府的派出機(jī)構(gòu)——街道辦事處，將城市基層居民組織的名稱統(tǒng)一規(guī)定為居民委員會(huì)，并第一次以法律形式將居民委員會(huì)的性質(zhì)規(guī)定為“城市基層居民群眾自治組織”，形成國(guó)家基層政權(quán)街道辦事處與作為社會(huì)群眾基層自治組織的居民委員會(huì)相銜接的格局。

20世紀(jì)50年代初，居民委員會(huì)迅速發(fā)展，極大地提高了城市居民的組織化程度，以自我管理、自我教育、自我服務(wù)的方式，在鞏固新生政權(quán)、加強(qiáng)黨和政府與人民群眾的聯(lián)系、發(fā)動(dòng)居民互幫互助等方面發(fā)揮了重要作用。這一時(shí)期居民委員會(huì)的設(shè)立、變更、撤銷(xiāo)一般由街道辦事處或鎮(zhèn)人民政府提出，經(jīng)區(qū)（縣、市）人民政府或區(qū)（縣、市）人民政府授權(quán)的民政部門(mén)審批，報(bào)市民政局備案。居民委員會(huì)的公雜費(fèi)及少數(shù)成員的生活補(bǔ)助費(fèi)，由市人民委員會(huì)統(tǒng)一撥發(fā)。居民委員會(huì)設(shè)正、副主任和宣傳、治安、消防、衛(wèi)生、生產(chǎn)、婦女等委員，由居民代表推選產(chǎn)生。居民委員會(huì)下設(shè)若干居民小組。居民委員會(huì)的任務(wù)主要是辦理有關(guān)居民的公共福利事項(xiàng)，向當(dāng)?shù)厝嗣裎瘑T會(huì)或者人民委員會(huì)的派出機(jī)關(guān)反映居民的意見(jiàn)和要求，動(dòng)員居民響應(yīng)政府號(hào)召并遵守法律，領(lǐng)導(dǎo)群眾性的治安保衛(wèi)工作，調(diào)解居民間的糾紛。

（二）城市居民委員會(huì)的變遷

1958年之后，“大躍進(jìn)”、人民公社運(yùn)動(dòng)在全國(guó)的展開(kāi)，以及黨的領(lǐng)導(dǎo)層對(duì)階段斗爭(zhēng)形勢(shì)過(guò)于嚴(yán)峻的判斷，都對(duì)城市居民委員會(huì)的發(fā)展產(chǎn)生了重大影響。這一時(shí)期，城市居民委員會(huì)的工作任務(wù)、工作職責(zé)幾度變化，組織性質(zhì)時(shí)而體現(xiàn)為自治，時(shí)而體現(xiàn)為準(zhǔn)基層政權(quán)。

杭州市下城區(qū)、江干區(qū)、拱墅區(qū)等相繼成立城市中的人民公社，作為工農(nóng)兵學(xué)商和政社合一的社會(huì)組織，承擔(dān)生產(chǎn)、交換、分配和人民生活福利安排等工作，同時(shí)街道一級(jí)設(shè)立分社，居民委員會(huì)成為街道人民公社的組成部分。隨后在全國(guó)“大躍進(jìn)”形勢(shì)的影響下，居民委員會(huì)開(kāi)始大辦經(jīng)濟(jì)，建立了由婦女勞動(dòng)力參加生產(chǎn)的各種小型加工廠等，建立幫助家庭婦女解決后顧之憂的服務(wù)性組織，如食堂、托兒所等。接著，受狠抓階級(jí)斗爭(zhēng)的影響，居民委員會(huì)干部將很大精力用于階級(jí)斗爭(zhēng)方面，加強(qiáng)對(duì)社會(huì)不良分子的約束、處理和改造。居民委員會(huì)還辦理其他日常事務(wù)，第一類事務(wù)是各種單位下派的事務(wù)性工作，如大搞愛(ài)國(guó)衛(wèi)生等；第二類是各類信息調(diào)查摸底工作，如調(diào)查居民糧、煙、酒等7種商品的需要情況，了解居民儲(chǔ)蓄、掃盲、懷孕、住房、集體戶口、退休工人、雙職工、居民健康、兒童入學(xué)、臨時(shí)戶口等情況；第三類是開(kāi)具各類證明，如出生證明、死亡證明、外出證明，居民委員會(huì)出具證明涉及人們?nèi)粘Ｉ畹姆椒矫婷?。這一時(shí)期，居民委員會(huì)的職責(zé)在膨脹，逐步從群眾性自治組織演變成經(jīng)濟(jì)性組織、行政性組織，成為街道辦事處的“派出機(jī)構(gòu)”。隨著人民公社的停辦，居民委員會(huì)自治功能逐步恢復(fù)，工作重點(diǎn)轉(zhuǎn)向?yàn)榫用裆罘?wù)，但居民委員會(huì)工作人員仍為義務(wù)性的。

“文化大革命”中，社會(huì)主義民主和法制遭到踐踏和破壞，杭州等地的居民委員會(huì)被改為革命居民委員會(huì)，由群眾性自治組織變?yōu)槿罕姼锩M織。革命居民委員會(huì)撤銷(xiāo)了原來(lái)設(shè)立的各工作委員會(huì)，普遍成立群眾專政隊(duì)、業(yè)余宣傳隊(duì)、民兵小分隊(duì)等，抓階級(jí)斗爭(zhēng)，搞群眾專政，開(kāi)展意識(shí)形態(tài)宣傳。同時(shí)，動(dòng)員知識(shí)青年上山下鄉(xiāng)和辦理下鄉(xiāng)青年病退及安排工作，檢查戶口和登記外來(lái)人員、發(fā)放票證以及進(jìn)行必要的社會(huì)救助等。持續(xù)不斷的政治運(yùn)動(dòng)影響了居民委員會(huì)自治功能的發(fā)揮，成為基層政權(quán)性質(zhì)的組織和國(guó)家控制基層社會(huì)的工具。

“文化大革命”結(jié)束后，革命居民委員會(huì)又重新被改為居民委員會(huì)。此時(shí)的居民委員會(huì)主要配合揭批“四人幫”、“落實(shí)政策”等各項(xiàng)政治任務(wù)，辦理上級(jí)交辦的各種行政性事務(wù)，如協(xié)助調(diào)查統(tǒng)計(jì)、發(fā)放票證、出具證明、安置待業(yè)人員等，同時(shí)還開(kāi)展傳統(tǒng)的與居民生活相關(guān)的如擁軍優(yōu)屬、困難救濟(jì)、治安保衛(wèi)、衛(wèi)生清潔等活動(dòng)。

十一屆三中全會(huì)進(jìn)一步將探索城市基層政權(quán)體制提上議事日程。1980年1月，全國(guó)人大常委會(huì)重新頒布了1954年的《城市居民委員會(huì)組織條例》、《人民調(diào)解委員會(huì)暫行通則》、《治安保衛(wèi)委員會(huì)暫行組織條例》。1981年3月19日，民政部下發(fā)了《關(guān)于城市居民委員會(huì)的工作由民政部門(mén)歸口管理的通知》，規(guī)定城市居民委員會(huì)的工作統(tǒng)一由民政部管理。這樣，居民委員會(huì)的工作再次成為民政部門(mén)的一個(gè)重要任務(wù)，成為加強(qiáng)基層政權(quán)的一個(gè)重要部分。在1982年頒布的《憲法》中，首次明確了居民委員會(huì)的任務(wù)為“辦理本居住地區(qū)的公共事務(wù)和公益事業(yè)，調(diào)解民間糾紛，協(xié)助維護(hù)社會(huì)治安，并且向人民政府反映群眾的意見(jiàn)、要求和提出建議”。彭真委員長(zhǎng)在作關(guān)于《憲法》修訂草案的報(bào)告時(shí)專門(mén)指出：“我國(guó)長(zhǎng)期行之有效的居民委員會(huì)、村民委員會(huì)等群眾性自治組織的地位和作用，現(xiàn)在列入憲法?！敝宰鞒鲞@些規(guī)定，所遵循的方向和所體現(xiàn)的要求是，使全體人民能夠更好地行使國(guó)家權(quán)力，真正成為國(guó)家的主人。根據(jù)這個(gè)原則，從中央來(lái)說(shuō)，主要是加強(qiáng)各級(jí)地方政權(quán)（包括基層政權(quán)）的民主基礎(chǔ)。在基層社會(huì)生活中，要加強(qiáng)群眾性自治組織的建設(shè)，以便發(fā)動(dòng)群眾自己管理自己的公共事務(wù)和公益事業(yè)。

這一時(shí)期，杭州等地開(kāi)展了居民委員會(huì)的組織整頓，健全了居民委員會(huì)的組織機(jī)構(gòu)、規(guī)章制度，改選和充實(shí)了居民委員會(huì)的工作人員，增加了他們的生活補(bǔ)貼。這樣，居民委員會(huì)的自治性質(zhì)被重新確立。當(dāng)時(shí)的居民委員會(huì)以自治組織的身份承擔(dān)著整個(gè)城市管理的底層任務(wù)，其管轄范圍一般在500—700戶。工作任務(wù)過(guò)重、管轄范圍過(guò)大及居民委員會(huì)工作人員年齡偏大、文化偏低等問(wèn)題比較突出，這些可以從1981年杭州市上城區(qū)的居民委員會(huì)組織設(shè)置中窺見(jiàn)一斑。1981年，杭州市上城區(qū)的居民委員會(huì)下設(shè)治安保衛(wèi)委員會(huì)、人民調(diào)解委員會(huì)、愛(ài)國(guó)衛(wèi)生委員會(huì)、民政福利委員會(huì)、婦女代表會(huì)、退休工人管理分會(huì)。管轄范圍過(guò)大使居民委員會(huì)的副主任隨之增多，各工作委員會(huì)主任均由1名副主任兼任。

1987年6月15日，國(guó)務(wù)院批轉(zhuǎn)了《民政部關(guān)于加強(qiáng)城市街道居民委員會(huì)工作的報(bào)告》，指出今后一個(gè)時(shí)期居民委員會(huì)的主要工作是加強(qiáng)社會(huì)主義精神文明建設(shè)，參加社會(huì)治安的綜合治理，興辦便民、利民的生產(chǎn)、生活服務(wù)事業(yè)，教育居民履行依法應(yīng)盡的義務(wù)，密切人民政府同居民的關(guān)系。為了進(jìn)一步加強(qiáng)城市居民委員會(huì)建設(shè)，1989 年12月26日全國(guó)人大常委會(huì)通過(guò)《中華人民共和國(guó)城市居民委員會(huì)組織法》，標(biāo)志著我國(guó)城市居民委員會(huì)的建設(shè)和發(fā)展進(jìn)入了一個(gè)全面發(fā)展的新時(shí)期。全省各地學(xué)習(xí)貫徹居民委員會(huì)組織法，調(diào)整居民委員會(huì)規(guī)模，完善工作制度，理順工作關(guān)系，居民自治和居民委員會(huì)建設(shè)隨之進(jìn)入了新階段。

20世紀(jì)80年代末至90年代末，我國(guó)居民委員會(huì)的名稱、職責(zé)比較穩(wěn)定。進(jìn)入21世紀(jì)，社區(qū)建設(shè)全面啟動(dòng)，居民委員會(huì)經(jīng)過(guò)體制改革后被稱為社區(qū)居民委員會(huì)，但在未進(jìn)行社區(qū)體制改革的地區(qū)仍被稱為居民委員會(huì)，一般在鄉(xiāng)鎮(zhèn)，管轄?wèi)魯?shù)也較少。2008年底，浙江全省共有2871個(gè)社區(qū)居民委員會(huì)、1026個(gè)居民委員會(huì)。

二、社區(qū)的萌芽、發(fā)展與全面推進(jìn)

（一）城市社區(qū)的萌芽和發(fā)展

中國(guó)的社區(qū)建設(shè)始于社區(qū)服務(wù)，浙江也不例外。中國(guó)社區(qū)服務(wù)萌芽于20世紀(jì)80年代。社區(qū)服務(wù)的提出，與改革開(kāi)放后人民生活水平的提高有著密切關(guān)系。隨著居民生活水平的提高，家務(wù)勞動(dòng)社會(huì)化需求日益強(qiáng)烈，加之人口老齡化問(wèn)題的出現(xiàn)和家庭規(guī)模的不斷縮小，來(lái)自民間的社會(huì)保障需求也日益強(qiáng)烈。面對(duì)城鎮(zhèn)居民的這些新型社會(huì)服務(wù)需求，靠政府的計(jì)劃經(jīng)濟(jì)模式已經(jīng)難以滿足。1986年，民政部首次提出“社區(qū)服務(wù)”這一概念，在城市開(kāi)展以民政對(duì)象為主的福利服務(wù)和便民、利民服務(wù)。在1987年9月的武漢會(huì)議上，民政部把社區(qū)服務(wù)作為民政工作的一項(xiàng)基本任務(wù)推向了全國(guó)。浙江省是全國(guó)開(kāi)展社區(qū)服務(wù)較早的省份之一。早在1988年，杭州市就制定了城市社區(qū)服務(wù)三年發(fā)展規(guī)劃，在全國(guó)率先提出了社區(qū)服務(wù)的“網(wǎng)絡(luò)”概念。從1989年開(kāi)始，杭州市下城區(qū)在全國(guó)率先實(shí)施了社區(qū)服務(wù)計(jì)劃，服務(wù)對(duì)象逐漸從傳統(tǒng)民政對(duì)象擴(kuò)展到全體居民，服務(wù)項(xiàng)目從比較單一到相對(duì)全面，并在社區(qū)服務(wù)基礎(chǔ)上探索社區(qū)的制度建設(shè)。

概括起來(lái)講，20世紀(jì)90年代初，中國(guó)的社區(qū)建設(shè)應(yīng)時(shí)而興，主要有三個(gè)方面的原因。一是市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展導(dǎo)致單位體制弱化。當(dāng)時(shí)單位的種類越來(lái)越多，既有傳統(tǒng)的機(jī)關(guān)企事業(yè)單位，也有大量新興的外資企業(yè)、個(gè)體私營(yíng)企業(yè)。大量的“單位人”逐步轉(zhuǎn)化為“社區(qū)人”，大量的農(nóng)村人涌入城市而成為“城市人”，這樣原來(lái)行之有效的城市基層管理模式開(kāi)始失靈或者弊病叢生。二是政府企業(yè)轉(zhuǎn)變職能呼喚承接者。政府要轉(zhuǎn)變職能，不能再延續(xù)以往大包大攬的工作思路；企業(yè)要分離職能，不能再實(shí)行以往辦社會(huì)、辦行政、辦福利的模式。需要有一個(gè)組織、一套辦法來(lái)承接政府、企業(yè)轉(zhuǎn)移、分離的職能。三是群眾民主參與熱情需要滿足。隨著經(jīng)濟(jì)生活水平的提高，群眾對(duì)參與政治生活、介入公共事務(wù)管理的要求越來(lái)越強(qiáng)烈，產(chǎn)生于計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)代的傳統(tǒng)居民委員會(huì)基層管理模式，已經(jīng)不能適應(yīng)居民日益增長(zhǎng)的對(duì)社區(qū)公共事務(wù)的自治需求。群眾從社區(qū)層面進(jìn)行參與，容易組織，也是可行可靠的。

1991年，時(shí)任民政部部長(zhǎng)的崔乃夫在總結(jié)社區(qū)服務(wù)工作的基礎(chǔ)上提出了社區(qū)建設(shè)概念。浙江特別是杭州在社區(qū)建設(shè)方面較早開(kāi)始了探索實(shí)踐，始終走在全國(guó)前列，經(jīng)歷了醞釀產(chǎn)生、實(shí)驗(yàn)啟動(dòng)、全面推進(jìn)、深化和諧四個(gè)階段。

浙江城市社區(qū)建設(shè)醞釀產(chǎn)生階段（20世紀(jì)90年代初—90年代末）。1992年3月，時(shí)任民政部基層政權(quán)建設(shè)司司長(zhǎng)的李學(xué)舉深入杭州市下城區(qū)的街道、居民委員會(huì)和家庭，進(jìn)行社區(qū)建設(shè)調(diào)研，贊揚(yáng)下城區(qū)是“城市社區(qū)建設(shè)的先行實(shí)踐者”。1992年10月，第一次“全國(guó)城市社區(qū)建設(shè)理論研討會(huì)”在杭州召開(kāi)，這次研討會(huì)從理論和實(shí)踐兩方面對(duì)社區(qū)建設(shè)問(wèn)題進(jìn)行了探討，同時(shí)把社區(qū)服務(wù)作為推進(jìn)社區(qū)建設(shè)的重要起步階段。1993年5月，著名社會(huì)學(xué)家、時(shí)任全國(guó)人大常委會(huì)副委員長(zhǎng)的雷潔瓊視察了杭州市社區(qū)。當(dāng)年11月，全國(guó)第一個(gè)區(qū)級(jí)“社區(qū)建設(shè)研究會(huì)”在杭州市下城區(qū)成立，雷潔瓊副委員長(zhǎng)任名譽(yù)會(huì)長(zhǎng)并來(lái)信祝賀。1996年，下城區(qū)出版了全國(guó)第一部社區(qū)建設(shè)專著《中國(guó)城市社區(qū)建設(shè)》，為社區(qū)建設(shè)的發(fā)展提供了一些經(jīng)驗(yàn)做法和理論框架。從浙江全省范圍來(lái)看，當(dāng)時(shí)的城市社區(qū)建設(shè)開(kāi)展的面還很有限，工作重點(diǎn)也只是以深化社區(qū)服務(wù)和加強(qiáng)區(qū)域共建為主。

浙江城市社區(qū)建設(shè)實(shí)驗(yàn)啟動(dòng)階段（1999—2001）。1999年，浙江省正式開(kāi)展社區(qū)建設(shè)的試點(diǎn)工作。推薦杭州市下城區(qū)為全國(guó)社區(qū)建設(shè)實(shí)驗(yàn)區(qū)；確定杭州市上城區(qū)、江干區(qū)，寧波市江東區(qū)，溫州市鹿城區(qū)這四個(gè)城區(qū)為省級(jí)實(shí)驗(yàn)區(qū)；確定嘉興市新城街道、湖州市月河街道、紹興市塔山街道、金華市城中街道、舟山市環(huán)南街道這五個(gè)街道為省級(jí)實(shí)驗(yàn)街道。隨后，在浙江省政府的機(jī)構(gòu)改革中，正式把推動(dòng)社區(qū)建設(shè)工作的職能賦予省民政廳，民政廳專設(shè)了基層政權(quán)和社區(qū)建設(shè)處。經(jīng)過(guò)兩年多的實(shí)踐，這些實(shí)驗(yàn)單位在全省率先完成了社區(qū)體制改革，開(kāi)展了基層社區(qū)的全方位建設(shè)，取得了較好的實(shí)驗(yàn)成果，為全省全面推進(jìn)社區(qū)建設(shè)打下了良好的基礎(chǔ)。

浙江城市社區(qū)建設(shè)的全面推進(jìn)階段（2001—2007）。2000年11月，中共中央辦公廳、國(guó)務(wù)院辦公廳下發(fā)了《關(guān)于轉(zhuǎn)發(fā)〈國(guó)家民政部關(guān)于在全國(guó)推進(jìn)城市社區(qū)建設(shè)的意見(jiàn)〉》（中辦發(fā)〔2000〕23號(hào)），提出全面加強(qiáng)社區(qū)建設(shè)任務(wù)。2001年7月，民政部下發(fā)了《全國(guó)城市社區(qū)建設(shè)示范活動(dòng)指導(dǎo)綱要》，在全國(guó)開(kāi)展社區(qū)建設(shè)示范市（區(qū)）創(chuàng)建活動(dòng)。浙江省委、省政府對(duì)社區(qū)建設(shè)的全面開(kāi)展高度重視。2000年底，時(shí)任浙江省委書(shū)記的張德江立即作了“明年省委將重點(diǎn)抓城市社區(qū)建設(shè)”的重要批示。2001年，浙江省委常委會(huì)把社區(qū)建設(shè)和社區(qū)黨建工作列為年度重點(diǎn)調(diào)研課題，省委書(shū)記張德江到寧波等地進(jìn)行社區(qū)黨建調(diào)查研究，時(shí)任省委副書(shū)記的梁平波帶隊(duì)專程赴上海學(xué)習(xí)考察，李金明、沈躍躍、王國(guó)平、黃興國(guó)、張曦等省領(lǐng)導(dǎo)先后到基層進(jìn)行社區(qū)建設(shè)調(diào)研。省民政廳確定桐廬、諸暨、義烏、江山等11個(gè)縣（市）為省級(jí)社區(qū)建設(shè)實(shí)驗(yàn)縣（市）。2003年4月，浙江省委、省政府召開(kāi)全省城市社區(qū)工作會(huì)議，時(shí)任省委書(shū)記的習(xí)近平出席會(huì)議并講話。他充分肯定了全省城市社區(qū)建設(shè)取得的成績(jī)，強(qiáng)調(diào)要進(jìn)一步提高對(duì)城市社區(qū)工作的認(rèn)識(shí)，深化城市社區(qū)體制改革，加強(qiáng)城市社區(qū)的民主自治建設(shè)，強(qiáng)化城市社區(qū)服務(wù)功能，完善城市社區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，開(kāi)展創(chuàng)建城市文明社區(qū)活動(dòng)，加強(qiáng)城市社區(qū)黨的建設(shè)，培育高素質(zhì)的城市社區(qū)工作者隊(duì)伍。2003年4月，省委、省政府建立省城市社區(qū)工作協(xié)調(diào)小組，省委副書(shū)記梁平波、喬傳秀先后擔(dān)任組長(zhǎng)，協(xié)調(diào)小組辦公室設(shè)在省民政廳內(nèi)。全省各市的城區(qū)黨委、政府扎扎實(shí)實(shí)地開(kāi)展工作，把社區(qū)建設(shè)列入當(dāng)?shù)貒?guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展計(jì)劃及城市總體規(guī)劃中，精心制定了工作規(guī)劃和試點(diǎn)實(shí)施方案。隨后，為適應(yīng)社區(qū)建設(shè)要求，省委、省政府先后下發(fā)了《中共浙江省委辦公廳、浙江省人民政府辦公廳關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)城市社區(qū)建設(shè)的意見(jiàn)》（浙委辦〔2001〕128號(hào)）、《浙江省城市社區(qū)建設(shè)指導(dǎo)綱要》、《浙江省社區(qū)資源共享實(shí)施意見(jiàn)》、《關(guān)于推進(jìn)社區(qū)居民自治的意見(jiàn)》等，明確了社區(qū)建設(shè)的目標(biāo)任務(wù)、近期重點(diǎn)、工作措施和保障手段。這些政策的出臺(tái)，為浙江省全面開(kāi)展社區(qū)建設(shè)起到了十分重要的指導(dǎo)和推動(dòng)作用。2002年9月，民政部在吉林省四平市召開(kāi)了全國(guó)城市社區(qū)建設(shè)現(xiàn)場(chǎng)會(huì)，全國(guó)175個(gè)城市（區(qū)）被授予“全國(guó)社區(qū)建設(shè)示范市（區(qū)）”，杭州、寧波、義烏、諸暨、江山，杭州市上城區(qū)、下城區(qū)、江干區(qū)、拱墅區(qū)、西湖區(qū)，寧波市海曙區(qū)、江東區(qū)、鎮(zhèn)海區(qū)、江北區(qū)、北侖區(qū)和溫州市鹿城區(qū)等16個(gè)市、區(qū)名列其中，浙江省的示范城市（區(qū)）數(shù)量位居全國(guó)第一。

建設(shè)和諧社區(qū)階段（2007至今）。2005年2月，胡錦濤總書(shū)記在由省部級(jí)主要領(lǐng)導(dǎo)干部參加的“提高構(gòu)建社會(huì)主義和諧社會(huì)能力專題研討班”開(kāi)班儀式上發(fā)表重要講話，要求全黨全國(guó)加強(qiáng)城鄉(xiāng)基層自治組織建設(shè)，從建設(shè)和諧社區(qū)入手，使社區(qū)在提高居民生活水平和質(zhì)量上發(fā)揮服務(wù)作用，在密切黨和政府同人民群眾的關(guān)系上發(fā)揮橋梁作用，在維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定、為群眾創(chuàng)造安居樂(lè)業(yè)的良好環(huán)境方面發(fā)揮促進(jìn)作用。2005 年8月，民政部在吉林省長(zhǎng)春市召開(kāi)了全國(guó)社區(qū)建設(shè)工作會(huì)議，提出當(dāng)前和今后一段時(shí)期內(nèi)社區(qū)建設(shè)的目標(biāo)是建設(shè)居民自治、管理有序、服務(wù)完善、治安良好、環(huán)境優(yōu)美、文明祥和的和諧社區(qū)。2006年7月，民政部下發(fā)了《關(guān)于開(kāi)展“建設(shè)和諧社區(qū)示范單位”創(chuàng)建活動(dòng)的通知》，在全國(guó)開(kāi)展了創(chuàng)建和諧社區(qū)活動(dòng)。2007年10月，黨的十七大將“基層群眾自治制度”列為中國(guó)特色社會(huì)主義四項(xiàng)政治制度之一，要求全黨全國(guó)必須將其作為發(fā)展社會(huì)主義民主政治的基礎(chǔ)性工程重點(diǎn)推進(jìn)。

浙江省委、省政府對(duì)于深化社區(qū)建設(shè)、建設(shè)和諧社區(qū)，思想認(rèn)識(shí)早，工作力度大。2005年11月23日，時(shí)任浙江省委書(shū)記的習(xí)近平同志在批示中提出：“社區(qū)是城市經(jīng)濟(jì)和社會(huì)生活的基本單元，是構(gòu)建和諧社會(huì)的基石。這些年來(lái)，我省各級(jí)在社區(qū)建設(shè)方面做了大量扎實(shí)細(xì)致的工作，取得了明顯成效，但在社區(qū)建設(shè)中也出現(xiàn)了許多新情況、新問(wèn)題。全省各級(jí)要以建設(shè)和諧社區(qū)為目標(biāo)，突出以人為本的理念，認(rèn)真研究，積極探索，打牢基礎(chǔ)，創(chuàng)造特色，著力推進(jìn)社區(qū)建設(shè)再上新臺(tái)階?！睘榱嗽谌?dòng)和諧社區(qū)建設(shè)，2005、2006年，浙江省民政廳開(kāi)展了大范圍的社區(qū)建設(shè)工作調(diào)研，總結(jié)回顧社區(qū)建設(shè)經(jīng)驗(yàn)、成效，基本摸清了存在的問(wèn)題，多次向省委、省政府領(lǐng)導(dǎo)匯報(bào)，提出意見(jiàn)和建議，并代為起草了《中共浙江省委、浙江省人民政府關(guān)于推進(jìn)和諧社區(qū)建設(shè)的意見(jiàn)》（浙委〔2007〕64號(hào)）。2006年12月30日，省委常委會(huì)研究城市和諧社區(qū)建設(shè)工作，聽(tīng)取陳加元副省長(zhǎng)代表省城市社區(qū)工作協(xié)調(diào)小組作的工作匯報(bào)。2007年4 月13日，省委、省政府下發(fā)《中共浙江省委、浙江省人民政府關(guān)于推進(jìn)和諧社區(qū)建設(shè)的意見(jiàn)》，召開(kāi)全省和諧社區(qū)建設(shè)工作電視電話會(huì)議，就全省開(kāi)展和諧社區(qū)建設(shè)作出部署。省委、省政府提出，堅(jiān)持以鄧小平理論和“三個(gè)代表”重要思想為指導(dǎo)，全面貫徹落實(shí)科學(xué)發(fā)展觀，按照構(gòu)建社會(huì)主義和諧社會(huì)的部署和要求，以社區(qū)黨的建設(shè)為核心，以居民自治為導(dǎo)向，以社區(qū)服務(wù)為重點(diǎn)，以社區(qū)文化為載體，以社區(qū)穩(wěn)定為基礎(chǔ)，以社區(qū)居民滿意為標(biāo)準(zhǔn)，積極探索創(chuàng)新基層社會(huì)管理和公共服務(wù)的體制機(jī)制，使社區(qū)在提高居民生活水平和生活質(zhì)量方面發(fā)揮服務(wù)作用，在密切黨群干群關(guān)系上發(fā)揮橋梁作用，在創(chuàng)造安居樂(lè)業(yè)良好環(huán)境方面發(fā)揮促進(jìn)作用，努力使浙江省和諧社區(qū)建設(shè)工作走在全國(guó)前列。

城市社區(qū)原則上按1500—3000戶規(guī)模設(shè)置。新建社區(qū)和舊城區(qū)改建社區(qū)，原則上每個(gè)社區(qū)工作服務(wù)用房總面積按不少于350平方米配置；規(guī)模在2000戶以上的社區(qū)，按照每百戶不低于20平方米配置。每個(gè)社區(qū)的專職社區(qū)工作者應(yīng)不少于5人，規(guī)模在2000戶以上的社區(qū)按每400戶配備1人，分工負(fù)責(zé)社區(qū)黨務(wù)、社會(huì)保障、治安調(diào)解、婦女兒童保護(hù)、文體衛(wèi)生等工作；暫住人口較多的應(yīng)按暫住人口每2000人增配1人。切實(shí)解決好社區(qū)工作者的工資福利待遇和各項(xiàng)社會(huì)保險(xiǎn)待遇問(wèn)題，確保其年收入不低于當(dāng)?shù)厣弦荒甑穆毠て骄べY（含規(guī)模以上私營(yíng)單位）水平，并參照企業(yè)有關(guān)標(biāo)準(zhǔn)享受養(yǎng)老、失業(yè)、醫(yī)療、工傷、生育等社會(huì)保險(xiǎn)待遇和住房公積金待遇。為了解決好社區(qū)工作服務(wù)用房，省政府安排3500萬(wàn)元專項(xiàng)資金，資助欠發(fā)達(dá)地區(qū)。全省各市、縣（市、區(qū)）黨委、政府紛紛召開(kāi)常委會(huì)、和諧社區(qū)建設(shè)工作推進(jìn)會(huì)等，下發(fā)政策文件，加大資金投入，部署開(kāi)展和諧社區(qū)創(chuàng)建工作。2007年12月，省城市社區(qū)工作協(xié)調(diào)小組評(píng)選出“十佳和諧示范社區(qū)”、“十佳社區(qū)服務(wù)項(xiàng)目”、“十佳社區(qū)工作者”，并與浙江電視臺(tái)民生休閑頻道合作對(duì)申報(bào)和諧示范社區(qū)的40多個(gè)社區(qū)進(jìn)行宣傳，舉辦了頒獎(jiǎng)晚會(huì)。2008年4月，省城市社區(qū)工作協(xié)調(diào)小組下發(fā)《關(guān)于開(kāi)展和諧社區(qū)創(chuàng)建活動(dòng)的通知》，在全省開(kāi)展和諧社區(qū)創(chuàng)建活動(dòng)。同年11月，命名杭州市上城區(qū)等20個(gè)縣（市、區(qū)）為首批“浙江省和諧社區(qū)建設(shè)工作先進(jìn)縣（市、區(qū)）”，杭州市上城區(qū)小營(yíng)街道小營(yíng)巷社區(qū)等161個(gè)社區(qū)被命名為首批“浙江省和諧示范社區(qū)”。經(jīng)過(guò)認(rèn)真細(xì)致的尋訪論證，2008年6月，民政部正式確認(rèn)杭州市上城區(qū)紫陽(yáng)街道上羊市街居民委員會(huì)是新中國(guó)建立的第一個(gè)居民委員會(huì)，民政部批復(fù)同意在杭州市上城區(qū)建立中國(guó)社區(qū)建設(shè)史料展示中心。

中央領(lǐng)導(dǎo)對(duì)浙江省的城市社區(qū)建設(shè)工作十分關(guān)心，及時(shí)給予鼓勵(lì)鞭策。2001年4月底至5月初，時(shí)任中共中央政治局常委、書(shū)記處書(shū)記、國(guó)家副主席的胡錦濤視察杭州市上城區(qū)天水街道燈芯巷社區(qū)、江干區(qū)采荷街道潔蓮社區(qū)、西湖區(qū)文新街道湖畔社區(qū)，并發(fā)表重要講話。他指出，加強(qiáng)社區(qū)建設(shè)和社區(qū)黨建工作，是推進(jìn)城市改革和發(fā)展、鞏固黨的執(zhí)政地位的必然要求。必須把為民服務(wù)作為社區(qū)一切工作的出發(fā)點(diǎn)和落腳點(diǎn)，加強(qiáng)以黨組織為核心的社區(qū)組織建設(shè)。他強(qiáng)調(diào)，搞好社區(qū)工作，關(guān)鍵是要建設(shè)兩支隊(duì)伍（社區(qū)工作者隊(duì)伍、社區(qū)志愿者隊(duì)伍），要有一個(gè)把社區(qū)內(nèi)的機(jī)關(guān)、企事業(yè)單位協(xié)調(diào)起來(lái)、共建文明社區(qū)的有效機(jī)制。2007年7月28日，胡錦濤總書(shū)記考察了杭州市下城區(qū)王馬社區(qū)。他強(qiáng)調(diào)，隨著社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，社區(qū)的地位和作用越來(lái)越重要。要充分發(fā)揮社區(qū)黨組織的作用，加強(qiáng)社區(qū)干部隊(duì)伍和社區(qū)志愿者隊(duì)伍建設(shè)，把服務(wù)群眾、造福居民作為工作的出發(fā)點(diǎn)和落腳點(diǎn)，多為群眾辦好事、辦實(shí)事。

全省社區(qū)建設(shè)工作取得積極進(jìn)展，特別是在改革社區(qū)管理體制，強(qiáng)化社區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，完善社區(qū)服務(wù)功能，加強(qiáng)社區(qū)民主自治，擴(kuò)大社區(qū)扶貧濟(jì)困和再就業(yè)等方面取得了明顯成效。其主要表現(xiàn)：一是社區(qū)工作合力逐步形成。全省上下基本建立了黨委、政府統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)，民政部門(mén)牽頭協(xié)調(diào)，有關(guān)部門(mén)共同參與的領(lǐng)導(dǎo)協(xié)調(diào)機(jī)制。各有關(guān)職能部門(mén)各負(fù)其責(zé)，密切配合，社區(qū)黨建、社區(qū)居民自治、社區(qū)服務(wù)、社區(qū)文化、社區(qū)教育、社區(qū)衛(wèi)生、社區(qū)治安等各項(xiàng)工作扎實(shí)開(kāi)展。二是社區(qū)管理體制改革全面推進(jìn)。以原有居民委員會(huì)為基礎(chǔ)，以地緣關(guān)系、居民認(rèn)同感和歸屬感為紐帶，按照所轄區(qū)域與戶數(shù)適當(dāng)、界限清楚、區(qū)域相對(duì)集中、資源配置相對(duì)合理、功能相對(duì)齊全的原則，對(duì)原居民委員會(huì)進(jìn)行調(diào)整，調(diào)整后的居民區(qū)改稱為社區(qū)，居民委員會(huì)改稱為社區(qū)居民委員會(huì)，并建立社區(qū)黨組織。到2008年底，全省共有社區(qū)居民委員會(huì)2871個(gè)，為555多萬(wàn)戶家庭提供了良好的管理服務(wù)。三是社區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施明顯改善。各地采取投資新建、整合改造、資源共享、綜合利用等多種措施，建設(shè)了一批社區(qū)工作服務(wù)場(chǎng)所。在2007年通報(bào)的1628個(gè)不達(dá)標(biāo)社區(qū)中，已有71．81%即1169個(gè)社區(qū)工作服務(wù)場(chǎng)所面積達(dá)到350平方米及以上（全省2871個(gè)社區(qū)中，82%以上社區(qū)工作服務(wù)用房面積達(dá)標(biāo)），下城、桐廬、鎮(zhèn)海、北侖、鄞州、余姚、德清、長(zhǎng)興、桐鄉(xiāng)、嘉善、諸暨等地的社區(qū)工作服務(wù)用房全部達(dá)到省定標(biāo)準(zhǔn)。全省的社區(qū)工作服務(wù)用房總面積超過(guò)150萬(wàn)平方米。初步建立了以財(cái)政為主，市、區(qū)、街道三級(jí)配套，轄區(qū)共建單位資助的多渠道投入機(jī)制，2008年全省社區(qū)工作經(jīng)費(fèi)達(dá)到9．6億元，比上年的6．69億元增加了43．50%。四是社區(qū)組織與民主管理不斷加強(qiáng)。通過(guò)社區(qū)黨組織、社區(qū)成員代表大會(huì)、社區(qū)議事協(xié)商委員會(huì)和社區(qū)居民委員會(huì)的設(shè)置，將社區(qū)自治組織體系分為領(lǐng)導(dǎo)層、決策層、議事層和執(zhí)行層。按照“五個(gè)好”（領(lǐng)導(dǎo)班子好、黨員干部隊(duì)伍好、工作機(jī)制好、工作業(yè)績(jī)好、群眾反映好）的要求，開(kāi)展城市社區(qū)“黨的建設(shè)示范社區(qū)”創(chuàng)建活動(dòng)，創(chuàng)新管理理念、組織設(shè)置、管理方式、服務(wù)載體，著力構(gòu)建區(qū)、街道、社區(qū)、樓群“四位一體”的社區(qū)黨建工作網(wǎng)絡(luò)，不斷擴(kuò)大社區(qū)黨組織的覆蓋面。寧波市海曙區(qū)率先在全國(guó)實(shí)現(xiàn)所有社區(qū)的直接選舉，杭州、嘉興等地建立了社區(qū)民情懇談會(huì)、事務(wù)協(xié)調(diào)會(huì)、工作聽(tīng)證會(huì)和成效評(píng)議會(huì)的“四會(huì)”制度，完善社區(qū)居務(wù)公開(kāi)制度，推進(jìn)社區(qū)事務(wù)民主決策，拓寬居民參與社區(qū)治理渠道。社區(qū)工作者隊(duì)伍結(jié)構(gòu)明顯優(yōu)化，全省現(xiàn)有2．04萬(wàn)名社區(qū)工作者（其中兼職2497名），大專以上文化程度占60%。2008年社區(qū)工作者平均年收入達(dá)到2．16萬(wàn)元，杭州、寧波、嘉興、湖州等地參照企業(yè)有關(guān)標(biāo)準(zhǔn)落實(shí)養(yǎng)老、失業(yè)、醫(yī)療、工傷、生育等社會(huì)保險(xiǎn)待遇和住房公積金待遇，其中杭州市從2008年7月1日起以2007年社區(qū)工作者工資福利為基數(shù)一次性提高了55%。五是社區(qū)服務(wù)功能不斷增強(qiáng)。各地以提供社會(huì)保障和社會(huì)救助服務(wù)、就業(yè)再就業(yè)服務(wù)、便民利民服務(wù)為重點(diǎn)，整合社區(qū)資源，不斷豐富社區(qū)服務(wù)內(nèi)容，社區(qū)服務(wù)保障能力顯著提高。截至2008年底止，全省社區(qū)內(nèi)服務(wù)設(shè)施（網(wǎng)點(diǎn)）達(dá)到110692個(gè)，比2007年增加37691個(gè)，服務(wù)設(shè)施（網(wǎng)點(diǎn)）中實(shí)現(xiàn)就業(yè)總?cè)藬?shù)近30萬(wàn)人，其中實(shí)現(xiàn)失業(yè)人員再就業(yè)近10萬(wàn)人。

日益完善的社區(qū)公共服務(wù)、居民互助服務(wù)、經(jīng)營(yíng)性便民服務(wù)以及社區(qū)信息化服務(wù)，不僅為社區(qū)居民解決了諸多困難，方便了生活，提高了生活質(zhì)量，而且解決了一大批人的就業(yè)問(wèn)題。同時(shí)社區(qū)志愿服務(wù)隊(duì)伍日益壯大，全省現(xiàn)有社區(qū)志愿服務(wù)組織約1．3萬(wàn)個(gè)，登記注冊(cè)志愿者71萬(wàn)人，2008年開(kāi)展志愿服務(wù)活動(dòng)參加人數(shù)達(dá)到172多萬(wàn)人。社區(qū)服務(wù)方法不斷創(chuàng)新，各種公共服務(wù)的站點(diǎn)延伸到社區(qū)，醫(yī)療、文化、體育、福利設(shè)施建到社區(qū)，杭州、寧波、嘉興等地還將現(xiàn)代信息技術(shù)廣泛地運(yùn)用到社區(qū)管理服務(wù)中，形成了一批社區(qū)服務(wù)的品牌項(xiàng)目，寧波的“81890”（撥一撥就靈）、杭州的“96345”等服務(wù)熱線深受群眾歡迎。

城市社區(qū)建設(shè)雖然取得了較大的成績(jī)，但也存在著一些困難和問(wèn)題。全省經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展水平差異較大，導(dǎo)致對(duì)社區(qū)建設(shè)的重視程度與投入幅度不一，地區(qū)不平衡現(xiàn)象仍較突出，社區(qū)公共服務(wù)差距明顯。隨著收入、生活水平全面而快速提高，城市社區(qū)居民的需求結(jié)構(gòu)、生活方式發(fā)生明顯改變，呈現(xiàn)出利益多元化、需求多樣性發(fā)展趨勢(shì)，社區(qū)分化為高收入、中等收入、低收入居民聚居社區(qū)，有的同一個(gè)社區(qū)的居民收入差距也很大，人戶分離現(xiàn)象嚴(yán)重，民主意識(shí)有高有低，組織居民自治的難度很大。隨著工業(yè)化和城市化進(jìn)程的加快，大量的外來(lái)務(wù)工人員涌入城市，城市社區(qū)流動(dòng)人口快速增長(zhǎng)。外來(lái)人口如何參與社區(qū)事務(wù)，保障其民主權(quán)利，需要不斷探索新的形式。社區(qū)內(nèi)各種組織越來(lái)越多，黨組織、居民委員會(huì)、營(yíng)利組織、非營(yíng)利組織（包括社區(qū)民間組織、中介組織、社區(qū)志愿團(tuán)體）在各自的職能范圍內(nèi)對(duì)社區(qū)發(fā)展履行著職責(zé)。由于具體任務(wù)、運(yùn)作機(jī)制、作用方式等不盡相同，各組織之間難免產(chǎn)生矛盾，需要正確處理自治組織與其他組織的關(guān)系。城市居民自治的法律依據(jù)是1989年12月頒布實(shí)施、早已滯后形勢(shì)需要的《居民委員會(huì)組織法》，目前的社區(qū)建設(shè)形勢(shì)、做法已經(jīng)與原來(lái)的居民委員會(huì)體制大不相同。1954年頒布的《城市街道辦事處組織條例》至今沒(méi)有修訂，難以指導(dǎo)街道辦事處和社區(qū)居民委員會(huì)的工作。

（二）農(nóng)村社區(qū)建設(shè)的推進(jìn)

隨著經(jīng)濟(jì)社會(huì)的發(fā)展，城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)造成的一些深層次矛盾進(jìn)一步顯現(xiàn)出來(lái)。一方面，農(nóng)村在基礎(chǔ)設(shè)施、公共服務(wù)等方面嚴(yán)重滯后于城市，農(nóng)村公共產(chǎn)品和服務(wù)供給明顯不足；另一方面，農(nóng)民收入不斷增加，就業(yè)方式、經(jīng)營(yíng)方式、思想觀念及生活方式發(fā)生了深刻變化，對(duì)居住環(huán)境、文化娛樂(lè)、醫(yī)療衛(wèi)生、人身安全等公共產(chǎn)品和服務(wù)提出了新的更高的要求。同時(shí)，駐村單位大幅增加，人員大量流動(dòng)，人員流出導(dǎo)致農(nóng)村治理人才匱乏，人員流入又缺乏訴求表達(dá)渠道。完善農(nóng)村公共服務(wù)，健全農(nóng)村社區(qū)治理，迫切需要開(kāi)展農(nóng)村社區(qū)建設(shè)。

2006年10月，黨的十六屆六中全會(huì)首次提出“積極推進(jìn)農(nóng)村社區(qū)建設(shè)”的要求。2007年10月，黨的十七大報(bào)告又進(jìn)一步提出，“要健全基層黨組織領(lǐng)導(dǎo)的充滿活力的基層群眾自治機(jī)制，擴(kuò)大基層群眾自治范圍，完善民主管理制度，把城鄉(xiāng)社區(qū)建設(shè)成為管理有序、服務(wù)完善、文明祥和的社會(huì)生活共同體”。農(nóng)村社區(qū)建設(shè)已經(jīng)被提上中央的議事日程。

浙江在全國(guó)率先提出并開(kāi)展了農(nóng)村社區(qū)建設(shè)試點(diǎn)工作。2003年6月，浙江省委、省政府部署實(shí)施了“千村示范、萬(wàn)村整治”工程，要求各地按照布局優(yōu)化、道路硬化、村莊綠化、路燈亮化、衛(wèi)生潔化、河道凈化、住宅美化、服務(wù)強(qiáng)化的要求，加快建設(shè)規(guī)劃科學(xué)、經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)、文化繁榮、環(huán)境優(yōu)美、服務(wù)健全、管理民主、社會(huì)和諧、生活富裕的農(nóng)村新社區(qū)，促進(jìn)城市現(xiàn)代文明向農(nóng)村輻射。2006年7月，省委、省政府又作出了《關(guān)于全面推進(jìn)社會(huì)主義新農(nóng)村建設(shè)的決定》。8月，省民政廳確定在11個(gè)縣（市、區(qū)）的46個(gè)村，在深化村民自治、完善農(nóng)村新社區(qū)建設(shè)的組織體制和工作機(jī)制，加強(qiáng)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、夯實(shí)農(nóng)村新社區(qū)建設(shè)的物質(zhì)基礎(chǔ)以及調(diào)動(dòng)各方面力量推進(jìn)農(nóng)村社區(qū)服務(wù)的體系化三方面，開(kāi)展農(nóng)村新社區(qū)建設(shè)試點(diǎn)工作。11月，省委提出“推進(jìn)城鄉(xiāng)社區(qū)建設(shè)，加快推進(jìn)中小城市、廣大城鎮(zhèn)和農(nóng)村社區(qū)建設(shè)，逐步實(shí)現(xiàn)城鎮(zhèn)和農(nóng)村的社區(qū)化管理和服務(wù)”。2007年，杭州市余杭區(qū)等18個(gè)縣（市、區(qū)）被民政部確定為全國(guó)農(nóng)村社區(qū)建設(shè)實(shí)驗(yàn)縣（市、區(qū)）。

從調(diào)查研究和理論準(zhǔn)備入手，是浙江農(nóng)村社區(qū)建設(shè)全面啟動(dòng)的顯著特點(diǎn)。2007年，省委、省政府確定農(nóng)村社區(qū)建設(shè)為重點(diǎn)調(diào)研課題，由陳加元副省長(zhǎng)牽頭負(fù)責(zé)，民政廳具體承擔(dān)，省農(nóng)辦、發(fā)改委、財(cái)政廳、公安廳、文化廳等18個(gè)省級(jí)有關(guān)部門(mén)和浙江大學(xué)，共同開(kāi)展課題研究，努力把握農(nóng)村社區(qū)建設(shè)的內(nèi)涵、特點(diǎn)和規(guī)律。在課題研究的基礎(chǔ)上，起草了《關(guān)于推進(jìn)農(nóng)村社區(qū)建設(shè)的意見(jiàn)》。

2008年第四季度，浙江省委、省政府對(duì)農(nóng)村社區(qū)建設(shè)進(jìn)行了實(shí)質(zhì)性部署。省委、省政府將原省城市社區(qū)工作協(xié)調(diào)小組更名為省城鄉(xiāng)社區(qū)建設(shè)領(lǐng)導(dǎo)小組，夏寶龍副書(shū)記任組長(zhǎng)，辦公室設(shè)在省民政廳。省委書(shū)記趙洪祝就農(nóng)村社區(qū)建設(shè)工作作出重要批示：“加強(qiáng)農(nóng)村社區(qū)建設(shè)是深入貫徹黨的十七大和十七屆三中全會(huì)精神，推進(jìn)農(nóng)村改革發(fā)展的一項(xiàng)重大任務(wù)，是統(tǒng)籌城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展一體化的系統(tǒng)工程，也是浙江省新農(nóng)村建設(shè)的創(chuàng)新之舉。各級(jí)黨委、政府要高度重視農(nóng)村社區(qū)建設(shè)，按照‘群眾自治、管理有序、設(shè)施配套、服務(wù)完善、生態(tài)和諧、文明祥和’的總體目標(biāo)，認(rèn)真總結(jié)經(jīng)驗(yàn)，不斷探索實(shí)踐，整體推進(jìn)農(nóng)村社區(qū)的生態(tài)環(huán)境、基礎(chǔ)設(shè)施、社會(huì)事業(yè)、公共服務(wù)、精神文明和基層民主政治建設(shè)，全面推動(dòng)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)社會(huì)和諧發(fā)展，努力開(kāi)創(chuàng)社會(huì)主義新農(nóng)村建設(shè)嶄新局面?！彪S后省委、省政府召開(kāi)了由縣（市）委書(shū)記參加的全省農(nóng)村社區(qū)建設(shè)工作會(huì)議，夏寶龍副書(shū)記到會(huì)講話，提出推進(jìn)農(nóng)村社區(qū)建設(shè)要努力實(shí)現(xiàn)“五個(gè)有”的工作目標(biāo)，即有一個(gè)統(tǒng)籌兼顧、符合社區(qū)發(fā)展規(guī)律的社區(qū)規(guī)劃，有一套以社區(qū)黨組織為核心、充分發(fā)揮各自作用的社區(qū)組織，有一批從實(shí)際出發(fā)、適應(yīng)社區(qū)管理服務(wù)要求的公共設(shè)施建設(shè)，有一攬子面向全體社區(qū)居民、以公共服務(wù)為主的服務(wù)項(xiàng)目，有一支專兼結(jié)合、承接政府公共服務(wù)的工作隊(duì)伍。浙江省委、省政府在全國(guó)還率先下發(fā)了《關(guān)于推進(jìn)農(nóng)村社區(qū)建設(shè)的意見(jiàn)》，標(biāo)志著浙江的農(nóng)村社區(qū)建設(shè)從試點(diǎn)實(shí)驗(yàn)轉(zhuǎn)向全面推進(jìn)。

浙江的農(nóng)村社區(qū)建設(shè)制度設(shè)計(jì)得比較全面，工作要求比較具體，民政部的《參閱文件》專門(mén)向全國(guó)轉(zhuǎn)發(fā)了浙江省委、省政府關(guān)于農(nóng)村社區(qū)建設(shè)方面的文件，《民政工作通報(bào)》還轉(zhuǎn)發(fā)了夏寶龍副書(shū)記的重要講話。省委、省政府提出堅(jiān)持以人為本、服務(wù)群眾，黨委領(lǐng)導(dǎo)、政府推動(dòng)，群眾主體、共建共享，因地制宜、循序漸進(jìn)的農(nóng)村社區(qū)建設(shè)原則，強(qiáng)調(diào)重點(diǎn)推進(jìn)農(nóng)村社區(qū)服務(wù)中心建設(shè)，依托村級(jí)辦公服務(wù)場(chǎng)所，整合利用農(nóng)村閑置的禮堂、校舍、倉(cāng)庫(kù)、民房等資源，實(shí)施必要的改建、擴(kuò)建或新建，逐步形成以綜合性社區(qū)服務(wù)中心為主體、室內(nèi)外專項(xiàng)設(shè)施相配套的農(nóng)村社區(qū)服務(wù)設(shè)施體系，爭(zhēng)取用5年左右的時(shí)間，在全省建立起集管理、服務(wù)、教育、活動(dòng)等功能為一體的1200個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)社區(qū)服務(wù)中心、15000個(gè)村級(jí)社區(qū)服務(wù)中心。各地認(rèn)真?zhèn)鬟_(dá)學(xué)習(xí)，結(jié)合本地實(shí)際提出推進(jìn)工作的措施。杭州市確定連續(xù)四年每年不少于2000萬(wàn)元用于農(nóng)村社區(qū)服務(wù)中心建設(shè)，嘉興、湖州、紹興等地都安排了財(cái)政資金，湖州市將農(nóng)村社區(qū)建設(shè)工作列入市委、市政府對(duì)縣區(qū)黨委、政府的年度綜合目標(biāo)考核內(nèi)容中。

經(jīng)過(guò)全省上下的共同努力，浙江的農(nóng)村社區(qū)建設(shè)取得了明顯的階段性成效?；A(chǔ)設(shè)施條件不斷改善，道路、水電、通信、衛(wèi)生保潔等農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)得到加強(qiáng)，文體娛樂(lè)設(shè)施逐漸增多，生活服務(wù)設(shè)施開(kāi)始普及，農(nóng)村生產(chǎn)生活條件逐步改善。到2008年底，全省已有2613個(gè)農(nóng)村社區(qū)服務(wù)中心、4000多個(gè)農(nóng)村“星光老年之家”。鄉(xiāng)村治理機(jī)制不斷健全，寧波、臺(tái)州等地依托新建立的和諧促進(jìn)會(huì)、議事協(xié)商委員會(huì)、社區(qū)服務(wù)中心等組織，吸納村民以外的駐村單位代表、外來(lái)人員、離退休返村居住人員等參與農(nóng)村社區(qū)的自治服務(wù)，彌補(bǔ)了村民自治面對(duì)新形勢(shì)下農(nóng)村基層管理服務(wù)的不適應(yīng)，農(nóng)村社區(qū)居民有序的政治參與和公共事務(wù)參與得到較好落實(shí)。公共服務(wù)體系不斷完善，基本公共服務(wù)逐步向農(nóng)村延伸，服務(wù)項(xiàng)目逐漸增加，覆蓋面不斷擴(kuò)大，社會(huì)化服務(wù)水平有所提高，農(nóng)村教育、衛(wèi)生、文化、體育和社會(huì)保障事業(yè)加快發(fā)展，社會(huì)管理和公共服務(wù)水平得到明顯提高。

各地在推進(jìn)農(nóng)村社區(qū)建設(shè)中也積累了一些成功經(jīng)驗(yàn)，突出表現(xiàn)在四個(gè)方面。一是突出城鄉(xiāng)一體化規(guī)劃與建設(shè)。試點(diǎn)地區(qū)普遍按照縣市域總體規(guī)劃—村莊布局規(guī)劃—村莊建設(shè)規(guī)劃的層級(jí)要求，規(guī)劃建設(shè)農(nóng)村社區(qū)。寧波市北侖區(qū)制定實(shí)施城鄉(xiāng)一體的社區(qū)空間布局規(guī)劃，著力完善學(xué)校、公園、商貿(mào)、文體、衛(wèi)生服務(wù)等社區(qū)公共服務(wù)設(shè)施建設(shè)，積極推進(jìn)農(nóng)民市民化和外來(lái)務(wù)工人員社區(qū)化管理。義烏市編制市域社區(qū)建設(shè)規(guī)劃，計(jì)劃用15年時(shí)間，把全市800多個(gè)村莊整合改造為195個(gè)城市社區(qū)和95個(gè)農(nóng)村社區(qū)。二是突出基層管理體制創(chuàng)新。試點(diǎn)地區(qū)積極導(dǎo)入城市社區(qū)管理理念，以管理體制創(chuàng)新帶動(dòng)資源整合。舟山市以一個(gè)村或幾個(gè)村組成一個(gè)新型社區(qū)，建立社區(qū)黨組織、社區(qū)管委會(huì)、村民委員會(huì)三套組織機(jī)構(gòu)，社區(qū)管委會(huì)下設(shè)精神文明建設(shè)、社區(qū)事務(wù)管理、社區(qū)保障、社區(qū)調(diào)解等專業(yè)管理組織。黨組織和村委會(huì)依法選舉產(chǎn)生，社區(qū)管委會(huì)專職人員實(shí)行鄉(xiāng)鎮(zhèn)聘任，報(bào)酬由財(cái)政承擔(dān)。社區(qū)內(nèi)建立老年活動(dòng)室、社會(huì)救助站、就業(yè)服務(wù)站、社區(qū)衛(wèi)生室、社區(qū)警務(wù)室、殘疾人康復(fù)站，并積極開(kāi)展政府部門(mén)、企業(yè)、部隊(duì)與農(nóng)村社區(qū)結(jié)對(duì)共建，實(shí)現(xiàn)資源整合利用。天臺(tái)縣石梁鎮(zhèn)依托鎮(zhèn)所在中心村，吸收鎮(zhèn)有關(guān)部門(mén)、駐村單位及周邊村參與，組建龍皇堂社區(qū)黨總支和社區(qū)建設(shè)理事會(huì)，整合組織、物質(zhì)、技術(shù)、人才、信息等各種資源。三是突出社區(qū)服務(wù)平臺(tái)建設(shè)。把加強(qiáng)社區(qū)服務(wù)作為農(nóng)村社區(qū)建設(shè)見(jiàn)成效、得民心的重要著力點(diǎn)。杭州市江干區(qū)積極推進(jìn)村級(jí)服務(wù)設(shè)施社區(qū)化，普遍建立醫(yī)療衛(wèi)生站、警務(wù)室、救助保障室、文體場(chǎng)所及“星光老年之家”。嘉興市注重農(nóng)村社區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)體系建設(shè)，普遍建立村文化活動(dòng)中心、便民咨詢服務(wù)點(diǎn)、放心超市、醫(yī)療衛(wèi)生站等公共設(shè)施。嵊州市建立村級(jí)公共服務(wù)中心，內(nèi)設(shè)“一廳、七室、三中心”（百姓議事廳，治安調(diào)解室、科普閱覽室、老年活動(dòng)室、醫(yī)療計(jì)生室、黨員活動(dòng)室、村務(wù)辦公室、綜合會(huì)議室，農(nóng)民培訓(xùn)中心、文化活動(dòng)中心、體育活動(dòng)中心），社區(qū)服務(wù)功能進(jìn)一步增強(qiáng)。嘉興、湖州等地建立一大批村社區(qū)服務(wù)中心。四是突出社區(qū)志愿者隊(duì)伍建設(shè)。許多試點(diǎn)地區(qū)通過(guò)引導(dǎo)村民參與志愿服務(wù)，增強(qiáng)村民的主人翁意識(shí)和參與意識(shí)，提高公共服務(wù)供給的自組織程度。仙居縣等試點(diǎn)縣（市）在農(nóng)村社區(qū)組建法律宣傳咨詢、環(huán)境衛(wèi)生保潔、實(shí)用技術(shù)服務(wù)、民事糾紛調(diào)解、社區(qū)互助救濟(jì)、社區(qū)文體活動(dòng)和社區(qū)治安防范等多個(gè)志愿服務(wù)組織，建立社區(qū)服務(wù)熱線，并制定了工作職責(zé)、工作制度和服務(wù)指南，規(guī)范志愿服務(wù)行為。

第二節(jié)　浙江社區(qū)體制變遷誘因分析

新中國(guó)成立60年來(lái)，浙江社區(qū)體制發(fā)生了由城市居民委員會(huì)向社區(qū)轉(zhuǎn)變的深刻而復(fù)雜的變化，這種變化主要源于制度的變更使單位體制由形成、擴(kuò)張最終走向蛻變與解體，源于身處這一變化過(guò)程中的個(gè)體社會(huì)性質(zhì)的改變。

一、制度誘因：?jiǎn)挝惑w制的形成與解體

（一）單位社區(qū)的形成與擴(kuò)張

20世紀(jì)下半葉，中國(guó)城市社區(qū)大致可以分為四類：傳統(tǒng)式街坊社區(qū)，這類社區(qū)歷史悠久，老式住宅保存較為完整，居民一般多為世代在此居住繁衍的本地人；單一式單位社區(qū)，居民多為同一單位的工作人員；混合式綜合社區(qū)，為20世紀(jì)80年代后建設(shè)的普通居民小區(qū)，包括來(lái)自不同單位、不同身份的居民；演替式城鄉(xiāng)邊緣社區(qū)，是受到城市功能輻射，農(nóng)用地漸漸轉(zhuǎn)化為建成區(qū)而形成的，屬于農(nóng)村向城市演替的社區(qū)。^[1]第一類社區(qū)是歷來(lái)就有的，單一式單位社區(qū)在20世紀(jì)50年代已經(jīng)出現(xiàn)并在60年代獲得發(fā)展，后兩類社區(qū)在20世紀(jì)80年代以后才成氣候。長(zhǎng)期以來(lái)，單位社區(qū)與街坊社區(qū)同時(shí)并存，形成了不同的社區(qū)治理模式。

1949年以后，政府廢除了傳統(tǒng)的保甲制度，城市中的傳統(tǒng)式街坊社區(qū)中出現(xiàn)了防護(hù)隊(duì)、防盜隊(duì)、居民組等名目不同的居民組織。成立于1949年10月23日的杭州市上羊市街居民委員會(huì)是新中國(guó)第一個(gè)居民委員會(huì)。當(dāng)時(shí)由杭州十八、十九兩個(gè)保合并而成，共有居民2000多戶，居民委員會(huì)委員9人，他們都是居民們投票選出來(lái)的兼職工作者，其中有正、副主任各1人，負(fù)責(zé)日常工作，另外7位委員分別負(fù)責(zé)生產(chǎn)、公安、民政、文教、衛(wèi)生等。居民委員會(huì)的出現(xiàn)是我國(guó)基層社會(huì)的一次深刻變革，也是我國(guó)公民參與國(guó)家事務(wù)的一種新途徑和新形式。此后不久，天津、武漢、上海等城市部分街道也陸續(xù)建立了居民代表委員會(huì)和居民小組。1954年12月31日，全國(guó)人大常委會(huì)通過(guò)了《城市居民委員會(huì)組織條例》，全國(guó)才統(tǒng)一了街道辦事處的名稱、性質(zhì)、任務(wù)和機(jī)構(gòu)設(shè)置，居民委員會(huì)進(jìn)行了全面調(diào)整和改建，基本上形成了作為國(guó)家基層政權(quán)機(jī)構(gòu)的街道辦事處和作為地域性社會(huì)群眾自治組織的居民委員會(huì)相互銜接的社會(huì)基層組織格局。這一時(shí)期，街道辦事處和居民委員會(huì)在恢復(fù)和發(fā)展生產(chǎn)，收容和改造游民、散兵、娼妓，維護(hù)社會(huì)治安，優(yōu)撫救助，開(kāi)展衛(wèi)生運(yùn)動(dòng)，改善環(huán)境，掃盲，移風(fēng)易俗和生活服務(wù)等方面做出了出色的貢獻(xiàn)，調(diào)動(dòng)了城市居民參與各種活動(dòng)的熱情。但是，被納入居民委員會(huì)管轄范圍的居民基本上是無(wú)正式工作單位的居民，其主體是所謂“社會(huì)閑雜人員”、“無(wú)業(yè)人員”與“家庭婦女”等。

與街坊社區(qū)完全不同的單位社區(qū)最早是以“軍隊(duì)大院”、“干部大院”等形式出現(xiàn)的。20世紀(jì)50年代初，先是在一些黨、政、軍機(jī)關(guān)集中的城市中，出現(xiàn)了一塊塊被圈在一定地域范圍內(nèi)的單位社區(qū)。這些社區(qū)有高高的圍墻和氣派的大門(mén)，還有森嚴(yán)的門(mén)衛(wèi)，“大院”的里面則是一個(gè)“小社會(huì)”。在新中國(guó)國(guó)民經(jīng)濟(jì)恢復(fù)期及“一五”建設(shè)時(shí)期，為了實(shí)現(xiàn)工業(yè)化和“從消費(fèi)性城市轉(zhuǎn)變?yōu)樯a(chǎn)性城市”，在城市邊緣大規(guī)模建設(shè)工業(yè)區(qū)的同時(shí)又興起了成片配套的“工人新村”。如杭氧新村、杭鋼新村、杭絲聯(lián)工人宿舍區(qū)等。其間，以企業(yè)或產(chǎn)業(yè)為名的諸如“紡織新村”、“鋼鐵新村”、“航運(yùn)新村”等單位社區(qū)遍布各地。

單位社區(qū)具有兩個(gè)特征。一是單位社區(qū)居住家庭的高度同質(zhì)性。這些家庭的戶主幾乎都在同一單位或同一系統(tǒng)工作，而所面臨的居住問(wèn)題、鄰里問(wèn)題、環(huán)境問(wèn)題和生活問(wèn)題等都無(wú)不需要通過(guò)單位來(lái)協(xié)調(diào)和解決。二是職工對(duì)單位有高度的依賴性。單位扮演住房管理者和分配者的角色，住房成為一種與各經(jīng)濟(jì)部門(mén)相伴相隨的福利品。高度的同質(zhì)性和依賴性，使單位社區(qū)內(nèi)的居民對(duì)社區(qū)的公共事務(wù)不太關(guān)心，極少主動(dòng)參與。

單位社區(qū)的出現(xiàn)，導(dǎo)致了“單位辦社會(huì)”，以填補(bǔ)“政府空位”。由單位承擔(dān)的職能主要包括職工住房、各種生活福利、養(yǎng)老保險(xiǎn)、醫(yī)療保險(xiǎn)和衛(wèi)生防疫、子女入托入學(xué)、班車(chē)服務(wù)等。這種情況在1958年的“三面紅旗”（總路線、大躍進(jìn)、人民公社）時(shí)期發(fā)展到極端。1960年3月9日，中共中央下發(fā)《關(guān)于城市人民公社問(wèn)題的批示》。中央認(rèn)為，對(duì)于城市人民公社的組織試驗(yàn)和推廣，應(yīng)當(dāng)采取積極的態(tài)度。于是，各省、市、自治區(qū)聞風(fēng)而動(dòng)，紛紛建立城市人民公社，大多數(shù)城市人民公社建在街道一級(jí)，少數(shù)城市建在區(qū)一級(jí)。組織城市人民公社，就是要消滅城市社區(qū)中殘存的單位體系外的一些死角，使城市社會(huì)徹底單位化。在“大躍進(jìn)”高潮中，城市人民公社通過(guò)實(shí)行黨的一元化領(lǐng)導(dǎo)，組織家庭婦女就業(yè)，使街道居民也躋身于單位體系之中。^[2]在這樣的背景下，特別是由于計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制下城市實(shí)行普遍就業(yè)和低工資制度，實(shí)行了“統(tǒng)一管理、統(tǒng)一分配、以租養(yǎng)房”的公有住房實(shí)物福利分配制度，即公共住房完全由國(guó)家投資，由政府或單位組織建造，然后由單位根據(jù)住房需求者的職務(wù)、級(jí)別、資歷、婚姻狀況、家庭人口等條件以極低的租金進(jìn)行分配；住房產(chǎn)權(quán)公有，個(gè)人繳納較低的租金，從而形成了大量單位建造、單位分配、單位管理的各類“大院”、“新村”，構(gòu)成了嚴(yán)密的單位化的城市社區(qū)，即單位社區(qū)。通過(guò)社區(qū)單位化和單位社區(qū)化的雙向發(fā)展，單位社區(qū)進(jìn)入全盛時(shí)期，傳統(tǒng)式街坊社區(qū)則退化到城市社區(qū)的邊緣地帶。

應(yīng)該說(shuō)，單位社區(qū)的形成在當(dāng)時(shí)較低消費(fèi)層次上，一定程度地滿足了國(guó)家工作人員和國(guó)有單位職工的基本生活保障的需求，但是，卻強(qiáng)化了社區(qū)成員或社區(qū)家庭對(duì)工作單位的依附性。國(guó)家正是通過(guò)相對(duì)分散的獨(dú)立的單位組織有效地控制了社會(huì)成員和社會(huì)資源，從而使得國(guó)民應(yīng)該享有的各項(xiàng)自由與權(quán)利受到很大限制，并以此為軸心發(fā)展出一套完整的社會(huì)功能、社會(huì)結(jié)構(gòu)、社會(huì)生產(chǎn)和分配體系，原來(lái)意義上的社會(huì)，即相對(duì)獨(dú)立于國(guó)家權(quán)力的民間社會(huì)，實(shí)際上已不復(fù)存在。馬克斯·韋伯在《經(jīng)濟(jì)與社會(huì)》中認(rèn)為，“在中國(guó)……不存在城市社區(qū)和城市市民的概念”，“城市沒(méi)有自治”，沒(méi)有“代表城市市民本身的社區(qū)”。^[3]

（二）單位社區(qū)的蛻變與解體

中國(guó)社會(huì)進(jìn)入改革開(kāi)放的新時(shí)期后，國(guó)家放棄或部分放棄了一些社會(huì)資源的獨(dú)占和直接支配，體制外的“自由流動(dòng)資源”產(chǎn)生并發(fā)展起來(lái)，“單位辦社會(huì)”已被完全否定，單位的許多職能向社區(qū)轉(zhuǎn)移，而住房商品化的實(shí)施則預(yù)示著單位社區(qū)開(kāi)始進(jìn)入解體的進(jìn)程。

1997年7月，國(guó)務(wù)院發(fā)布《國(guó)務(wù)院關(guān)于深化城鎮(zhèn)住房制度改革的決定》，開(kāi)啟了城鎮(zhèn)住房制度正式改革之路。該文件提出城鎮(zhèn)住房制度改革作為經(jīng)濟(jì)體制改革的重要組成部分，目標(biāo)是要建立與社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制相適應(yīng)的新的城鎮(zhèn)住房制度，實(shí)現(xiàn)住房商品化、社會(huì)化；把各單位建設(shè)、分配、維修、管理住房的體制改變?yōu)樯鐣?huì)化、專業(yè)化運(yùn)行的體制；把住房以實(shí)物福利分配的方式改變?yōu)橐园磩诜峙錇橹鞯呢泿殴べY分配方式；建立以中低收入家庭為對(duì)象、具有社會(huì)保障性質(zhì)的經(jīng)濟(jì)適用住房供應(yīng)體系和以高收入家庭為對(duì)象的商品房供應(yīng)體系；同時(shí)，建立住房公積金制度，建立政策性和商業(yè)性并存的住房信貸體系。在城鎮(zhèn)居民住房商品化的過(guò)程中，除了極少數(shù)的黨政高級(jí)干部集中住宅區(qū)或部隊(duì)軍營(yíng)大院內(nèi)的家屬住房外，幾乎所有單位“大院”、“新村”內(nèi)的住房都被居住者所購(gòu)買(mǎi)。城市住房商品化逐漸改變了社區(qū)濃厚的單位色彩，加速了中國(guó)社會(huì)的轉(zhuǎn)型。府苑新村社區(qū)是杭州市西湖區(qū)的一處新開(kāi)發(fā)的單位住宅小區(qū)，于1999年在征地基礎(chǔ)上動(dòng)工興建，共占地381畝，總建筑面積為21萬(wàn)平方米，其中住宅18．5萬(wàn)平方米，共建面積不等的住房1812套。2002年完成住宅及公建配套設(shè)施建設(shè)，入住人口6000人左右。

單位社區(qū)從形成到萎縮經(jīng)歷了以下三個(gè)階段。

沿襲階段。雖然1998年國(guó)家就宣布停止福利分房，住房貨幣化、產(chǎn)業(yè)化成為房改的基本方向，但在房改的過(guò)程中，某些單位制定的住房政策在特殊的社會(huì)環(huán)境和制度下仍一定程度地或變相地得以保留，仍有一部分住房是由政府出面推出的帶有福利、半福利性質(zhì)的房屋。府苑新村社區(qū)就是由浙江省政府有關(guān)部門(mén)規(guī)劃建設(shè)的省級(jí)行政事業(yè)單位工作人員居住的小區(qū)。社區(qū)內(nèi)的全部住房由省級(jí)機(jī)關(guān)事務(wù)管理局根據(jù)各機(jī)關(guān)的需求綜合平衡后予以分配，單位體制內(nèi)的人員則向單位申請(qǐng)住房補(bǔ)貼并通過(guò)單位向省政府機(jī)關(guān)事務(wù)管理局申請(qǐng)住房指標(biāo)，再按申請(qǐng)人的職務(wù)、級(jí)別等指標(biāo)確定認(rèn)購(gòu)資格、住房標(biāo)準(zhǔn)和選房次序，入住的居民基本上都是職別不同的省級(jí)行政事業(yè)單位工作人員及其家屬。該社區(qū)建成后，因具有很強(qiáng)的政府背景和單位色彩，由浙江省省級(jí)機(jī)關(guān)事務(wù)管理局委托浙江省省直物業(yè)管理中心對(duì)其進(jìn)行物業(yè)管理，并對(duì)社區(qū)進(jìn)行規(guī)劃與治理，社區(qū)內(nèi)的居民因?qū)挝蝗杂泻艽蟮囊蕾囆裕话悴惶P(guān)心社區(qū)公共事務(wù)。

蛻變階段。府苑新村社區(qū)作為單位體制下形成的居民社區(qū)，不能不受到政府主導(dǎo)的住房改革方向的制約。隨著第一期住房的認(rèn)購(gòu)者在分得住房并支付全部集資款后，他們即按房改有關(guān)政策和規(guī)定向省級(jí)機(jī)關(guān)事務(wù)管理局辦理購(gòu)買(mǎi)或換購(gòu)集資房的住房產(chǎn)權(quán)，由于購(gòu)房者是以標(biāo)準(zhǔn)價(jià)全額購(gòu)買(mǎi)住房的，從而對(duì)所購(gòu)買(mǎi)的房屋享有全部產(chǎn)權(quán)，取得新住房的房產(chǎn)權(quán)證、土地使用證和契證。府苑新村社區(qū)第二期共建住房753套，屬于經(jīng)濟(jì)適用房性質(zhì)。由于第二期住房仍然由省級(jí)機(jī)關(guān)事務(wù)管理局統(tǒng)籌分配到省直各行政事業(yè)單位，入住的居民也依然具有單位工作人員的身份，社區(qū)依然保持其省級(jí)單位住宅社區(qū)的屬性。但是，在第二期住房的申購(gòu)和分配過(guò)程中，許多單位在房源并不十分緊張的情況下基本滿足需求者的要求，而且淡化了按行政級(jí)別確定住房面積的慣例，以致有普通辦事員或機(jī)關(guān)駕駛員住上原來(lái)只有廳局級(jí)領(lǐng)導(dǎo)才有資格入住的房子，這一現(xiàn)象可以說(shuō)是對(duì)原來(lái)級(jí)別森嚴(yán)的單位社區(qū)體制的沖擊。因?yàn)榈诙谧》康膬r(jià)格雖然大大低于同類商品房，但仍高于房改房的價(jià)格，這就導(dǎo)致入住居民對(duì)社區(qū)有較高的認(rèn)同感，對(duì)社區(qū)規(guī)劃與環(huán)境的關(guān)心程度也要明顯高于第一期的居民，從而加速了單位社區(qū)的異質(zhì)化和蛻變的過(guò)程。

解體階段。隨著府苑新村社區(qū)居民對(duì)住房產(chǎn)權(quán)的獲得及時(shí)間的推移，一部分居民將住房出租或推向市場(chǎng)，掛牌交易，由此使府苑新村社區(qū)的住房性質(zhì)和居民構(gòu)成逐漸發(fā)生了新的變化：一方面，隨著住房商品化和社會(huì)化的趨勢(shì)日益增強(qiáng)，形成了社區(qū)內(nèi)福利房、經(jīng)濟(jì)適用房、商品房并存的住房格局；另一方面，原先由清一色的省級(jí)行政事業(yè)單位工作人員構(gòu)成的住房業(yè)主身份開(kāi)始分化。這種分化表現(xiàn)為，隨著政府機(jī)構(gòu)改革的逐步推進(jìn)，部分國(guó)家行政機(jī)關(guān)“單位”被撤銷(xiāo)或合并，以前由國(guó)家財(cái)政負(fù)擔(dān)的事業(yè)“單位”開(kāi)始轉(zhuǎn)為自主經(jīng)營(yíng)、自負(fù)盈虧的企業(yè)。因此隨著時(shí)間的推移，府苑新村社區(qū)“原住民”的單位意識(shí)和依附關(guān)系正在變動(dòng)。此外，大量的非省級(jí)行政事業(yè)單位的工作人員、無(wú)固定職業(yè)者甚至溫州炒房投資人通過(guò)購(gòu)買(mǎi)商品房的方式入住了社區(qū)，從而極大地沖擊了社區(qū)的單位色彩。這樣，不同單位、不同系統(tǒng)、不同身份、不同職業(yè)的業(yè)主催生了一個(gè)具有公民社會(huì)性質(zhì)的新公共空間。每個(gè)居民都是利益的主體，雖然他們因在不同的單位工作而相互間呈現(xiàn)陌生的關(guān)系，但基于房屋私有產(chǎn)權(quán)和對(duì)居住區(qū)公共設(shè)施和公共空間的共有物權(quán)而產(chǎn)生的居民認(rèn)同感和權(quán)益意識(shí)卻開(kāi)始強(qiáng)化。物業(yè)運(yùn)作也逐漸擺脫國(guó)家一元控制與全權(quán)性操縱的局面，通過(guò)居民選舉產(chǎn)生的業(yè)主委員會(huì)開(kāi)始對(duì)社區(qū)事務(wù)擁有了話語(yǔ)權(quán)和管理權(quán)，一個(gè)有助于公民社會(huì)發(fā)育的非單位化的地域社會(huì)生活共同體開(kāi)始萌芽。正如政治學(xué)者俞可平所說(shuō)：“市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)新體制對(duì)我國(guó)社會(huì)結(jié)構(gòu)的最大影響將導(dǎo)致一個(gè)新型的社會(huì)主義市民社會(huì)的崛起。事實(shí)上，這樣一個(gè)新型的市民社會(huì)正在悄然出現(xiàn)，在現(xiàn)存的社會(huì)政治理論框架中引入一個(gè)‘社會(huì)主義市民社會(huì)’的概念已顯得很有必要?！?sup>[4]

隨著單位體制的形成與擴(kuò)張，在單位內(nèi)部形成一個(gè)社會(huì)共同體，人們的工作、生活、社會(huì)服務(wù)、社會(huì)保障等都通過(guò)單位來(lái)完成，人離開(kāi)單位就失去了存在的依據(jù)，單位社區(qū)因此而形成。改革開(kāi)放后，隨著市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的不斷深化，市場(chǎng)要素開(kāi)始沖破單位界限而自由流動(dòng)，社會(huì)保障體制由單位保障向個(gè)人保障轉(zhuǎn)變，福利分房制度隨之解體，這些變化對(duì)單位社區(qū)造成巨大沖擊，成為社區(qū)體制變化的制度誘因。

二、個(gè)體誘因：從“單位人”到“社區(qū)人”

（一）從“單位人”到“社區(qū)人”

雖然公民社會(huì)的理論和形態(tài)的歷史很悠久，但是，公民社會(huì)在中國(guó)歷史上并不存在。只是在最近，有研究者認(rèn)為我國(guó)在社會(huì)領(lǐng)域里也出現(xiàn)了市民社會(huì)這樣的重大變革，城市中已經(jīng)出現(xiàn)了一個(gè)以一定的地域?yàn)榛A(chǔ)的與國(guó)家相分離的、以共同的利益和特定的亞文化為聯(lián)系紐帶的城市居民生活共同體，也就是社區(qū)。^[5]研究表明，雖然中國(guó)走向現(xiàn)代公民社會(huì)的進(jìn)程才剛開(kāi)始，但單位社區(qū)的萎縮與解體已經(jīng)在多個(gè)層面上使城市社區(qū)出現(xiàn)了公民社會(huì)的特征。府苑新村社區(qū)居民的一次集體行動(dòng)，就反映了居民從“單位人”開(kāi)始向“社區(qū)人”的轉(zhuǎn)變。

2005年9月下旬，一張貼在府苑新村社區(qū)布告欄上的“環(huán)保告示”稱，在小區(qū)附近將規(guī)劃建設(shè)一個(gè)外商獨(dú)資的化工類超細(xì)粉末研發(fā)中心。該研發(fā)中心建成后，將產(chǎn)生大氣污染、水污染、固體廢料、噪聲等污染源，并將豎起一個(gè)25米高的大煙囪，每年生產(chǎn)超細(xì)粉末超過(guò)1000噸。鑒于這是一個(gè)對(duì)周邊環(huán)境和居民身體健康有潛在危害的化工項(xiàng)目，立即引起了住戶們的深切關(guān)注和普遍反對(duì)。首先，居民中的敏感者以獨(dú)立的社區(qū)業(yè)主身份公開(kāi)表明態(tài)度和立場(chǎng)，反對(duì)該建設(shè)項(xiàng)目；也有業(yè)主在社區(qū)互聯(lián)網(wǎng)與居民論壇上討論該項(xiàng)目的來(lái)龍去脈、可能產(chǎn)生的污染和后果，并轉(zhuǎn)載有關(guān)資訊，請(qǐng)專家進(jìn)行分析等。不久，網(wǎng)絡(luò)上出現(xiàn)了許多言辭激烈的文字，強(qiáng)烈反對(duì)在杭州市人口密集的城西區(qū)及西溪公園邊建造高污染化工企業(yè)。

接著，府苑新村社區(qū)居民反對(duì)污染建設(shè)項(xiàng)目的活動(dòng)由零散的業(yè)主個(gè)人行動(dòng)升級(jí)為集體行動(dòng)。居民們通過(guò)網(wǎng)絡(luò)的造勢(shì)與聯(lián)系，小區(qū)里掛出了“團(tuán)結(jié)起來(lái)，保衛(wèi)綠色家園”的橫幅；業(yè)主委員會(huì)被推上了浪尖，他們向業(yè)主們表示將加強(qiáng)與各方面的溝通，并及時(shí)反饋有關(guān)信息與進(jìn)展；布告欄里也貼滿了住戶的簽名，居民們都很關(guān)心事態(tài)的進(jìn)展。這時(shí)候，無(wú)論是一期、二期的省級(jí)機(jī)關(guān)事業(yè)單位的住戶，還是購(gòu)買(mǎi)二手房入住的其他住戶，都紛紛在一份社區(qū)居民的聯(lián)合聲明上簽字表示反對(duì)，而且還請(qǐng)周邊其他住宅小區(qū)的居民支持本小區(qū)的集體行動(dòng)。與此同時(shí)，居住在府苑新村社區(qū)的機(jī)關(guān)干部、記者、律師、教授、社區(qū)工作者等人士相互溝通，發(fā)揮各自的優(yōu)勢(shì)，充分利用人際網(wǎng)絡(luò)關(guān)系和各種社會(huì)資本，向政府有關(guān)部門(mén)、新聞媒體反映社區(qū)的呼聲，希望政府從發(fā)展的大局和居民利益出發(fā)，認(rèn)真調(diào)查，停建這個(gè)高污染破壞城市形象的項(xiàng)目。隨著事態(tài)的擴(kuò)大，居住在社區(qū)內(nèi)的多家單位負(fù)責(zé)干部和十幾位政協(xié)委員也先后向浙江省有關(guān)部門(mén)作了情況反映，引起了有關(guān)方面的注意和介入。最后，經(jīng)過(guò)現(xiàn)場(chǎng)勘察和評(píng)估，這個(gè)影響環(huán)境、破壞生態(tài)的項(xiàng)目終于下馬，地方政府領(lǐng)導(dǎo)也向居民承諾，發(fā)展經(jīng)濟(jì)決不能以犧牲環(huán)境為代價(jià)，創(chuàng)建“和諧社區(qū)”的目標(biāo)不動(dòng)搖。府苑新村社區(qū)居民的集體行動(dòng)顯然達(dá)到了預(yù)期效果。近年來(lái)，府苑新村社區(qū)的業(yè)主們?cè)鴩@社區(qū)的公共權(quán)益問(wèn)題發(fā)起過(guò)多次維權(quán)行動(dòng)，每一次訴求都表現(xiàn)為以范圍不同的集體行動(dòng)來(lái)維護(hù)社區(qū)的共同利益。這些社區(qū)維權(quán)行動(dòng)表明了居民角色從“單位人”向“社區(qū)人”的轉(zhuǎn)變和公民意識(shí)的增強(qiáng)。

社區(qū)是公民社會(huì)的基本組織形式，但是在以單位制為主、街居體系為輔的管理體制下，單位卻可以通過(guò)壟斷單位成員的社會(huì)資源，形成對(duì)單位成員的完全支配，最終有效地控制單位成員的全部私域。以府苑新村社區(qū)的居民為例，他們多數(shù)人為體制內(nèi)人員，社會(huì)生活空間和生活方式更多的與所在行政事業(yè)單位緊密相連，他們的政治、經(jīng)濟(jì)利益主要還是在社區(qū)以外的單位組織中獲得。社區(qū)對(duì)他們而言，僅僅是一個(gè)安家之地，而單位不僅僅是工作場(chǎng)所，更是賴以生存發(fā)展的資源的供給者。作為“單位人”，他們以接受單位對(duì)自己的控制為代價(jià)來(lái)?yè)Q取生存和發(fā)展所必需的資源的生存格局，而社區(qū)內(nèi)部的事務(wù)對(duì)他們來(lái)說(shuō)，一般不會(huì)涉及切身利益，他們與社區(qū)的利益關(guān)聯(lián)度可以說(shuō)比較微弱，因而很少參與社區(qū)事務(wù)的決策過(guò)程，社區(qū)參與往往以自上而下的方式表現(xiàn)出來(lái)，人們參與社區(qū)活動(dòng)主要是由政府來(lái)推動(dòng)，居民在相當(dāng)大程度上只是服務(wù)項(xiàng)目的受益者和旁觀者。

但是，“單位社區(qū)”的解體和居民身份的多樣化、異質(zhì)化，居民們擺脫了熟人社會(huì)的規(guī)則和等級(jí)親疏的束縛，建立起基于“業(yè)主”身份的開(kāi)放的以共同利益為紐帶的互動(dòng)關(guān)系，居民的公民意識(shí)得到前所未有的發(fā)揚(yáng)，從而增強(qiáng)了對(duì)社區(qū)事務(wù)的參與管理意識(shí)、責(zé)任意識(shí)、監(jiān)督意識(shí)和決策意識(shí)，調(diào)動(dòng)了個(gè)人的主動(dòng)性、積極性和創(chuàng)造性。如果說(shuō)“單位人”的特征總體上具有被動(dòng)的“依附性”的話，那么“社區(qū)人”的特征則是通過(guò)自立、自主、平等地對(duì)社會(huì)生活全面的參與表現(xiàn)出來(lái)，業(yè)主委員會(huì)、中介服務(wù)組織和非政府組織開(kāi)始發(fā)揮越來(lái)越大的作用。在社區(qū)體制創(chuàng)新的過(guò)程中，出現(xiàn)了強(qiáng)調(diào)規(guī)則和制度化的公民參與趨勢(shì)。

（二）“社區(qū)人”促進(jìn)公民社會(huì)的形成和社區(qū)體制的變化

從府苑新村社區(qū)這一個(gè)案看單位社區(qū)解體過(guò)程中的社區(qū)建設(shè)工作，可以對(duì)當(dāng)前出現(xiàn)的公民社會(huì)特征作出以下歸納。

1．私人領(lǐng)域逐漸擴(kuò)展

公民社會(huì)的基礎(chǔ)就是財(cái)產(chǎn)權(quán)或財(cái)產(chǎn)所有權(quán)的理論和制度。在計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)代，住房由單位分配，住宅的產(chǎn)權(quán)歸單位，實(shí)質(zhì)上住宅就是國(guó)家所有的公有財(cái)產(chǎn)，居住者個(gè)人只是住宅的租戶，沒(méi)有個(gè)人的財(cái)產(chǎn)意識(shí)；大部分人都和自己的同事結(jié)鄰而居，公事和私事的界限模糊。但隨著住房改革的深化，取消了實(shí)行40余年的住房福利分配制度，明確了居民住房產(chǎn)權(quán)的私有化和住房獲得渠道的市場(chǎng)化，原先單位所有的公房被出售給職工，新建的住房實(shí)行分配貨幣化，越來(lái)越多的居民開(kāi)始進(jìn)入商品房市場(chǎng)購(gòu)買(mǎi)住房，這樣就出現(xiàn)了龐大的城市住宅私有者群體。雖然他們只是房產(chǎn)而不是地產(chǎn)的所有者，但是根據(jù)《物權(quán)法》的規(guī)定，他們的房產(chǎn)私有權(quán)得到了國(guó)家法律的保護(hù)。居民成為住房消費(fèi)的主體，或?qū)⒆》孔鳛橥顿Y生利的商品購(gòu)買(mǎi)，從而培育、強(qiáng)化了公民的財(cái)產(chǎn)意識(shí)和財(cái)產(chǎn)權(quán)觀念，更加關(guān)注建立一個(gè)具有普遍性的獨(dú)立的公民私人領(lǐng)域。財(cái)產(chǎn)意識(shí)不僅體現(xiàn)為對(duì)所購(gòu)置的住房是私人財(cái)產(chǎn)的確認(rèn)，而且連帶產(chǎn)生了社區(qū)配套設(shè)施和社區(qū)環(huán)境也是業(yè)主共有的觀念，因此居民的社區(qū)意識(shí)、維權(quán)意識(shí)逐漸提升，任何對(duì)社區(qū)設(shè)施的破壞及對(duì)社區(qū)環(huán)境的污染，不僅被認(rèn)為是對(duì)社區(qū)公共利益的侵犯，也被認(rèn)為是對(duì)住房業(yè)主權(quán)益的侵犯。

2．社區(qū)自治呈擴(kuò)大之勢(shì)

社區(qū)建設(shè)的主旨是建設(shè)社區(qū)，其根本目的在于發(fā)展社區(qū)，也即通過(guò)整合社區(qū)資源、強(qiáng)化社區(qū)功能、增強(qiáng)社區(qū)活力、培育社區(qū)歸屬感等活動(dòng)，使居民和社區(qū)之間建立起協(xié)調(diào)發(fā)展、和諧有序的平衡關(guān)系。要達(dá)到這一目的，就離不開(kāi)社區(qū)成員積極而富有成效的參與。公民廣泛的社會(huì)參與，既是公民社會(huì)和社區(qū)建設(shè)能否成功的關(guān)鍵，也是其終極目標(biāo)之一。阿恩斯坦在《公民參與的階梯》一文中對(duì)公民參與有一個(gè)相當(dāng)經(jīng)典的表述：“公民參與是一個(gè)公民權(quán)利的范疇。它涉及權(quán)力和資源的重置，使得那些被排除在政治和經(jīng)濟(jì)過(guò)程之外的尚未享有公民權(quán)益的人，能夠被包容在未來(lái)的發(fā)展中。它作為一種發(fā)展戰(zhàn)略使得未享有公民權(quán)益的人能夠參與到信息分享、目標(biāo)和政策確立的過(guò)程中……總之，公民參與是一種方法，用以促進(jìn)社會(huì)改革，使人們能夠分享富裕社會(huì)的資源。”^[6]在當(dāng)前我國(guó)城市社區(qū)建設(shè)中，社區(qū)參與泛指社區(qū)成員參與社區(qū)公共事務(wù)和社區(qū)公共活動(dòng)，影響社區(qū)權(quán)力運(yùn)作，分享社區(qū)建設(shè)成果的行為和過(guò)程。這里的社區(qū)成員既包括社區(qū)居民個(gè)體，也包括社區(qū)內(nèi)的各類組織，公民社會(huì)和社區(qū)建設(shè)都離不開(kāi)公民廣泛的社會(huì)參與。沒(méi)有公民的廣泛參與，公民社會(huì)和社區(qū)建設(shè)就是一句空話。而社區(qū)自治則是業(yè)主在自由意志的基礎(chǔ)上，通過(guò)平等協(xié)商來(lái)確定社區(qū)生活的形式?！岸嘣嫒后w自主性的增強(qiáng)和其通過(guò)自治性的管理來(lái)實(shí)現(xiàn)利益需求的愿望，是推動(dòng)社區(qū)公民參與社區(qū)事務(wù)的根本動(dòng)力，社區(qū)民眾參與意識(shí)和民主意識(shí)的逐步增強(qiáng)，是推動(dòng)社區(qū)建設(shè)與發(fā)展的主要力量?！?sup>[7]社區(qū)自治，一方面意味著公民個(gè)體對(duì)自己生活的主宰，這種自主決定的習(xí)慣有助于增強(qiáng)公民的獨(dú)立自主意識(shí)；另一方面可以培養(yǎng)公民對(duì)自己的行為和決策負(fù)責(zé)的觀念，從而在潛移默化中培養(yǎng)公民的責(zé)任感。

3．社會(huì)自治組織程度逐漸增強(qiáng)

中國(guó)改革開(kāi)放的過(guò)程從本質(zhì)上講，是政府還權(quán)于社會(huì)、還權(quán)于民的過(guò)程，也是公民積極參與經(jīng)濟(jì)社會(huì)事務(wù)的過(guò)程。公民社會(huì)落腳于社區(qū)，目前基層社區(qū)組織一般都是居民委員會(huì)、業(yè)主委員會(huì)和物業(yè)管理委員會(huì)三者。但三者的性質(zhì)是完全不同的：在形式上，居民委員會(huì)是與國(guó)家基層政權(quán)相聯(lián)系的群眾自治組織，屬行政社會(huì)系統(tǒng)性質(zhì)；業(yè)主委員會(huì)是產(chǎn)權(quán)所有者的群眾自治組織，屬業(yè)主社會(huì)系統(tǒng)性質(zhì)；物管會(huì)是受雇于業(yè)主委員會(huì)的營(yíng)利性經(jīng)濟(jì)組織，屬市場(chǎng)社會(huì)系統(tǒng)性質(zhì)。在目前情況下，三者均有各自的功能，即政府、社會(huì)和市場(chǎng)。在府苑新村社區(qū)的集體行動(dòng)中，業(yè)主委員會(huì)的非政府性、非營(yíng)利性、相對(duì)獨(dú)立性和自愿性的特點(diǎn)，使它相對(duì)于居民委員會(huì)和物管會(huì)，在推動(dòng)社區(qū)自治和居民參與方面發(fā)揮的作用更大。正是作為公民社會(huì)中堅(jiān)力量的非政府社區(qū)組織對(duì)社區(qū)建設(shè)的強(qiáng)有力的作用，通過(guò)與政府建立良性的互動(dòng)關(guān)系，維護(hù)了居民的切身利益，促進(jìn)了社區(qū)的和諧建設(shè)。因此，業(yè)主委員會(huì)已經(jīng)具有了公民社會(huì)的初步特征，體現(xiàn)了社區(qū)居民正逐步由過(guò)去的被組織化向自組織化方向的過(guò)渡，“構(gòu)成了中國(guó)城市社會(huì)歷史上第一個(gè)真正的公民社會(huì)的雛形”^[8]。但是，正如有的學(xué)者所指出的，中國(guó)的公民社會(huì)（尤其是哈貝馬斯和達(dá)倫多夫所設(shè)計(jì)的公民社會(huì)）至今還沒(méi)有完全形成，因?yàn)榉衔鞣焦裆鐣?huì)概念的“公民”才剛剛開(kāi)始形成，還缺乏基本的法律保證和憲法實(shí)施。^[9]在當(dāng)前的社區(qū)建設(shè)中，有相當(dāng)一部分成員缺乏社區(qū)意識(shí)和參與意識(shí)，甚至依然認(rèn)為社區(qū)建設(shè)是政府和居民委員會(huì)的責(zé)任和事情，沒(méi)有意識(shí)到自己在社區(qū)建設(shè)和管理中的主體地位，缺乏公民責(zé)任感。同時(shí)，公民參與的廣度和深度及影響力還有待提高，參與的制度化渠道不夠暢通，隨意性很強(qiáng)。從這些方面看，中國(guó)要從一個(gè)初步的正在發(fā)展中的公民社會(huì)進(jìn)步到一個(gè)比較成熟的公民社會(huì)，還要經(jīng)歷相當(dāng)漫長(zhǎng)的時(shí)期。

可見(jiàn)，“單位人”和“社區(qū)人”存在本質(zhì)的區(qū)別，從“單位人”向“社區(qū)人”的轉(zhuǎn)變，意味著社區(qū)支持系統(tǒng)從單位向社區(qū)延伸，意味著居住地從單純的生活場(chǎng)所向社會(huì)共同體轉(zhuǎn)變，社區(qū)居民在維護(hù)共同利益的活動(dòng)中密切了相互間的交往，在交往中相互融入和認(rèn)同，他們的共同行動(dòng)在社會(huì)生活中發(fā)揮著日益重要的作用。社區(qū)公民社會(huì)的形成，適應(yīng)了“單位人”向“社區(qū)人”的轉(zhuǎn)變，進(jìn)一步推動(dòng)了社區(qū)體制的變遷。

第三節(jié)　浙江社區(qū)發(fā)展個(gè)案分析

為使讀者獲得有關(guān)浙江社區(qū)發(fā)展的更多全面、具體而直觀的認(rèn)知，本書(shū)將以近年來(lái)嘉興、溫州、舟山等地的社區(qū)發(fā)展個(gè)案為素材，對(duì)浙江城鄉(xiāng)社區(qū)發(fā)展?fàn)顩r進(jìn)行廣角式、全方位的描述與評(píng)析。

一、嘉興與溫州城市社區(qū)發(fā)展個(gè)案分析

（一）嘉興市城市社區(qū)的發(fā)展

1．建設(shè)現(xiàn)狀

近年來(lái)，嘉興市各級(jí)黨委、政府切實(shí)加強(qiáng)對(duì)城市社區(qū)建設(shè)和管理工作的領(lǐng)導(dǎo)，出臺(tái)政策，加大投入，狠抓落實(shí)，城市社區(qū)建設(shè)取得了顯著成效。截至2008年底，嘉興城市社區(qū)建設(shè)基本情況如下。

（1）隊(duì)伍建設(shè)不斷加強(qiáng)，各類組織逐步健全。一是社區(qū)專職工作者隊(duì)伍建設(shè)穩(wěn)步推進(jìn)。目前，市本級(jí)11個(gè)街道共有城市社區(qū)74個(gè)。根據(jù)上級(jí)有關(guān)要求，一般按2000—3000戶規(guī)模設(shè)置一個(gè)社區(qū)，社區(qū)專職人員按每400戶配備1人，一般在5—7人，包括社區(qū)“兩委”（社區(qū)黨組織、社區(qū)居民委員會(huì)）及社會(huì)事務(wù)站人員。2008年，全市社區(qū)黨組織和社區(qū)居民委員會(huì)進(jìn)行了統(tǒng)一換屆，市本級(jí)于8月底基本完成了換屆選舉工作。據(jù)統(tǒng)計(jì)，市本級(jí)共配置專職社區(qū)工作者382名，其中，社區(qū)黨組織及社區(qū)居民委員會(huì)成員270名（通過(guò)民主選舉產(chǎn)生），占70%；社會(huì)事務(wù)站工作人員112名，占30%；大專以上學(xué)歷的有261人，占68%；黨員有209人，占55%，平均年齡42．3歲。各地都十分重視社區(qū)工作者的素質(zhì)提升，南湖區(qū)、秀洲區(qū)、嘉興經(jīng)濟(jì)開(kāi)發(fā)區(qū)都對(duì)全體社區(qū)工作者進(jìn)行了業(yè)務(wù)培訓(xùn)，并通過(guò)掛職交流鍛煉等途徑，有效地提高了社區(qū)工作者的業(yè)務(wù)水平和工作能力。二是社區(qū)黨組織建設(shè)不斷加強(qiáng)?；緦?shí)現(xiàn)了黨組織在社區(qū)的全覆蓋，并積極探索黨支部小型化設(shè)置，扎實(shí)推進(jìn)樓道支部和社區(qū)黨員家庭教育聯(lián)系點(diǎn)建設(shè)，推行以“勤奮工作敬業(yè)崗”和“服務(wù)群眾奉獻(xiàn)崗”為主要形式的“一員雙崗”制度，黨員的先鋒模范作用得到了較好發(fā)揮。三是社區(qū)自治組織建設(shè)逐步完善。明確了社區(qū)居民委員會(huì)、社區(qū)議事協(xié)商委員會(huì)、社區(qū)業(yè)主委員會(huì)等社區(qū)自治組織的各自職責(zé)，初步理順了相互之間的關(guān)系，居務(wù)公開(kāi)制度、民主評(píng)議社區(qū)工作者制度、社區(qū)財(cái)務(wù)管理制度等逐步健全，社區(qū)居民委員會(huì)的自治權(quán)、監(jiān)督權(quán)、協(xié)管權(quán)、建議權(quán)、知情權(quán)“五權(quán)”逐步確立，民主議事和民主決策氛圍良好。此外，社區(qū)志愿者協(xié)會(huì)、計(jì)生協(xié)會(huì)、老年協(xié)會(huì)、殘聯(lián)、婦聯(lián)等社區(qū)組織蓬勃發(fā)展，作用發(fā)揮明顯。

（2）財(cái)力投入逐步加大，基礎(chǔ)設(shè)施逐年改善。各級(jí)財(cái)政把社區(qū)建設(shè)所需資金納入年度預(yù)算，并逐年加大對(duì)社區(qū)工作經(jīng)費(fèi)的投入力度。社區(qū)辦公經(jīng)費(fèi)有了新標(biāo)準(zhǔn)，從2004年起，市財(cái)政按社區(qū)常住人口5元/年·人（2008年調(diào)整到8元/年·人）的標(biāo)準(zhǔn)增加對(duì)社會(huì)事務(wù)站的補(bǔ)助，社區(qū)辦公經(jīng)費(fèi)有了基本保證。社區(qū)工作者待遇有了新的提高。從2007年起，社區(qū)工作者年收入提高到不低于1．9萬(wàn)元/人，并為其辦理養(yǎng)老、醫(yī)療、失業(yè)、工傷、生育等社會(huì)保險(xiǎn)，享受住房公積金待遇。從2005年起，建立了社區(qū)工作者經(jīng)濟(jì)待遇自然增長(zhǎng)機(jī)制。社區(qū)辦公服務(wù)用房有了新的改善，全市通過(guò)改建、擴(kuò)建、新建、置換等途徑，加大社區(qū)用房建設(shè)力度，社區(qū)用房偏緊偏小的局面得到了初步改善。進(jìn)一步完善了社區(qū)服務(wù)設(shè)施建設(shè)，各社區(qū)普遍設(shè)有“五室四站兩欄一校一場(chǎng)所”?！拔迨摇睘辄h員活動(dòng)室、居民委員會(huì)辦公室、閱覽室、老年活動(dòng)室、綜治調(diào)解室，“四站”為社區(qū)服務(wù)站、社會(huì)事務(wù)站、社區(qū)警務(wù)站、社區(qū)衛(wèi)生服務(wù)站，“兩欄”為居務(wù)公開(kāi)欄、宣傳欄，“一校”為社區(qū)市民學(xué)校，“一場(chǎng)所”為健身娛樂(lè)活動(dòng)場(chǎng)所。同時(shí)，配備了電腦、電視機(jī)、VCD等辦公娛樂(lè)設(shè)備，條件較好的社區(qū)還建立了“一站式”服務(wù)大廳，為居民提供方便快捷的服務(wù)。

（3）社區(qū)工作全面推進(jìn)，服務(wù)能力快速提升。一是社區(qū)服務(wù)網(wǎng)絡(luò)得到拓展。全市建立了以市本級(jí)“96345”社區(qū)服務(wù)求助中心為龍頭的“96345”社區(qū)服務(wù)網(wǎng)絡(luò)，從而使96345在嘉興市實(shí)現(xiàn)了全覆蓋。目前，全市已建立縣（市、區(qū)）社區(qū)服務(wù)中心6個(gè)、鎮(zhèn)（街道）社區(qū)服務(wù)中心65個(gè)、社區(qū)服務(wù)站318個(gè)、社會(huì)事務(wù)站286個(gè)，為居民提供了功能全面、形式多樣的服務(wù)，取得了明顯成效。二是各項(xiàng)創(chuàng)建活動(dòng)蓬勃開(kāi)展。形成了以和諧社區(qū)創(chuàng)建為總項(xiàng)，統(tǒng)攬推進(jìn)“學(xué)習(xí)型社區(qū)”、“服務(wù)型社區(qū)”、“三無(wú)社區(qū)”等15個(gè)子項(xiàng)創(chuàng)建的聯(lián)動(dòng)共創(chuàng)機(jī)制，全市已有125個(gè)城市社區(qū)分別成為省、市、縣級(jí)和諧社區(qū)。三是社區(qū)衛(wèi)生事業(yè)蓬勃發(fā)展。目前，全市已設(shè)置社區(qū)衛(wèi)生服務(wù)中心（分中心）92個(gè)、社區(qū)衛(wèi)生服務(wù)站826個(gè)。其中，市本級(jí)社區(qū)衛(wèi)生服務(wù)中心20個(gè)、社區(qū)衛(wèi)生服務(wù)站157個(gè)。社區(qū)衛(wèi)生服務(wù)覆蓋率達(dá)到100%，基本完成了城市社區(qū)衛(wèi)生服務(wù)組織網(wǎng)絡(luò)建設(shè)，基本具備了“六位一體”（基本醫(yī)療、預(yù)防、保健、康復(fù)、健康教育、計(jì)劃生育指導(dǎo)）的社區(qū)衛(wèi)生服務(wù)功能。四是社區(qū)文體活動(dòng)更加活躍。全市建成了1個(gè)市級(jí)和3個(gè)縣級(jí)社區(qū)教育中心（社區(qū)教育學(xué)院）、20個(gè)街道文化站、291個(gè)社區(qū)文化室（圖書(shū)室、閱覽室）和市民學(xué)校，市、縣（市、區(qū)）、街道、社區(qū)四級(jí)社區(qū)教育網(wǎng)絡(luò)逐步建立，各類文化廣場(chǎng)、體育健身場(chǎng)所逐年增多，文體活動(dòng)有序開(kāi)展。五是社區(qū)環(huán)境不斷優(yōu)化。市本級(jí)先后投入8000多萬(wàn)元對(duì)老城區(qū)范圍內(nèi)居民小區(qū)實(shí)施了綠化、美化、亮化、潔化整治，營(yíng)造了優(yōu)美和諧的社區(qū)人居環(huán)境。六是社區(qū)綜治工作日益加強(qiáng)。以創(chuàng)建“平安社區(qū)”為契機(jī)，堅(jiān)持齊抓共管，狠抓工作落實(shí)，綜治基層基礎(chǔ)建設(shè)進(jìn)一步夯實(shí)，社區(qū)“綜治室”規(guī)范化建設(shè)進(jìn)一步推進(jìn)，社區(qū)居民安全感和滿意率逐年提升，為建設(shè)“平安嘉興”提供了有力保障。

（4）創(chuàng)新力度逐年加大，工作亮點(diǎn)不斷呈現(xiàn)。近年來(lái)，全市各級(jí)黨委、政府注重創(chuàng)新，大膽實(shí)踐，勇于探索，形成了一些具有嘉興特色的亮點(diǎn)工作。在社區(qū)減負(fù)方面，開(kāi)展了社區(qū)工作臺(tái)賬清理，規(guī)范了社區(qū)組織機(jī)構(gòu)設(shè)置，建立了社區(qū)準(zhǔn)入制度。在“數(shù)字社區(qū)”建設(shè)方面，南湖區(qū)、平湖市、海寧市已實(shí)現(xiàn)縣（市、區(qū)）、街道、社區(qū)三級(jí)聯(lián)網(wǎng)，部分條件較好的社區(qū)建立了自己的網(wǎng)站。南湖區(qū)有25個(gè)社區(qū)建立了社區(qū)信息亭。在結(jié)對(duì)共建方面，市里連續(xù)三年開(kāi)展了市級(jí)機(jī)關(guān)部門(mén)（單位）與社區(qū)結(jié)對(duì)共建，并制定出臺(tái)了結(jié)對(duì)共建考評(píng)制度，把結(jié)對(duì)共建情況納入部門(mén)年終考核評(píng)比內(nèi)容。在制度建設(shè)方面，全省率先出臺(tái)了社區(qū)民情懇談會(huì)、社區(qū)事務(wù)協(xié)調(diào)會(huì)、社區(qū)工作聽(tīng)證會(huì)“三會(huì)制度”。在穩(wěn)定社區(qū)工作者隊(duì)伍方面，在全省率先制定出臺(tái)了社區(qū)居民委員會(huì)成員收入自然增長(zhǎng)機(jī)制，南湖區(qū)、嘉興經(jīng)濟(jì)開(kāi)發(fā)區(qū)、海寧市、桐鄉(xiāng)市均為社區(qū)工作者落實(shí)了“五險(xiǎn)一金”待遇，走在了全省前列。在基層民主政治建設(shè)方面，統(tǒng)一規(guī)范了社區(qū)黨組織和社區(qū)居民委員會(huì)的換屆選舉，社區(qū)黨組織無(wú)候選人直選達(dá)到了50%，社區(qū)居民委員會(huì)“自薦海選”率為32%。這些工作都得到了上級(jí)有關(guān)部門(mén)的充分肯定。

2．存在的問(wèn)題

（1）社區(qū)組織功能錯(cuò)位，行政化傾向嚴(yán)重。居民委員會(huì)是社區(qū)居民的自治組織，不隸屬于政府的行政部門(mén)。但目前社區(qū)居民委員會(huì)行政事務(wù)多于服務(wù)事務(wù)，“政府角色”強(qiáng)于自治角色，行政功能取代自治功能。造成這一現(xiàn)象的原因，一是對(duì)社區(qū)的性質(zhì)、作用、功能的認(rèn)識(shí)還不到位。一些部門(mén)和單位把社區(qū)當(dāng)成政府的行政組織來(lái)對(duì)待，習(xí)慣于用行政命令的方式向社區(qū)布置工作，簡(jiǎn)單地認(rèn)為轉(zhuǎn)變職能、重心下移就是把組織機(jī)構(gòu)設(shè)置延伸到社區(qū)，而不是把工作服務(wù)拓展到社區(qū)，結(jié)果往往是“布置任務(wù)多、創(chuàng)造條件少，檢查要求多、協(xié)調(diào)幫助少”，使社區(qū)的行政化趨勢(shì)日益明顯，自治性質(zhì)得不到充分體現(xiàn)。二是社區(qū)各類組織繁多。目前社區(qū)各類組織包括婦聯(lián)執(zhí)委會(huì)、綜治委員會(huì)、消防領(lǐng)導(dǎo)小組、計(jì)生協(xié)會(huì)等，以及各類志愿者隊(duì)伍（環(huán)保、法律、宣傳教育、科普、巡防等），有的社區(qū)多達(dá)40多個(gè)組織、100多項(xiàng)工作。這些組織都有上級(jí)對(duì)應(yīng)部門(mén)或單位在管理、指導(dǎo)，從而使社區(qū)要接受來(lái)自上級(jí)諸多部門(mén)、單位下達(dá)的任務(wù)和工作。雖然，從省到市到縣都建立了“準(zhǔn)入”制度，但缺乏約束力，有關(guān)部門(mén)、單位仍然紛紛在社區(qū)設(shè)立延伸組織，每年還呈上升趨勢(shì)。三是社區(qū)居民委員會(huì)與街道辦事處關(guān)系不順。街道辦事處往往把社區(qū)居民委員會(huì)作為自己的下屬來(lái)對(duì)待，而社區(qū)居民委員會(huì)也習(xí)慣于依附街道辦事處，把自己看成是街道辦事處的延伸組織，社區(qū)居民委員會(huì)工作者也按照機(jī)關(guān)的作息時(shí)間上下班，早上8：00上班，11：30下班；下午13：30上班，16：30下班，思想上、行動(dòng)上、工作方式方法上基本以行政組織的角色來(lái)開(kāi)展工作，創(chuàng)業(yè)創(chuàng)新、服務(wù)居民的意識(shí)不夠強(qiáng)。

（2）思想認(rèn)識(shí)不到位，參與意識(shí)不強(qiáng)。一是參與主體單一，且結(jié)構(gòu)失衡，參與社區(qū)自治和社區(qū)活動(dòng)的基本上都是一些老年人。主流群體參加比例低，反映出參與群體的單一性和對(duì)和諧社區(qū)建設(shè)的被動(dòng)性。二是有回報(bào)的活動(dòng)參與者多，奉獻(xiàn)性、公益性的活動(dòng)參與者少。三是文體性的活動(dòng)參與者多，政治性活動(dòng)參與者少。在社區(qū)換屆選舉工作中，相當(dāng)多的居民認(rèn)為誰(shuí)當(dāng)社區(qū)居民委員會(huì)干部與己無(wú)關(guān)，居民參與投票的積極性、主動(dòng)性不高，要靠選舉委員會(huì)成員挨家挨戶登門(mén)宣傳、動(dòng)員，有的要多次做工作才來(lái)投票。而且，居民競(jìng)選社區(qū)干部的積極性也不高，有的居民認(rèn)為社區(qū)工作者待遇低，沒(méi)有吸引力；有的居民認(rèn)為工作忙，沒(méi)有時(shí)間；有的居民認(rèn)為社區(qū)工作很難開(kāi)展，社會(huì)地位不高，不想?yún)⑴c競(jìng)選。四是參與的動(dòng)力往往基于人際關(guān)系，主動(dòng)參與意識(shí)不強(qiáng)。大多數(shù)居民仍舊把社區(qū)居民委員會(huì)看做是基層行政機(jī)構(gòu)，自然認(rèn)為社區(qū)所有事務(wù)理所當(dāng)然地應(yīng)該由社區(qū)居民委員會(huì)負(fù)責(zé)，從而影響了他們對(duì)社區(qū)事務(wù)的主動(dòng)參與。同時(shí)，由于社區(qū)居民委員會(huì)無(wú)法解決居民反映的一些熱點(diǎn)難點(diǎn)問(wèn)題，部分社區(qū)居民委員會(huì)在決策、議事中缺乏與居民的溝通，很少征求居民的意見(jiàn)，導(dǎo)致了居民對(duì)社區(qū)居民委員會(huì)工作的不滿，從而沒(méi)有參與的積極性；部分居民認(rèn)為，現(xiàn)有社區(qū)設(shè)施不完善、服務(wù)不到位，與自己日常生活的關(guān)聯(lián)度不大，社區(qū)建設(shè)的好壞與己無(wú)關(guān)；少數(shù)領(lǐng)導(dǎo)干部對(duì)社區(qū)建設(shè)的重要性、緊迫性缺乏應(yīng)有的認(rèn)識(shí)，對(duì)社區(qū)建設(shè)特別是城鎮(zhèn)社區(qū)建設(shè)重視不夠；部分共建單位認(rèn)為社區(qū)建設(shè)是分外事，與居民委員會(huì)搞共建不僅麻煩，而且還需投入人財(cái)物，因而共建的積極性不高。

（3）管理體制不順暢，職責(zé)關(guān)系不清晰。從調(diào)查情況來(lái)看，目前社區(qū)居民委員會(huì)承擔(dān)了大量“自治”職責(zé)以外的工作，管了許多不該管也管不了、管不好的事。問(wèn)題癥結(jié)在于“責(zé)、權(quán)、利”未統(tǒng)一、“人、財(cái)、物”未配套、“政、社、企”未分離。分析其主要原因，一是權(quán)責(zé)不對(duì)應(yīng)。如，在城市管理工作重心逐步下移的過(guò)程中，街道、社區(qū)承擔(dān)了更多的責(zé)任、工作和義務(wù)，而同時(shí)缺乏或沒(méi)有賦予相應(yīng)的管理職權(quán)和完成工作、履行義務(wù)所必要的配套措施或保障。二是職責(zé)難到位。市本級(jí)社區(qū)雖都已建立了“一部三會(huì)”自治組織，但各個(gè)組織的作用體現(xiàn)不夠明顯。社區(qū)黨組織由于對(duì)其他組織和黨員的動(dòng)員力不強(qiáng)、黨員的先鋒模范作用發(fā)揮得不夠等原因，其核心作用發(fā)揮不突出；社區(qū)居民委員會(huì)由于承擔(dān)事務(wù)過(guò)多，其自治職能難以發(fā)揮；居民代表大會(huì)由于一些成員參與社區(qū)意識(shí)不強(qiáng)，因而導(dǎo)致該組織的主導(dǎo)地位不明顯；議事協(xié)商會(huì)由于成員大多數(shù)為在職人員，公務(wù)纏身，沒(méi)有時(shí)間關(guān)注社區(qū)建設(shè)。三是職能相混淆。根據(jù)《關(guān)于進(jìn)一步調(diào)整完善市本級(jí)社會(huì)保障管理服務(wù)體系的意見(jiàn)（試行）》（嘉政發(fā)〔2002〕69號(hào)）和《關(guān)于在市區(qū)城市社區(qū)建立社會(huì)事務(wù)站的通知》（嘉編辦〔2003〕7號(hào)）要求，街道建立社會(huì)事業(yè)所，每個(gè)社區(qū)設(shè)置社會(huì)事務(wù)站，作為街道社會(huì)事業(yè)所在社區(qū)的延伸，一般配備2—3人，主要承擔(dān)街道社會(huì)事業(yè)所相對(duì)應(yīng)的事務(wù)性工作。社會(huì)事務(wù)站與社區(qū)居民委員會(huì)是兩個(gè)性質(zhì)根本不同的單位，一個(gè)是準(zhǔn)公益類事業(yè)單位，一個(gè)是自治組織；人員來(lái)源渠道也完全不同，社會(huì)事務(wù)站人員由街道統(tǒng)一招聘，而社區(qū)居民委員會(huì)成員是由全體有選舉權(quán)的居民選舉產(chǎn)生的。事實(shí)上，兩個(gè)單位是一套人馬、兩塊牌子，工作上是分工不分家，社區(qū)居民委員會(huì)成員做了大量的社會(huì)事務(wù)站的工作；同時(shí)，個(gè)別社會(huì)事務(wù)站工作人員責(zé)任心不強(qiáng)，又影響了社區(qū)居民委員會(huì)成員的工作積極性，降低了工作效率，違背了成立社會(huì)事務(wù)站的初衷，社區(qū)居民委員會(huì)仍然沒(méi)有從繁忙的社會(huì)事務(wù)中解脫出來(lái)。四是關(guān)系不順暢。以商品房開(kāi)發(fā)小區(qū)為主的社區(qū)，由社區(qū)居民委員會(huì)、社區(qū)業(yè)主委員會(huì)、社區(qū)物業(yè)管理企業(yè)“三駕馬車(chē)”共同掌管社區(qū)事務(wù)管理大權(quán)。社區(qū)衛(wèi)生、安保、綠化等都由物業(yè)管理企業(yè)操辦，社區(qū)居民委員會(huì)的自治職能被不斷削弱；同時(shí)，社區(qū)物業(yè)管理企業(yè)受經(jīng)濟(jì)利益的驅(qū)使，在社區(qū)管理中濫用權(quán)力，不接受社區(qū)居民委員會(huì)的指導(dǎo)和監(jiān)督，試圖將自己凌駕于社區(qū)居民委員會(huì)之上，而服務(wù)又不到位，大量工作由社區(qū)居民委員會(huì)承擔(dān)，造成有些事情兩家都管或都不管的現(xiàn)象。而業(yè)主委員會(huì)出于自身利益的考慮，又不服從社區(qū)居民委員會(huì)的協(xié)調(diào)溝通。社區(qū)業(yè)主委員會(huì)、社區(qū)物業(yè)管理企業(yè)、社區(qū)居民委員會(huì)三者之間的關(guān)系在有的社區(qū)顯得相當(dāng)緊張。

（4）社區(qū)經(jīng)費(fèi)投入少，基礎(chǔ)設(shè)施欠完善。盡管近年來(lái)各級(jí)政府對(duì)社區(qū)建設(shè)加大了投入力度，但從實(shí)際情況來(lái)看，社區(qū)經(jīng)費(fèi)仍然嚴(yán)重短缺，制約了社區(qū)居民委員會(huì)工作的有效開(kāi)展。目前社區(qū)工作經(jīng)費(fèi)和社區(qū)工作者的生活補(bǔ)貼主要來(lái)自政府財(cái)政，經(jīng)費(fèi)來(lái)源單一。同時(shí)，社區(qū)工作經(jīng)費(fèi)缺乏，目前每個(gè)社區(qū)的月工作經(jīng)費(fèi)大致為2000元，個(gè)別街道的社區(qū)每月只有800元。而大部分社區(qū)經(jīng)費(fèi)支出較大，有辦公費(fèi)、水電費(fèi)、電話費(fèi)、報(bào)刊訂閱費(fèi)、活動(dòng)費(fèi)（各類文體、教育、宣傳活動(dòng)等費(fèi)用），支出遠(yuǎn)遠(yuǎn)超過(guò)財(cái)政下?lián)艿慕?jīng)費(fèi)，社區(qū)居民委員會(huì)自身又“生財(cái)無(wú)道”，有限的工作經(jīng)費(fèi)使社區(qū)居民委員會(huì)舉步維艱。除工作經(jīng)費(fèi)嚴(yán)重不足外，社區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施也難以適應(yīng)形勢(shì)發(fā)展的需要。一是老社區(qū)公共設(shè)施維修難。由于歷史欠賬太多，雖然近幾年加大了投入，但在市本級(jí)的老社區(qū)中，下水管道老化、化糞池滿溢、綠籬修剪、樓道燈亮化等問(wèn)題難以徹底解決，一些老社區(qū)特別是原國(guó)有企業(yè)建造的職工住宅小區(qū)，企業(yè)破產(chǎn)后，“單位人”轉(zhuǎn)為“社會(huì)人”，一些原本屬企業(yè)管理的事務(wù)又轉(zhuǎn)移到社區(qū)。要解決這些問(wèn)題，就需要資金投入，而社區(qū)既沒(méi)有經(jīng)費(fèi)來(lái)源，申請(qǐng)公共維修資金又十分困難。二是各項(xiàng)費(fèi)用收取困難。由于老社區(qū)沒(méi)有專業(yè)的物業(yè)管理，垃圾清運(yùn)費(fèi)和門(mén)衛(wèi)值班費(fèi)只有靠社區(qū)工作者挨家挨戶收取，繳費(fèi)率一般只有30%—40%。三是社區(qū)工作服務(wù)用房緊缺。2007年4月，省委、省政府提出“爭(zhēng)取用3年時(shí)間，使全省各社區(qū)的工作服務(wù)用房面積基本達(dá)到350平方米及以上”，按照這一要求，全市317個(gè)城市社區(qū)中有172個(gè)社區(qū)的工作服務(wù)用房面積未達(dá)到這一最低標(biāo)準(zhǔn)，社區(qū)用房缺口面積排在全省倒數(shù)第三，全省社區(qū)用房短缺問(wèn)題比較突出的22個(gè)縣（市、區(qū)）中，嘉興市占了5個(gè)（海鹽縣、桐鄉(xiāng)市除外）。經(jīng)過(guò)一年多的努力，截至2008年10月底，全市已有123個(gè)社區(qū)的工作服務(wù)用房通過(guò)新建、改建、擴(kuò)建等途徑達(dá)到了省定標(biāo)準(zhǔn)，還有64個(gè)社區(qū)工作用房沒(méi)有達(dá)標(biāo)。其中市本級(jí)解決了45個(gè)，還有19個(gè)社區(qū)工作服務(wù)用房尚未解決。目前，距離省委、省政府提出的到2009年底所有社區(qū)工作服務(wù)用房達(dá)標(biāo)的時(shí)間只有一年多時(shí)間，形勢(shì)非常嚴(yán)峻。造成社區(qū)工作服務(wù)用房緊張的主要原因：首先，嘉委〔2001〕7號(hào)文件規(guī)定的新建住宅小區(qū)按每百戶30平方米配套用房規(guī)定未全部執(zhí)行到位，主要是文件下發(fā)前已建成住宅小區(qū)的開(kāi)發(fā)商不認(rèn)可，不按規(guī)定配備；已按規(guī)定配備移交的社區(qū)用房則既小又散，位置較偏，不便使用。其次，有的社區(qū)住宅樓由多家房地產(chǎn)開(kāi)發(fā)商共同開(kāi)發(fā)，在落實(shí)小區(qū)配套用房上互相扯皮，無(wú)法落實(shí)。有的雖然按規(guī)定提供社區(qū)工作服務(wù)用房，但東一間西一間，無(wú)法有效使用。再次，老社區(qū)寸土寸金，無(wú)地可建。另外，購(gòu)房?jī)r(jià)格太高，社區(qū)力不從心。

（5）社區(qū)工作超負(fù)荷，工作者待遇不對(duì)稱。目前延伸到社區(qū)居民委員會(huì)的工作涉及40多個(gè)部門(mén)、100多項(xiàng)內(nèi)容，主要有社區(qū)黨建、統(tǒng)戰(zhàn)、團(tuán)建、婦聯(lián)、工會(huì)、低保、困難救濟(jì)、“五保戶”核實(shí)、殘聯(lián)、計(jì)劃生育等。這造成了社區(qū)機(jī)構(gòu)多、牌子多，每個(gè)社區(qū)至少有40多個(gè)部門(mén)和單位延伸下來(lái)的各類機(jī)構(gòu)組織；社區(qū)臺(tái)賬多，每個(gè)社區(qū)都有40多本臺(tái)賬，有關(guān)部門(mén)和單位每布置一項(xiàng)任務(wù)，都要求編寫(xiě)計(jì)劃、寫(xiě)總結(jié)、做調(diào)查；社區(qū)創(chuàng)建、考核、評(píng)比多，如文明社區(qū)、無(wú)毒社區(qū)、平安社區(qū)、綠色社區(qū)、體育社區(qū)、科普社區(qū)、“三無(wú)“社區(qū)等。此外，社區(qū)工作中還有“四多”現(xiàn)象，即調(diào)查報(bào)表多、證明蓋章多、會(huì)議活動(dòng)多、硬性任務(wù)多。大量的工作，使社區(qū)工作者疲于應(yīng)付、苦不堪言。社區(qū)工作者工作繁重，而其生活補(bǔ)貼待遇偏低。浙江省委、省政府《關(guān)于全面推進(jìn)和諧社區(qū)建設(shè)的意見(jiàn)》（浙委〔2007〕64號(hào)）提出了“社區(qū)工作者年收入不低于當(dāng)?shù)厣弦荒甑穆毠て骄べY水平，并參照企業(yè)有關(guān)標(biāo)準(zhǔn)享受養(yǎng)老、失業(yè)、醫(yī)療、工傷、生育等社會(huì)保險(xiǎn)待遇和住房公積金”的要求。據(jù)調(diào)查，目前，除嘉善縣、秀洲區(qū)外，其他縣（市、區(qū)）已為城市社區(qū)專職工作者落實(shí)了“五險(xiǎn)一金”待遇。全市各地城市社區(qū)專職工作者的年收入（含“五險(xiǎn)一金”）雖然達(dá)到了當(dāng)?shù)厣夏甓嚷毠て骄べY水平，但與社區(qū)工作者承擔(dān)的繁重工作任務(wù)相比，他們現(xiàn)在的待遇與其工作量不成正比，導(dǎo)致社區(qū)工作者流失嚴(yán)重，優(yōu)秀人才往往留不住，盡管有的社區(qū)工作者是社區(qū)居民民主選舉產(chǎn)生的，但出于個(gè)人利益的考慮，還是會(huì)一走了之，缺少制約措施。另外，近兩年開(kāi)展“一社區(qū)一大學(xué)生”工作以來(lái)，由于這批大學(xué)畢業(yè)生是統(tǒng)一招考后進(jìn)社區(qū)工作的，工資待遇相對(duì)較高。這樣社區(qū)內(nèi)有同樣學(xué)歷的兩位社區(qū)工作者，只因?yàn)橐粋€(gè)是上級(jí)部門(mén)統(tǒng)一招考的，另一個(gè)是街道招聘的，待遇就不同，這給部分社區(qū)工作者造成了一定的負(fù)面影響，不利于社區(qū)工作的開(kāi)展。

從總體上看，嘉興市城市社區(qū)建設(shè)工作取得了很大成績(jī)，在滿足居民需求、加強(qiáng)社會(huì)管理、維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定、發(fā)展基層民主、促進(jìn)社會(huì)進(jìn)步等方面發(fā)揮了積極作用，社區(qū)正日益成為城市基層管理的平臺(tái)、服務(wù)居民的平臺(tái)和開(kāi)展社會(huì)工作的平臺(tái)，但社區(qū)工作仍然滯后于經(jīng)濟(jì)建設(shè)，滯后于居民群眾的需求，與建設(shè)和諧社區(qū)的要求尚有不少差距，亟須我們通過(guò)多種渠道、運(yùn)用多種手段、采取多種措施加以解決。

（二）溫州市城市社區(qū)的發(fā)展

溫州市民政局于2009年初專門(mén)組織開(kāi)展了一次城市社區(qū)（以下簡(jiǎn)稱社區(qū)）建設(shè)調(diào)研活動(dòng)。調(diào)研組由分管局長(zhǎng)帶領(lǐng)，基層政權(quán)和社區(qū)建設(shè)處人員參加，有重點(diǎn)地走訪查看了鹿城區(qū)、甌海區(qū)、瑞安市、樂(lè)清市、泰順縣、平陽(yáng)縣的6個(gè)街道和15個(gè)社區(qū)，然后采取點(diǎn)面結(jié)合的研究辦法，對(duì)全市城市社區(qū)建設(shè)的現(xiàn)狀作了全面的分析評(píng)估，并在此基礎(chǔ)上，按照科學(xué)發(fā)展觀的要求，就今后一個(gè)時(shí)期如何加快推進(jìn)社區(qū)建設(shè)的問(wèn)題提出了一些看法、建議。

1．基本情況

2000年，鹿城區(qū)西山街道開(kāi)始對(duì)居民委員會(huì)進(jìn)行規(guī)模調(diào)整合并，成立了全市第一個(gè)社區(qū)居民委員會(huì)，打開(kāi)了全市居民委員會(huì)體制改革的大門(mén)。至2009年3月底，全市建有社區(qū)居民委員會(huì)297個(gè)，分布在11個(gè)縣（市、區(qū)）。其中，鹿城區(qū)最多，有社區(qū)居民委員會(huì)165個(gè)；文成縣最少，有社區(qū)居民委員會(huì)1個(gè)。

在建立社區(qū)居民委員會(huì)體制的同時(shí)，目前仍有傳統(tǒng)的居民委員會(huì)體制存在。在2000—2003年進(jìn)行居民委員會(huì)體制改革時(shí)，因?yàn)橛械牡胤經(jīng)]有重視，有的沒(méi)有對(duì)社區(qū)進(jìn)行布局規(guī)劃，有的居民委員會(huì)沒(méi)有辦公用房等，所以沒(méi)有將居民委員會(huì)全部進(jìn)行規(guī)模調(diào)整改設(shè)成社區(qū)居民委員會(huì)。全市共有居民委員會(huì)214個(gè)，分布在10個(gè)縣（市、區(qū)）。其中最多的是蒼南縣，有居民委員會(huì)80個(gè)；最少的是洞頭縣，有居民委員會(huì)2個(gè)。溫州市社區(qū)數(shù)量和居民委員會(huì)數(shù)量詳見(jiàn)表1－1和表1－2。

截至2009年3月30日，溫州市有社區(qū)工作者2194名，其中專職工作者1447名，兼職工作者747名；黨員1129名，婦女1551名，大學(xué)生223名。一般每個(gè)社區(qū)選配專職工作者5名。社區(qū)專職工作者的平均年齡為44．2歲；大專以上文化程度572名，平均每個(gè)社區(qū)2名。全市只有鹿城區(qū)、甌海區(qū)已經(jīng)全面落實(shí)社區(qū)專職工作者福利待遇，還有9個(gè)縣（市、區(qū)）沒(méi)有全面落實(shí)社區(qū)專職工作者的福利待遇。溫州市已建有街道社區(qū)服務(wù)中心20個(gè)、社區(qū)服務(wù)站180個(gè)，占社區(qū)數(shù)的61%。社區(qū)服務(wù)設(shè)施（網(wǎng)點(diǎn)）15294個(gè)，平均每個(gè)社區(qū)51個(gè)。其中社區(qū)政府公共服務(wù)設(shè)施1513個(gè)，社區(qū)內(nèi)自助、互助服務(wù)設(shè)施2082個(gè)，社區(qū)營(yíng)利性商業(yè)服務(wù)設(shè)施11699個(gè)。

表1-1　溫州市社區(qū)數(shù)量統(tǒng)計(jì)表

填報(bào)單位：溫州市民政局
截至日期：2009年3月30日

表1-2　溫州市居民委員會(huì)數(shù)量統(tǒng)計(jì)表

填報(bào)單位：溫州市民政局
截至日期：2009年3月30日

2．主要成效

近幾年，溫州市認(rèn)真貫徹胡錦濤總書(shū)記視察浙江社區(qū)工作時(shí)的重要講話精神和中央、省委省政府的有關(guān)文件精神，社區(qū)建設(shè)取得了一定的成效。據(jù)統(tǒng)計(jì)，鹿城區(qū)水心街道桂柑社區(qū)被評(píng)為“全國(guó)文明社區(qū)”，瑞安市錦湖街道花園社區(qū)被評(píng)為“全國(guó)十佳學(xué)習(xí)型社區(qū)”。2004年，溫州市被評(píng)為全國(guó)開(kāi)展萬(wàn)家圖書(shū)室援建活動(dòng)和萬(wàn)家社區(qū)讀書(shū)活動(dòng)先進(jìn)市，并獲得“全國(guó)社區(qū)文明風(fēng)采”電視大賽三等獎(jiǎng)。2005年，鹿城區(qū)有3個(gè)街道被評(píng)為首批“全國(guó)社區(qū)服務(wù)示范街道”，樂(lè)清市有3個(gè)社區(qū)、瑞安市有1個(gè)社區(qū)被評(píng)為首批“全國(guó)社區(qū)服務(wù)先進(jìn)社區(qū)”。2006年，有3個(gè)社區(qū)被評(píng)為全國(guó)五星級(jí)“民主法制社區(qū)”。2007年，瑞安市玉海街道沿江社區(qū)黨支部書(shū)記張愛(ài)萍榮獲浙江省“十佳社區(qū)工作者”稱號(hào)。2008年，有10個(gè)社區(qū)被省城鄉(xiāng)社區(qū)建設(shè)領(lǐng)導(dǎo)小組命名為“浙江省和諧示范社區(qū)”。溫州市社區(qū)建設(shè)的成效主要體現(xiàn)在以下七個(gè)方面。

（1）建立健全社區(qū)建設(shè)領(lǐng)導(dǎo)機(jī)構(gòu)。溫州市在市和縣（市、區(qū)）建立了城鄉(xiāng)社區(qū)建設(shè)領(lǐng)導(dǎo)小組以及辦公室，領(lǐng)導(dǎo)小組組長(zhǎng)和副組長(zhǎng)由黨委副書(shū)記和政府分管副職領(lǐng)導(dǎo)擔(dān)任，辦公室設(shè)在民政局，由民政局局長(zhǎng)或副局長(zhǎng)兼任辦公室主任。對(duì)領(lǐng)導(dǎo)小組成員單位實(shí)行了職責(zé)分工，各成員單位按照自己的工作職能開(kāi)展有關(guān)工作。

（2）社區(qū)民主選舉和組織體系基本規(guī)范。目前溫州市所有社區(qū)均建立了以社區(qū)黨組織為領(lǐng)導(dǎo)核心的組織體系。社區(qū)居民委員會(huì)委員由間接選舉產(chǎn)生已經(jīng)逐步發(fā)展為由直接選舉產(chǎn)生。2007、2008年，全市有197個(gè)社區(qū)采取直選方式選舉，直選率達(dá)66．3%，鹿城區(qū)社區(qū)直選率達(dá)84%。在社區(qū)居民委員會(huì)設(shè)立了勞動(dòng)保障、幫扶救助、治保調(diào)解、計(jì)生衛(wèi)生、文體、科普、綠化環(huán)保等工作委員會(huì)；同時(shí)在社區(qū)建立了婦協(xié)、老協(xié)、共青團(tuán)等配套組織。所有社區(qū)均建有各類群團(tuán)組織和各種志愿者組織。

（3）社區(qū)服務(wù)內(nèi)容豐富多彩。建立社區(qū)服務(wù)平臺(tái)，增強(qiáng)社區(qū)服務(wù)功能，是社區(qū)的主要任務(wù)。鹿城區(qū)建立了“社區(qū)總機(jī)”便民服務(wù)系統(tǒng)，甌海區(qū)建立了“7171”便民服務(wù)系統(tǒng)，為社區(qū)居民提供“吃、住、行、游、樂(lè)、購(gòu)”六大方面的轉(zhuǎn)接服務(wù)項(xiàng)目，同時(shí)還提供政府“陽(yáng)光政務(wù)”信息。部分街道、社區(qū)給社區(qū)居民發(fā)放求助聯(lián)系卡，大大方便了居民群眾的生產(chǎn)生活。此外，溫州還在全市社區(qū)廣泛推行再就業(yè)服務(wù)，動(dòng)員社會(huì)各方面力量關(guān)心幫助“零就業(yè)”家庭和困難家庭的就業(yè)和再就業(yè)；廣泛推行居家養(yǎng)老服務(wù)、老年星光點(diǎn)建設(shè)和社區(qū)老年電大建設(shè)，為社區(qū)老年人特別是孤寡老人提供便利快速的服務(wù)。為方便群眾看病，已全面啟動(dòng)社區(qū)醫(yī)療服務(wù)網(wǎng)絡(luò)建設(shè)，社區(qū)醫(yī)療服務(wù)站已覆蓋各個(gè)街道，為居民提供醫(yī)療、康復(fù)、保健、計(jì)生等全方位的服務(wù)。

（4）社區(qū)民主管理制度逐步完善。各個(gè)街道、社區(qū)結(jié)合自身特點(diǎn)，制定了《社區(qū)居民（代表）大會(huì)制度》、《社區(qū)居民委員會(huì)工作制度》、《社區(qū)議事協(xié)商委員會(huì)工作制度》、《社區(qū)議事協(xié)商委員會(huì)職責(zé)》、《居務(wù)公開(kāi)制度》、《社區(qū)居民公約》等一系列規(guī)章制度，并逐步明確了社區(qū)各組織的職責(zé)，理順了工作關(guān)系，促進(jìn)了社區(qū)工作的正常運(yùn)行，不斷推進(jìn)社區(qū)民主選舉、民主決策、民主管理、民主監(jiān)督的落實(shí)。

（5）社區(qū)社會(huì)文明程度不斷提升。社區(qū)在開(kāi)展創(chuàng)建和諧社區(qū)、文明社區(qū)、無(wú)毒社區(qū)、法制社區(qū)、綠化社區(qū)、環(huán)保社區(qū)、學(xué)習(xí)型社區(qū)、科普社區(qū)等活動(dòng)以來(lái)，由于各類活動(dòng)載體豐富，形式多樣，吸引了社區(qū)居民群眾的廣泛參與，增強(qiáng)了社區(qū)居民的親和力和凝聚力，社區(qū)居民的參與程度不斷提升，減少了封建迷信和打架斗毆事件的發(fā)生，減少了社區(qū)黃、賭、毒的發(fā)案率，減少了社區(qū)治安事件的發(fā)生率，社區(qū)的文明程度不斷提升。

（6）社區(qū)工作者隊(duì)伍素質(zhì)有所提高。社區(qū)經(jīng)過(guò)直接選舉和大學(xué)生到社區(qū)任職，社區(qū)工作者隊(duì)伍素質(zhì)有所優(yōu)化，年齡、文化、能力、素質(zhì)結(jié)構(gòu)明顯改善。特別是近三年來(lái)，由市民政局與市人事局聯(lián)合舉辦了8期市區(qū)社區(qū)專職工作人員培訓(xùn)，每期培訓(xùn)15天，共有700多名社區(qū)專職工作人員接受了培訓(xùn)。

（7）社區(qū)志愿者隊(duì)伍不斷壯大。全市已建有區(qū)、縣級(jí)志愿者協(xié)會(huì)11個(gè)（其中正式注冊(cè)建立的有3個(gè)），建有志愿者服務(wù)站335個(gè)、志愿者服務(wù)基地510個(gè)、志愿者服務(wù)隊(duì)2500多支，其中穩(wěn)定型志愿者隊(duì)伍1500多支，各類志愿者30萬(wàn)名，已經(jīng)注冊(cè)的志愿者25萬(wàn)余名。其中，鹿城區(qū)登記在冊(cè)的社區(qū)志愿者組織657個(gè)，共計(jì)41374人，每個(gè)社區(qū)建有各類志愿者服務(wù)隊(duì)10—15支。全市開(kāi)展志愿者服務(wù)活動(dòng)6807次，參加人數(shù)達(dá)169938人次，受益者達(dá)236264人次。

3．存在的問(wèn)題

（1）各地社區(qū)建設(shè)發(fā)展不平衡。各個(gè)縣（市、區(qū)）的社區(qū)建設(shè)發(fā)展程度存在很大差異。我們不妨把溫州市社區(qū)建設(shè)程度劃分為三類：第一類是3個(gè)城區(qū)的社區(qū)，社區(qū)建設(shè)起步早、起點(diǎn)高、運(yùn)作有序，社區(qū)工作機(jī)制比較完善；第二類是2個(gè)縣級(jí)市的社區(qū)，雖然社區(qū)建設(shè)起步較晚，但總體水平尚可，領(lǐng)導(dǎo)比較重視，社區(qū)工作者素質(zhì)比較好，社區(qū)運(yùn)轉(zhuǎn)比較有序；第三類是縣城鎮(zhèn)的社區(qū)，這些社區(qū)多數(shù)只是在原來(lái)居民委員會(huì)名稱上做了改變，在區(qū)域范圍上做了相應(yīng)調(diào)整，但社區(qū)的體制和工作機(jī)制還是依照原來(lái)居民委員會(huì)的模式運(yùn)作，政府沒(méi)有統(tǒng)一安排落實(shí)社區(qū)工作者的福利待遇和工作經(jīng)費(fèi)，對(duì)社區(qū)工作和服務(wù)活動(dòng)缺乏保障措施，很多社區(qū)沒(méi)有能夠按照要求開(kāi)展各類服務(wù)和活動(dòng)。

（2）社區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施分散、落后。溫州市社區(qū)基礎(chǔ)服務(wù)設(shè)施“小而散”、“簡(jiǎn)而舊”，其中最突出的問(wèn)題是社區(qū)工作服務(wù)用房嚴(yán)重缺乏。溫州市社區(qū)工作服務(wù)用房缺房率位居浙江省第一，政府解決社區(qū)缺房力度最小，解決社區(qū)缺房進(jìn)度也最慢。省委、省政府指示從2006年開(kāi)始用三年時(shí)間基本解決社區(qū)工作服務(wù)用房問(wèn)題，每個(gè)社區(qū)工作服務(wù)用房面積必須達(dá)到350平方米及以上（溫州市解決社區(qū)工作服務(wù)用房進(jìn)度情況見(jiàn)表1－3）。2009年，溫州市還有182個(gè)社區(qū)工作服務(wù)用房沒(méi)有達(dá)到省定標(biāo)準(zhǔn)，未完成率達(dá)74．49%。社區(qū)用房面積達(dá)標(biāo)率是省委對(duì)溫州市法制溫州建設(shè)考核的一項(xiàng)重要內(nèi)容，鹿城區(qū)、永嘉縣等地因社區(qū)缺房率太高，社區(qū)建設(shè)分全部被扣。因此，溫州市評(píng)選的一些和諧社區(qū)及其他先進(jìn)稱號(hào)沒(méi)有獲得省里批準(zhǔn)。顯然，解決社區(qū)工作服務(wù)用房難已經(jīng)成為溫州市亟待解決的一個(gè)問(wèn)題。

此外，社區(qū)現(xiàn)有的服務(wù)設(shè)施分散，社區(qū)服務(wù)中心、社區(qū)學(xué)校、社區(qū)圖書(shū)室、社區(qū)活動(dòng)室等服務(wù)設(shè)施分別由有關(guān)部門(mén)負(fù)責(zé)建設(shè)和落實(shí)，當(dāng)?shù)卣谝?guī)劃這些配套服務(wù)設(shè)施中沒(méi)有進(jìn)行統(tǒng)籌考慮，從而使溫州市的社區(qū)服務(wù)設(shè)施分散，規(guī)模太小，檔次不高，群眾辦事不便。其次，3個(gè)區(qū)已經(jīng)建成的街道社區(qū)服務(wù)中心20個(gè)，目前均成為街道辦事處的辦公場(chǎng)所和用于出租生財(cái)，這種做法既沒(méi)有用于服務(wù)社區(qū)居民，也沒(méi)有發(fā)揮社區(qū)服務(wù)的功能。

表1-3　溫州市解決社區(qū)工作服務(wù)用房進(jìn)度情況匯總表

填報(bào)單位：市民政局　統(tǒng)計(jì)時(shí)間：2009年2月15日

（3）社區(qū)志愿者活動(dòng)內(nèi)容單一、層次低。目前，溫州市社區(qū)志愿者活動(dòng)還處在原發(fā)階段，對(duì)志愿者沒(méi)有資格要求和活動(dòng)要求，缺乏規(guī)范管理，其作用發(fā)揮有限。他們的活動(dòng)大部分停留在“學(xué)雷鋒階段”，活動(dòng)層次比較單一，基本上以開(kāi)展打掃衛(wèi)生、敬老慰問(wèn)等活動(dòng)為主，活動(dòng)內(nèi)容有限，活動(dòng)區(qū)域有限，活動(dòng)登記不規(guī)范，活動(dòng)項(xiàng)目檔次不高。志愿者服務(wù)存在供需矛盾，一方面是層次比較高的社區(qū)志愿者沒(méi)有服務(wù)對(duì)象，另一方面是許多社會(huì)問(wèn)題找不到志愿者提供服務(wù)。也有的社區(qū)志愿者概念模糊，將社團(tuán)組織當(dāng)成志愿者組織，認(rèn)為參加社團(tuán)就是參加了志愿者組織，對(duì)志愿活動(dòng)認(rèn)識(shí)不足。

溫州市社區(qū)志愿者注冊(cè)登記工作正在鹿城、瑞安進(jìn)行試點(diǎn)。在志愿者注冊(cè)登記管理上存在關(guān)系不順的問(wèn)題。浙江省規(guī)定志愿者登記管理的業(yè)務(wù)主管部門(mén)是共青團(tuán)，而民政部則將志愿者注冊(cè)登記管理工作交給基層民政部門(mén)。在試點(diǎn)中，志愿者的登記管理部門(mén)也有不同，鹿城區(qū)由共青團(tuán)進(jìn)行注冊(cè)登記管理，瑞安市由慈善總會(huì)進(jìn)行注冊(cè)登記管理，不管是共青團(tuán)還是慈善總會(huì)，在進(jìn)行志愿者注冊(cè)登記管理中都缺乏社會(huì)資源整合的能力和手段。

（4）社區(qū)工作者任務(wù)重、待遇低。社區(qū)居民委員會(huì)工作負(fù)擔(dān)過(guò)重。有的部門(mén)在工作重心下移時(shí)，把一些應(yīng)由自己做的工作也交給社區(qū)居民委員會(huì)。有的部門(mén)熱衷于在社區(qū)設(shè)機(jī)構(gòu)、掛牌子、發(fā)報(bào)表、搞評(píng)比、查臺(tái)賬，使得社區(qū)組織傾向于行政化、機(jī)關(guān)化。社區(qū)居民委員會(huì)普遍反映，每年要參加一兩百次會(huì)議，完成上百項(xiàng)任務(wù)，報(bào)送報(bào)表材料近百份，出具證明數(shù)百個(gè)；還要接受近20個(gè)部門(mén)30多項(xiàng)檢查，參加30多項(xiàng)考核評(píng)比，承擔(dān)20余個(gè)部門(mén)工作站（點(diǎn)）的工作任務(wù)和一些臨時(shí)性、突擊性任務(wù)。社區(qū)工作者儼然成了“百忙官”和小巷的“總理”。他們更多的是忙于應(yīng)付政府部門(mén)交辦的事務(wù)，而沒(méi)有精力去做好服務(wù)居民的工作。

社區(qū)工作者的工資福利待遇偏低。溫州市市區(qū)的社區(qū)專職工作人員的基本工資只有780元、830元和900元這3個(gè)檔次，連續(xù)聘用的從第二年起每年按第一年工資標(biāo)準(zhǔn)遞增5%。工作一年的市區(qū)社區(qū)專職工作人員工資福利只有1．2萬(wàn)—1．9萬(wàn)元，低于上一年當(dāng)?shù)芈毠て骄べY水平（2008年鹿城區(qū)2．3萬(wàn)元，龍灣區(qū)2．44萬(wàn)元，甌海區(qū)2．92萬(wàn)元），其他縣（市、區(qū)）則更少，如永嘉、平陽(yáng)、蒼南、文成等地社區(qū)專職工作人員一年的工資福利只有2000—5000元。在參加保險(xiǎn)方面，除鹿城、甌海區(qū)參加五險(xiǎn)外，其他9個(gè)縣（市、區(qū)）大部分社區(qū)專職工作人員只參加了醫(yī)療、養(yǎng)老兩個(gè)險(xiǎn)。

（5）社區(qū)服務(wù)資源整合不夠。溫州市是市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)比較發(fā)達(dá)的城市之一，社會(huì)化的社區(qū)服務(wù)項(xiàng)目多、服務(wù)內(nèi)容豐富，涵蓋了社會(huì)生活、生產(chǎn)的方方面面。但溫州市社區(qū)服務(wù)業(yè)沒(méi)有品牌，社區(qū)服務(wù)總體水平和信譽(yù)度低，基本上還停留在20世紀(jì)80年代的“馬路服務(wù)”水準(zhǔn)。群眾在接受社區(qū)服務(wù)時(shí)沒(méi)有安全感、信任感，社區(qū)服務(wù)組織的行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)、質(zhì)量有待研究和提高。另外，溫州市社區(qū)服務(wù)還存在“小而散”的問(wèn)題，社區(qū)服務(wù)沒(méi)有形成體系，各街道、社區(qū)劃地為政，沒(méi)有形成統(tǒng)一的服務(wù)品牌和服務(wù)平臺(tái)。在社區(qū)的公共設(shè)施和資源也沒(méi)有得到協(xié)調(diào)管理和整合使用，利用率很低。

（6）基層民政隊(duì)伍力量不適應(yīng)實(shí)際工作需要。民政工作任務(wù)和責(zé)任要隨著社會(huì)的發(fā)展而發(fā)展，但溫州市的民政隊(duì)伍一直保持著原來(lái)的架構(gòu)，人員力量明顯不足，出現(xiàn)了市、縣、鄉(xiāng)民政隊(duì)伍不適應(yīng)社會(huì)發(fā)展需要的問(wèn)題。市民政局基層政權(quán)和社區(qū)建設(shè)工作部門(mén)的業(yè)務(wù)干部只有4名，各縣（市、區(qū)）民政局從事基層政權(quán)和社區(qū)建設(shè)工作的人員僅有1—2名，且不是專職，還要擔(dān)任其他工作。目前市民政局基層政權(quán)和社區(qū)建設(shè)處承擔(dān)著村（居）委會(huì)換屆選舉的日常事務(wù)和指導(dǎo)、村務(wù)公開(kāi)和民主管理、農(nóng)村社區(qū)建設(shè)、城市社區(qū)建設(shè)、村（居）組織規(guī)范化建設(shè)、社區(qū)志愿者注冊(cè)登記管理、市村務(wù)公開(kāi)和民主管理等工作。要經(jīng)常到基層調(diào)研和檢查指導(dǎo)，每月要接待處理很多民主選舉方面的上訪，每月需要向有關(guān)方面提供3—5篇專題或綜合性材料，每年要起草幾個(gè)文件，平時(shí)要參加很多的會(huì)議和活動(dòng)等。這么多的事務(wù)性工作實(shí)在難以應(yīng)付，而縣（市、區(qū)）民政局的事務(wù)性工作則更加難以應(yīng)付。11個(gè)縣（市、區(qū)）民政局中只有4個(gè)專設(shè)基層政權(quán)和社區(qū)建設(shè)科，其余7個(gè)縣（市、區(qū)）沒(méi)有設(shè)立專門(mén)科室，此項(xiàng)工作由社會(huì)事務(wù)科的科長(zhǎng)兼任。這些科長(zhǎng)主要擔(dān)任社團(tuán)登記管理、婚姻登記管理、區(qū)劃地名管理等事務(wù)性工作，很難有足夠的時(shí)間和精力從事基層政權(quán)和社區(qū)建設(shè)工作。到了鄉(xiāng)、鎮(zhèn)、街道層面，民政助理員力量則更加薄弱。鄉(xiāng)鎮(zhèn)在調(diào)配民政助理員時(shí)往往是從民政擔(dān)負(fù)社會(huì)救助和災(zāi)害救濟(jì)方面的工作來(lái)考慮，一般都是將快要退休的工作人員安排在民政助理員的位置，讓他們?nèi)ァ鞍莅菽辍l(fā)發(fā)錢(qián)”，沒(méi)有從加強(qiáng)城鄉(xiāng)基層基礎(chǔ)管理的角度來(lái)考慮人員配備問(wèn)題。這就造成基層民主政治建設(shè)和社區(qū)建設(shè)的工作任務(wù)在鄉(xiāng)鎮(zhèn)、街道無(wú)法與上面對(duì)接。民政助理員人員力量薄弱，與基層民政工作任務(wù)極不相稱，反差很大。

針對(duì)溫州市社區(qū)建設(shè)中存在的問(wèn)題，根據(jù)中央和省委、省政府對(duì)加強(qiáng)社區(qū)建設(shè)的部署要求，溫州市將社區(qū)建設(shè)的工作思路確定為：以和諧社區(qū)創(chuàng)建活動(dòng)為載體，不斷改善社區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施，為創(chuàng)建和諧社區(qū)提供基礎(chǔ)條件；提高社區(qū)專職工作人員福利待遇，確保社區(qū)有人辦事；進(jìn)一步建立完善推進(jìn)社區(qū)服務(wù)發(fā)展的政策措施，提升社區(qū)服務(wù)水平和能力；切實(shí)抓好社區(qū)體制機(jī)制建設(shè)，增強(qiáng)社區(qū)建設(shè)發(fā)展的動(dòng)力和活力；加強(qiáng)社區(qū)工作機(jī)構(gòu)建設(shè)，切實(shí)解決人與事不相符合的問(wèn)題，全面推進(jìn)社區(qū)建設(shè)健康有序地發(fā)展。

二、舟山農(nóng)村社區(qū)發(fā)展個(gè)案分析

早在2003年，舟山市根據(jù)漁農(nóng)村的特點(diǎn)，已經(jīng)開(kāi)始了漁農(nóng)村社區(qū)建設(shè)的探索和實(shí)踐。通過(guò)幾年的努力，舟山市的漁農(nóng)村新型社區(qū)建設(shè)取得了較大成績(jī)，到2008年底，初步摸索出了適合沿海漁農(nóng)村新型社區(qū)建設(shè)的模式。

（一）漁農(nóng)村新型社區(qū)發(fā)展建設(shè)的基本情況

舟山市地處我國(guó)東部沿海，素以“海天佛國(guó)、漁都港城”著稱，有近100萬(wàn)人口、1390個(gè)大小島嶼，是我國(guó)重要的海洋漁業(yè)基地和海洋開(kāi)發(fā)基地。2008年底，舟山市戶籍人口總數(shù)為96．77萬(wàn)人，人口密度672人/平方千米，常住人口105．4萬(wàn)人。漁農(nóng)村常住家庭戶數(shù)23．53萬(wàn)戶，農(nóng)業(yè)人口為62．74萬(wàn)人。2008年，全市實(shí)現(xiàn)地區(qū)生產(chǎn)總值490．25億元，比上年增長(zhǎng)14．5%，增長(zhǎng)速度全省第一；按常住人口計(jì)算，人均生產(chǎn)總值46936元，折算美元約為6758美元，居全省各市的第四位；財(cái)政總收入66．68億元，其中地方財(cái)政收入43．15億元；城鎮(zhèn)居民年人均可支配收入22257元，漁農(nóng)村居民年人均純收入11367元。

舟山市是全國(guó)農(nóng)村社區(qū)建設(shè)全面開(kāi)展的地區(qū)之一。從2003年12月開(kāi)始，舟山市以科學(xué)發(fā)展觀為指導(dǎo)，積極促進(jìn)解決漁業(yè)、漁村和漁民的“三漁”問(wèn)題，對(duì)漁農(nóng)村設(shè)計(jì)實(shí)施了“暖人心、促發(fā)展”工程（簡(jiǎn)稱“暖促”工程）。該工程實(shí)施的具體目的是：堅(jiān)持城鄉(xiāng)統(tǒng)籌經(jīng)濟(jì)發(fā)展，加快促進(jìn)漁農(nóng)村全面建設(shè)小康，加強(qiáng)漁農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，推進(jìn)漁農(nóng)村經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)調(diào)整，解決漁農(nóng)村剩余勞動(dòng)力就業(yè)難、培訓(xùn)難等問(wèn)題，以及完善漁農(nóng)村社會(huì)保障體系，提高漁農(nóng)民收入和生活質(zhì)量，維護(hù)漁農(nóng)村社會(huì)穩(wěn)定。

2004年“暖促”工程初見(jiàn)成效，漁農(nóng)村群眾生活條件有了一定的改善。但是，隨著漁農(nóng)村改革的推進(jìn)，傳統(tǒng)計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)期遺留下來(lái)的漁農(nóng)村管理體制，已不適應(yīng)漁農(nóng)村發(fā)展的實(shí)際需要。主要體現(xiàn)在漁農(nóng)民就業(yè)形式的多樣化給管理增加了難度，漁農(nóng)民對(duì)提高生活質(zhì)量方面的需求難以通過(guò)舊時(shí)的基層管理部門(mén)（村委會(huì)）來(lái)滿足，而且村委會(huì)難以兼顧社會(huì)事務(wù)管理和經(jīng)濟(jì)經(jīng)營(yíng)管理兩項(xiàng)職責(zé)，因此從2005年開(kāi)始，舟山市嘗試從機(jī)制上對(duì)漁農(nóng)村管理體制進(jìn)行創(chuàng)新，提出漁農(nóng)村建立新型社區(qū)的意見(jiàn)。

建立漁農(nóng)村新型社區(qū)是對(duì)“暖促”工程的深化，側(cè)重于從體制、機(jī)制上進(jìn)一步提高漁農(nóng)民收入，進(jìn)一步提高統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展水平，進(jìn)一步提高漁農(nóng)民文明素質(zhì)，更是一項(xiàng)為民服務(wù)的長(zhǎng)效機(jī)制。截至2008年底，舟山市共建立了182個(gè)漁農(nóng)村新社區(qū)，其中漁農(nóng)村小康社區(qū)有84個(gè)。建立漁農(nóng)村新型社區(qū)經(jīng)歷了以下幾個(gè)階段。

1．建立漁農(nóng)村新型社區(qū)試點(diǎn)階段

2004年7月30日，在舟山市定海區(qū)干欖鎮(zhèn)西碼頭，漁農(nóng)村新型社區(qū)試點(diǎn)之一——西碼頭社區(qū)掛牌成立，這是全市首家成立的漁農(nóng)村新型社區(qū)。

2004年8月12日，舟山市定海區(qū)展茅鎮(zhèn)成立螺門(mén)、茅洋、沙井、橫街4個(gè)漁農(nóng)村新型社區(qū)。其后岱山縣岱西鎮(zhèn)建立了青黑社區(qū)、雙合社區(qū)，嵊泗菜園鎮(zhèn)建立了青沙社區(qū)。

2004年12月24日，舟山市定海區(qū)干欖鎮(zhèn)又成立了青龍、新建、龍?zhí)丁|升、雙廟5個(gè)漁農(nóng)村新型社區(qū)。

至此，舟山市4個(gè)試點(diǎn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)共建立了13個(gè)漁農(nóng)村新型社區(qū)，建立了單村或撤并村建社區(qū)、聯(lián)村建社區(qū)三種模式。2004年12月29日，舟山市召開(kāi)了全市漁農(nóng)村新型社區(qū)試點(diǎn)工作交流會(huì)，準(zhǔn)備在全市范圍內(nèi)推廣建立漁農(nóng)村新型社區(qū)。

2．漁農(nóng)村新型社區(qū)建設(shè)推廣階段

2005年1月13日，中共舟山市第四屆委員會(huì)第八次全體會(huì)議勝利召開(kāi)，會(huì)議通過(guò)了《關(guān)于建立漁農(nóng)村新型社區(qū)的若干意見(jiàn)》（舟委〔2005〕1號(hào)，簡(jiǎn)稱“一號(hào)文件”），正式?jīng)Q定展開(kāi)農(nóng)村社區(qū)的建設(shè)?！耙惶?hào)文件”認(rèn)為，舟山市“總體上已經(jīng)到了以工促農(nóng)、以城帶鄉(xiāng)的發(fā)展階段，應(yīng)該采取新的舉措，進(jìn)一步縮小城鄉(xiāng)差距，讓漁農(nóng)民同步共享改革發(fā)展成果，同步共享現(xiàn)代文明”?！耙惶?hào)文件”對(duì)舟山市漁農(nóng)村新型社區(qū)建設(shè)的意義、要求、基本原則、主要政策措施、組織領(lǐng)導(dǎo)等問(wèn)題，作了比較全面的論述和規(guī)定，成為浙江省乃至全國(guó)最早的關(guān)于農(nóng)村社區(qū)建設(shè)的文件。

2005年3月，舟山市委辦公室、市人民政府辦公室聯(lián)合頒發(fā)《關(guān)于建立漁農(nóng)村新型社區(qū)的實(shí)施意見(jiàn)》（舟委辦〔2005〕12號(hào)，簡(jiǎn)稱“十二號(hào)文件”），將舟山市委的“一號(hào)文件”具體化?！笆?hào)文件”要求，全市于2005年12月底之前，全部完成漁農(nóng)村新型社區(qū)建設(shè)的工作。從2005年4月初開(kāi)始，舟山市漁農(nóng)村新型社區(qū)建設(shè)進(jìn)入全面實(shí)施階段，至2005年7月中旬，全市共建立漁農(nóng)村新型社區(qū)182個(gè)，實(shí)現(xiàn)計(jì)劃總數(shù)的100%。

（二）漁農(nóng)村新型社區(qū)發(fā)展建設(shè)的主要內(nèi)容

1．漁農(nóng)村新型社區(qū)發(fā)展建設(shè)的基本原則

舟山市2005年“一號(hào)文件”要求建立的漁農(nóng)村新型社區(qū)必須遵循四個(gè)原則。原則一，要以人為本，民生為重。著力辦好與群眾切身利益直接相關(guān)的事項(xiàng)。原則二，要因地制宜，分步推進(jìn)。在建立漁農(nóng)村新型社區(qū)時(shí)，一定要區(qū)別各村情況，不搞“一刀切”。原則三，要群眾自愿，維護(hù)穩(wěn)定。在具體實(shí)施過(guò)程中，要堅(jiān)持走群眾路線，尊重大多數(shù)群眾的意愿，維護(hù)大多數(shù)群眾的利益，確保漁農(nóng)村社會(huì)穩(wěn)定。原則四，要有機(jī)結(jié)合，統(tǒng)籌兼顧。建立漁農(nóng)村新型社區(qū)，要與開(kāi)展保持共產(chǎn)黨員先進(jìn)性教育活動(dòng)相結(jié)合，與實(shí)施“暖人心、促發(fā)展”工程相結(jié)合，與創(chuàng)建“平安舟山”相結(jié)合，與“千村示范、萬(wàn)村整治”工作相結(jié)合，與開(kāi)展?jié)O農(nóng)村黨建“三培養(yǎng)”活動(dòng)及村級(jí)換屆選舉工作相結(jié)合，全面推進(jìn)漁農(nóng)村三個(gè)文明建設(shè)。

2．漁農(nóng)村新型社區(qū)發(fā)展建設(shè)的主要思路

漁農(nóng)村社區(qū)建設(shè)就是在漁農(nóng)村以一個(gè)或數(shù)個(gè)村為單位建立新型社區(qū)管理服務(wù)機(jī)構(gòu)，引進(jìn)城區(qū)管理服務(wù)模式，統(tǒng)籌城鄉(xiāng)基礎(chǔ)設(shè)施規(guī)劃、建設(shè)，發(fā)揮村級(jí)集體資產(chǎn)在提高群眾生產(chǎn)、生活水平等方面的作用，開(kāi)展文明家庭創(chuàng)建活動(dòng)，逐步建立社會(huì)保障體系，建設(shè)經(jīng)濟(jì)繁榮、環(huán)境優(yōu)美、生活富裕、民主文明、社會(huì)平安的漁農(nóng)村新型社區(qū)。

漁農(nóng)村新型社區(qū)通過(guò)三種模式建立。一種是單村建社區(qū)，是指在一個(gè)村的區(qū)域范圍內(nèi)建立一個(gè)社區(qū)，存在一個(gè)村組織；另一種是撤村并建社區(qū)，是指在兩個(gè)或兩個(gè)以上村的區(qū)域范圍內(nèi)建立一個(gè)社區(qū)，并將社區(qū)內(nèi)的所有村撤并成一個(gè)村組織；第三種是聯(lián)村建社區(qū)，是指在兩個(gè)或兩個(gè)以上村的區(qū)域范圍內(nèi)建立一個(gè)社區(qū)，并且在該區(qū)域內(nèi)仍然存在兩個(gè)或兩個(gè)以上的村組織和村經(jīng)濟(jì)合作社。聯(lián)村建社區(qū)有兩種形式，一種是純聯(lián)，即社區(qū)內(nèi)的各村組織原封不動(dòng)；另一種是先撤后聯(lián)，即社區(qū)內(nèi)的部分村撤并成一個(gè)村，社區(qū)內(nèi)仍有兩個(gè)或兩個(gè)以上村。

舟山市“十二號(hào)文件”還對(duì)建立新型社區(qū)中可能遇到的具體問(wèn)題指明了解決原則。文件強(qiáng)調(diào)要“合理確定漁農(nóng)村新型社區(qū)區(qū)域、規(guī)模。在充分了解民情、尊重民意的基礎(chǔ)上，合理確定新型社區(qū)區(qū)域。社區(qū)規(guī)模應(yīng)根據(jù)各地區(qū)域范圍、人口規(guī)模、村鎮(zhèn)規(guī)劃等實(shí)際情況予以確定。堅(jiān)持多種模式并存，不搞‘一刀切’，可以聯(lián)村建社區(qū)，大的村可以單村建社區(qū)。對(duì)條件成熟的，群眾自愿要求并村的，在確保集體資產(chǎn)妥善處置的前提下，也可以并村建社區(qū)或并村后的村與單村聯(lián)合建社區(qū)”。

3．漁農(nóng)村新型社區(qū)機(jī)構(gòu)設(shè)置和職能說(shuō)明

漁農(nóng)村新型社區(qū)設(shè)立社區(qū)管委會(huì)和社區(qū)黨總支。社區(qū)管理委員會(huì)下設(shè)社會(huì)保障委員會(huì)、社會(huì)事務(wù)管理委員會(huì)、治保與調(diào)解委員會(huì)（警務(wù)室）等機(jī)構(gòu)。社區(qū)管委會(huì)的職能原則上參照城區(qū)社區(qū)居民委員會(huì)的職能，其主要職責(zé)是做好公共衛(wèi)生、計(jì)劃生育、征兵、社會(huì)保障、殯葬等社會(huì)事務(wù)工作，從公共服務(wù)、民間調(diào)解、治安維護(hù)、幫困扶貧、民意表達(dá)、監(jiān)督協(xié)調(diào)等方面履行職能。新型社區(qū)黨組織在當(dāng)?shù)剜l(xiāng)鎮(zhèn)（街道）的領(lǐng)導(dǎo)下，起領(lǐng)導(dǎo)核心作用，其主要職責(zé)是討論決定社區(qū)管理服務(wù)和發(fā)展中的重要問(wèn)題，討論制定社區(qū)黨的建設(shè)工作規(guī)劃和具體計(jì)劃，加強(qiáng)對(duì)社區(qū)內(nèi)農(nóng)村合作經(jīng)濟(jì)的領(lǐng)導(dǎo)。社區(qū)管委會(huì)在社區(qū)黨組織的領(lǐng)導(dǎo)下，對(duì)本社區(qū)區(qū)域履行統(tǒng)一的管理服務(wù)職能。

漁農(nóng)村新型社區(qū)和村級(jí)的職責(zé)分配如下：社區(qū)黨總支與村黨支部是領(lǐng)導(dǎo)與被領(lǐng)導(dǎo)的關(guān)系，社區(qū)管理委員會(huì)與村民委員會(huì)、村經(jīng)濟(jì)合作社的職能各有側(cè)重。社區(qū)管委會(huì)參照城區(qū)管理服務(wù)模式，負(fù)責(zé)該居住區(qū)域的公共事務(wù)和公益事業(yè)，與生產(chǎn)、經(jīng)營(yíng)活動(dòng)相脫離。村民委員會(huì)主要負(fù)責(zé)本村的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，提高村級(jí)集體收入，對(duì)村民社會(huì)保障的投入等公益事業(yè)。村經(jīng)濟(jì)合作社主要負(fù)責(zé)村集體資產(chǎn)經(jīng)營(yíng)、管理、收益和分配，尊重和支持村民委員會(huì)和社區(qū)管理委員會(huì)的工作。新型社區(qū)的原各村級(jí)集體資產(chǎn)按“不打破、不平調(diào)”和“取之于民、用之于民”的原則處置，所有權(quán)不變；各村的原有貨幣資金仍由各村用于發(fā)展公益事業(yè)和提高居民保障水平，同時(shí)加強(qiáng)財(cái)務(wù)管理和會(huì)計(jì)核算制度建設(shè)，保持有關(guān)政策的連續(xù)性。

4．漁農(nóng)村新型社區(qū)工作者配置及其待遇

社區(qū)工作者是指社區(qū)黨支部書(shū)記、副書(shū)記和委員，社區(qū)管委會(huì)主任、副主任和委員。社區(qū)工作者有三個(gè)來(lái)源途徑：其一，換屆選舉后，從原村兩委會(huì)成員中擇優(yōu)聘用；其二，由鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）委派能力強(qiáng)、素質(zhì)好、具有一定組織協(xié)調(diào)能力的中青年機(jī)關(guān)干部；其三，向社會(huì)公開(kāi)考試選拔錄用有志于漁農(nóng)村社區(qū)工作的各類優(yōu)秀人才。

社區(qū)工作者的配置，根據(jù)社區(qū)規(guī)模，一般每個(gè)社區(qū)3—7人，其中社區(qū)人口3000人左右的配備3—5人，社區(qū)人口5000人以上的配備5—7人。社區(qū)主要負(fù)責(zé)人由鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）、街道黨委、政府按干部任用程序決定選任。社區(qū)黨組織與社區(qū)管委會(huì)領(lǐng)導(dǎo)可實(shí)行交叉兼職。為減輕新型社區(qū)內(nèi)群眾負(fù)擔(dān)，社區(qū)工作者的報(bào)酬和工作經(jīng)費(fèi)不由社區(qū)群眾承擔(dān)，而由縣（區(qū)）、鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）財(cái)政負(fù)責(zé)解決。

社區(qū)工作者實(shí)行三年一聘制。根據(jù)社區(qū)工作者考核管理辦法，對(duì)社區(qū)工作者按年度進(jìn)行德、能、勤、績(jī)、廉等方面的考核，對(duì)考核不合格的社區(qū)工作者進(jìn)行再培訓(xùn)、轉(zhuǎn)崗或解聘。社區(qū)領(lǐng)導(dǎo)和專職工作人員的工資為每月1000元或700元，按城鎮(zhèn)企業(yè)職工養(yǎng)老保險(xiǎn)標(biāo)準(zhǔn)代其繳納養(yǎng)老保險(xiǎn)，年終視考核情況發(fā)5000—8000元的考核獎(jiǎng)，平均年收入在1．6萬(wàn)元和2．2萬(wàn)元兩檔之間。新型社區(qū)建立以后，新當(dāng)選的村兩委會(huì)成員不再領(lǐng)取由村級(jí)集體經(jīng)濟(jì)支付的固定補(bǔ)貼。因工作需要，可視實(shí)際工作和出勤情況，給予臨時(shí)性的誤工補(bǔ)貼，具體由村民代表大會(huì)討論決定。

5．漁農(nóng)村新型社區(qū)管理資金和經(jīng)費(fèi)來(lái)源

新型社區(qū)的工作經(jīng)費(fèi)和工作人員的工資均列入各級(jí)財(cái)政預(yù)算，由財(cái)政保證支付，解決了社區(qū)工作者的后顧之憂，保證了社區(qū)日常工作的正常開(kāi)展。凡領(lǐng)取財(cái)政發(fā)放工資的社區(qū)工作者，不得再在村級(jí)組織中領(lǐng)取工資或其他任何形式的額外補(bǔ)貼，以減輕村級(jí)經(jīng)濟(jì)的負(fù)擔(dān)。

漁農(nóng)村新型社區(qū)的辦公經(jīng)費(fèi)根據(jù)基數(shù)和所轄人口計(jì)算組成，以每個(gè)社區(qū)1萬(wàn)元為基數(shù)，按平均每人每年4．5元計(jì)算確定，辦公經(jīng)費(fèi)除市財(cái)政下?lián)芡猓蛔悴糠钟蓞^(qū)、鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政按1∶1配發(fā)。

6．漁農(nóng)村新型社區(qū)的社會(huì)服務(wù)和社會(huì)保障措施

社區(qū)開(kāi)展對(duì)漁農(nóng)民的就業(yè)培訓(xùn)、科教、衛(wèi)生、治安、保障、便民服務(wù)等公共服務(wù)。設(shè)立綜合性的村民培訓(xùn)基地，加強(qiáng)對(duì)漁農(nóng)民的技能培訓(xùn)和思想道德、民主法制等教育，引導(dǎo)其提高科學(xué)文化素質(zhì)和法制意識(shí)。建立漁農(nóng)民文化體育組織和專業(yè)隊(duì)伍，豐富漁農(nóng)民文化體育生活。建立社區(qū)衛(wèi)生服務(wù)站，為村民開(kāi)展預(yù)防保健、醫(yī)療康復(fù)、生殖健康、計(jì)生服務(wù)等方面的服務(wù)，形成“20分鐘衛(wèi)生服務(wù)圈”。建立調(diào)解室和警務(wù)室，健全群眾性治安保衛(wèi)、民間糾紛調(diào)解組織，及時(shí)調(diào)處各類矛盾，控制治安案件的發(fā)生。進(jìn)一步完善農(nóng)村社會(huì)救助救濟(jì)、“五保”戶供養(yǎng)等救助體系，落實(shí)漁農(nóng)民最低生活保障等制度。引入企業(yè)、中介和各類社會(huì)服務(wù)組織開(kāi)展各種便民利民服務(wù)，發(fā)展連鎖便民店建設(shè)，為村民提供方便。

在新型社區(qū)開(kāi)展創(chuàng)建文明家庭競(jìng)賽活動(dòng)，建立“以獎(jiǎng)代?！敝贫?。經(jīng)社區(qū)管委會(huì)審定，凡擁護(hù)黨和政府、愛(ài)國(guó)愛(ài)鄉(xiāng)、遵紀(jì)守法的家庭，經(jīng)所在鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）批準(zhǔn)，均可評(píng)為文明家庭，并發(fā)給60周歲及以上老人每人每月30元的獎(jiǎng)金，獎(jiǎng)金標(biāo)準(zhǔn)視經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)情況，每年遞增10%。通過(guò)以獎(jiǎng)勵(lì)代保障、以獎(jiǎng)勵(lì)代福利，逐步建立起新型的漁農(nóng)村養(yǎng)老保障制度，使群眾真正享受到改革發(fā)展的成果，不斷提高他們的生活質(zhì)量。市、縣（區(qū)）、鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）財(cái)政建立“獎(jiǎng)勵(lì)保障金”制度，列入每年財(cái)政預(yù)算，?？顚Ｓ茫坏门灿?。文明家庭競(jìng)賽活動(dòng)的獎(jiǎng)金支出，由市、縣（區(qū)）、鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）財(cái)政的“獎(jiǎng)勵(lì)保障金”各承擔(dān)1/3。

（三）漁農(nóng)村新型社區(qū)發(fā)展建設(shè)的成效和存在的問(wèn)題

1．發(fā)展建設(shè)的成效

通過(guò)四年的實(shí)踐，舟山市的漁農(nóng)村新型社區(qū)建設(shè)模式，促進(jìn)了漁農(nóng)村社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展，提高了社區(qū)居民的生活水平和生活質(zhì)量，取得了預(yù)期的效果。具體成效表現(xiàn)在以下幾個(gè)方面。

（1）減輕了漁農(nóng)民負(fù)擔(dān)。舟山市182個(gè)漁農(nóng)村新型社區(qū)共配置工作人員931人，這部分人的工作經(jīng)費(fèi)和工資均來(lái)自財(cái)政預(yù)算，不由村集體經(jīng)濟(jì)支付，從而減輕了漁農(nóng)民的負(fù)擔(dān)。此外，與實(shí)行村委會(huì)管理相比，建立漁農(nóng)村社區(qū)精減了工作人員，從而減輕了漁農(nóng)民負(fù)擔(dān)。原來(lái)從532個(gè)村委會(huì)領(lǐng)取集體經(jīng)濟(jì)固定工資的脫產(chǎn)工作人員達(dá)1626人，建立社區(qū)后，精減了43%，如果按每人每年1．2萬(wàn)元的工資報(bào)酬計(jì)算，舟山市全年可節(jié)省830萬(wàn)元，同時(shí)實(shí)際減輕漁農(nóng)民負(fù)擔(dān)達(dá)1950萬(wàn)元。

（2）創(chuàng)新了漁農(nóng)村管理和服務(wù)體制。舟山市建立的182個(gè)漁農(nóng)村社區(qū)是通過(guò)聯(lián)建、并建和單建的形式建成的，創(chuàng)新了漁農(nóng)村管理和服務(wù)體制。社區(qū)管委會(huì)已從原村委會(huì)的以管理為主的思想，轉(zhuǎn)變?yōu)橐苑?wù)為主的思想，從注重經(jīng)濟(jì)管理轉(zhuǎn)向重視公共服務(wù)方面。具體表現(xiàn)在：社區(qū)建設(shè)打破了村行政區(qū)劃格局，整合了各類資源，提高了漁農(nóng)村公共設(shè)施的共享度，降低了服務(wù)成本，擴(kuò)大了管理的規(guī)模效應(yīng)。區(qū)域整合后，進(jìn)一步擴(kuò)大了公共財(cái)政覆蓋面，加大了公共財(cái)政對(duì)社區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施和社會(huì)事業(yè)的投入，切實(shí)發(fā)揮了各項(xiàng)扶持、扶助資金的實(shí)效。如定海區(qū)西碼頭社區(qū)建立后，籌集資金40多萬(wàn)元，對(duì)社區(qū)內(nèi)多年來(lái)因兩村分治而無(wú)法解決的一條污染嚴(yán)重、群眾反映強(qiáng)烈的“老大難”河流進(jìn)行了整治，社區(qū)環(huán)境得到改善，居民切實(shí)感受到了社區(qū)的作用。普陀區(qū)螺門(mén)社區(qū)自建立以來(lái)，投入350萬(wàn)元資金改造了中心區(qū)內(nèi)的公共廁所、停車(chē)場(chǎng)、主要道路、電力線路、綠化設(shè)施，改善了周邊環(huán)境，提高了漁農(nóng)民的生活質(zhì)量。

（3）強(qiáng)化了基層隊(duì)伍建設(shè)，加大了基層組織力量。分析舟山市漁農(nóng)村社區(qū)工作者的選拔條例發(fā)現(xiàn)，社區(qū)工作者均是來(lái)自基層的優(yōu)秀人才。從實(shí)際情況看，182個(gè)社區(qū)的931名工作人員中，有798名從優(yōu)秀的村兩委會(huì)人員中選拔，86名來(lái)自鄉(xiāng)鎮(zhèn)下派，47名來(lái)自社會(huì)公開(kāi)選聘。這些基層人員的整體素質(zhì)好，工作能力強(qiáng)，熟悉當(dāng)?shù)貪O農(nóng)村經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展?fàn)顩r，比較適應(yīng)現(xiàn)代化漁農(nóng)村社區(qū)建設(shè)的需要，為做好社區(qū)居民的管理和服務(wù)打下了組織基礎(chǔ)。

（4）有利于強(qiáng)化村民自治。根據(jù)2005年“一號(hào)文件”的設(shè)計(jì)，漁農(nóng)村社區(qū)管理委員會(huì)和村委會(huì)的管理職責(zé)不同。漁農(nóng)村社區(qū)管委會(huì)作為為民辦實(shí)事的機(jī)構(gòu)，主要體現(xiàn)在服務(wù)而非管理，工作的重點(diǎn)是做好社區(qū)發(fā)展規(guī)劃、社區(qū)公共設(shè)施建設(shè)、環(huán)境衛(wèi)生整治，并組織開(kāi)展?jié)O農(nóng)村勞動(dòng)力就業(yè)培訓(xùn)、扶老托幼、助殘幫困、法律援助、全民健身等事務(wù)。社區(qū)承擔(dān)了大量的政務(wù)和事務(wù)性工作，而作為基層自治組織的村委會(huì)，從社會(huì)事務(wù)服務(wù)中解放出來(lái)，有足夠的時(shí)間集中精力做好村民自治工作，通過(guò)健全村務(wù)公開(kāi)和民主管理工作，強(qiáng)化村民自治意識(shí)，提高村民自治水平。

（5）有利于探索農(nóng)村養(yǎng)老保障機(jī)制?！耙元?jiǎng)代?！闭叩膶?shí)施，改善了老年漁農(nóng)民的生活，促進(jìn)了漁農(nóng)村社會(huì)風(fēng)氣的好轉(zhuǎn)，為今后建立漁農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)機(jī)制作了有益的探索。各社區(qū)普遍開(kāi)展以“擁護(hù)黨和政府、愛(ài)國(guó)愛(ài)鄉(xiāng)、遵紀(jì)守法”為主要內(nèi)容的文明家庭創(chuàng)建活動(dòng)，對(duì)考評(píng)合格家庭中的老年漁農(nóng)民按每人每月30元（每年遞增10%）的標(biāo)準(zhǔn)給予獎(jiǎng)勵(lì)。這項(xiàng)制度的實(shí)施，在進(jìn)一步提高漁農(nóng)民遵紀(jì)守法意識(shí)、促進(jìn)漁農(nóng)村穩(wěn)定和諧的同時(shí)，改善了老年漁農(nóng)民的晚年生活，許多老年人說(shuō)“好比我們又多了一個(gè)孝順兒子”。經(jīng)濟(jì)發(fā)展較好的社區(qū)加大了對(duì)老年社員的補(bǔ)貼力度。如瀝平社區(qū)從建設(shè)社會(huì)主義新農(nóng)村、打造和諧社會(huì)的目標(biāo)出發(fā)，切實(shí)利用資源優(yōu)勢(shì)擴(kuò)張村級(jí)經(jīng)濟(jì)造血功能，年經(jīng)濟(jì)收入達(dá)200萬(wàn)元，社區(qū)利用雄厚的村級(jí)經(jīng)濟(jì)實(shí)力，不斷加大對(duì)老年社員的補(bǔ)貼力度。如今，瀝平社區(qū)男60歲以上、女55歲以上的老年農(nóng)民每月都有勞?？深I(lǐng)，平倭村的老年夫妻每月共有736元的收入，瀝港村也有536元（經(jīng)濟(jì)合作社勞保、失土保障金、以獎(jiǎng)代保金）。舟山市漁農(nóng)村社區(qū)的養(yǎng)老方式是農(nóng)村養(yǎng)老保障機(jī)制的一種重要探索。

（6）有利于樹(shù)立農(nóng)村精神文明新風(fēng)尚。由于漁農(nóng)村新型社區(qū)引入城市社區(qū)管理服務(wù)模式，分別建立了社區(qū)精神文明建設(shè)委員會(huì)和義工服務(wù)站。社區(qū)通過(guò)招募義工志愿者，組建義工服務(wù)隊(duì)，不定期開(kāi)展衛(wèi)生保潔和家電維修等服務(wù)，為社區(qū)居民提供方便，這樣減少了過(guò)去常有的賭博等不文明行為。社區(qū)通過(guò)建設(shè)老年活動(dòng)室、圖書(shū)館和文體廣場(chǎng)等，促進(jìn)社區(qū)精神文明建設(shè)，逐漸改變了過(guò)去農(nóng)村的許多陋習(xí)，使?jié)O農(nóng)民逐漸感受到城市生活，成為文明的城市人。

2．發(fā)展建設(shè)存在的問(wèn)題

（1）對(duì)社區(qū)的概念認(rèn)識(shí)不清。由于社區(qū)建立時(shí)間不長(zhǎng)，對(duì)社區(qū)建設(shè)的宣傳力度不夠，許多社區(qū)居民對(duì)社區(qū)概念認(rèn)知不清，常常把社區(qū)看成類似于城市居民委員會(huì)或者街道一樣的權(quán)力機(jī)構(gòu)，而對(duì)社區(qū)的服務(wù)性職能認(rèn)知不足。居民的社區(qū)觀念不強(qiáng)，缺乏社區(qū)認(rèn)同感和歸屬感。在社區(qū)開(kāi)展的服務(wù)活動(dòng)中，社區(qū)內(nèi)的單位和企業(yè)以及居民沒(méi)有把自己真正融入社區(qū)之中，共建意識(shí)不強(qiáng)，不能像城市社區(qū)內(nèi)的企業(yè)和單位一樣對(duì)漁農(nóng)村新型社區(qū)提供贊助和支持。

（2）漁農(nóng)村新型社區(qū)建設(shè)缺乏法律保障。漁農(nóng)村社區(qū)是在原來(lái)行政村的基礎(chǔ)上合并而來(lái)的，實(shí)行村與社區(qū)雙軌制運(yùn)行，工作者交叉兼職。社區(qū)是服務(wù)機(jī)構(gòu)，村是自治機(jī)構(gòu)，但目前沒(méi)有法律對(duì)漁農(nóng)村社區(qū)建設(shè)給予相當(dāng)?shù)姆杀Ｗo(hù)。目前國(guó)家對(duì)村級(jí)組織制定了《村民委員會(huì)組織法》，對(duì)城市社區(qū)制定了《社區(qū)居民組織法》，而漁農(nóng)村新型社區(qū)管委會(huì)的成立并沒(méi)有相應(yīng)的法律保障，它是地方政府的行政管理規(guī)定，導(dǎo)致許多社區(qū)工作者感到新型社區(qū)被相關(guān)職能部門(mén)輕視的尷尬，法律的缺乏給漁農(nóng)村新型社區(qū)的運(yùn)轉(zhuǎn)帶來(lái)困難，有些人甚至對(duì)社區(qū)能否繼續(xù)存在持懷疑和觀望的心態(tài)，或者認(rèn)為新型社區(qū)建設(shè)是在村級(jí)上再設(shè)一個(gè)行政層次，降低了行政效率，提高了管理成本。

（3）漁農(nóng)村新型社區(qū)建設(shè)與村級(jí)關(guān)系有矛盾，這種矛盾表現(xiàn)在三個(gè)方面。一是工作者任命制度的問(wèn)題。由于社區(qū)和村采取雙軌制運(yùn)行，村委會(huì)干部由村民選舉產(chǎn)生，而社區(qū)工作者是由政府聘任的，客觀上形成了村干部在某種程度上不服從社區(qū)工作者管理的風(fēng)險(xiǎn)，即使多數(shù)社區(qū)工作者由村干部交叉兼任，但是仍有一部分村干部沒(méi)有兼職，他們可能消極或者不配合社區(qū)工作者的工作，這就為社區(qū)工作造成部分困難。二是社區(qū)和村委會(huì)工作關(guān)系沒(méi)有理順。聯(lián)村建社區(qū)，由于內(nèi)部有幾個(gè)獨(dú)立核算的經(jīng)濟(jì)主體，個(gè)別村干部存在本位主義思想，不顧社區(qū)全局，各自為政，不聽(tīng)從社區(qū)管委會(huì)的協(xié)調(diào)、指導(dǎo)、監(jiān)督。社區(qū)決定基本建設(shè)、社會(huì)化服務(wù)等公共事務(wù)時(shí)，不易協(xié)調(diào)統(tǒng)一，容易出現(xiàn)矛盾或互相扯皮。三是社區(qū)建設(shè)的資金不足。社區(qū)建設(shè)資金主要來(lái)自財(cái)政投入和補(bǔ)貼，但是要發(fā)展社會(huì)事業(yè)，社區(qū)常常面臨財(cái)政資金不足的問(wèn)題，而建立社區(qū)時(shí)為了減少村民對(duì)新型社區(qū)的抵觸情緒，規(guī)定不管何種形式建立社區(qū)，原村級(jí)集體資產(chǎn)明確由原村經(jīng)濟(jì)合作組織負(fù)責(zé)管理，原各村經(jīng)濟(jì)合作社原封不動(dòng)，村級(jí)集體資產(chǎn)做到“不平調(diào)、不流失、不挪用，切實(shí)維護(hù)群眾擁有原村集體資產(chǎn)的合法權(quán)益”。因而各村的集體資產(chǎn)無(wú)法統(tǒng)籌用于社區(qū)發(fā)展，社區(qū)建設(shè)受到資金限制。

（4）社區(qū)工作者和社區(qū)居民的素質(zhì)都有待提高。工作者素質(zhì)不高，主要表現(xiàn)在文化知識(shí)、年齡結(jié)構(gòu)、實(shí)際能力方面的不適應(yīng)；社區(qū)專兼職工作者年齡偏大、文化程度偏低，政治素質(zhì)、業(yè)務(wù)能力不足；社區(qū)志愿者來(lái)源渠道較窄、層次低、參與率不高；工作者中從事社區(qū)理論工作的隊(duì)伍幾乎為零，社區(qū)人才的缺乏制約了社區(qū)的發(fā)展。部分社區(qū)居民素質(zhì)偏低是指從農(nóng)民變?yōu)槭忻?，不僅是身份的轉(zhuǎn)變，更應(yīng)該是觀念、行為方式、生活習(xí)慣的轉(zhuǎn)變。部分農(nóng)民僅僅是身份轉(zhuǎn)變成市民，但心理認(rèn)同、生活方式、從業(yè)意愿等并沒(méi)有真正融入城市，這個(gè)轉(zhuǎn)變將有一個(gè)較為長(zhǎng)期的過(guò)程。再加上農(nóng)村的青壯年勞動(dòng)力大量外出務(wù)工經(jīng)商，留守的老弱病殘又大多安于現(xiàn)狀，眼光只局限于有限的土地資源，缺乏對(duì)農(nóng)村社區(qū)建設(shè)的積極性。

總的來(lái)說(shuō)，浙江城市社區(qū)已進(jìn)入全面良性發(fā)展階段，發(fā)展中出現(xiàn)的局部矛盾和結(jié)構(gòu)性問(wèn)題正在逐步化解；浙江農(nóng)村社區(qū)建設(shè)也開(kāi)始試點(diǎn)，各地因地制宜，務(wù)實(shí)創(chuàng)新，探索前進(jìn)。舟山漁農(nóng)村新型社區(qū)的發(fā)展頗具特色。

浙江社區(qū)發(fā)展具有深厚的歷史積淀與文化底蘊(yùn)，最早可上溯至宋朝的保甲制度，新中國(guó)成立后，浙江也是全國(guó)最早建立居民委員會(huì)制度的地區(qū)。因此，一方面，浙江社區(qū)發(fā)展是在中國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)體制變遷背景下發(fā)生的，其發(fā)展軌跡與全國(guó)一般情況合拍；另一方面，浙江社區(qū)發(fā)展經(jīng)驗(yàn)積累多、起點(diǎn)高，社區(qū)發(fā)展具有先進(jìn)性、創(chuàng)新性和超前性。

【注釋】

[1]參見(jiàn)吳縛龍：《中國(guó)城市社區(qū)的類型及其特質(zhì)》，《城市問(wèn)題》1992年第5期；朱健剛：《國(guó)家、權(quán)力與街區(qū)空間——當(dāng)代中國(guó)街區(qū)權(quán)力研究導(dǎo)論》，《中國(guó)社會(huì)科學(xué)季刊》1999年夏季號(hào)。

[2]丁超：《全能主義架構(gòu)中的城市社區(qū)與單位》，《中國(guó)方域——行政區(qū)劃與地名》2001年第4期。

[3]馬克斯·韋伯：《經(jīng)濟(jì)與社會(huì)》，商務(wù)印書(shū)館1997年版。

[4]俞可平：《社會(huì)主義市民社會(huì)：一個(gè)新的研究課題》，《天津社會(huì)科學(xué)》1993年第4期。

[5]何海兵：《“國(guó)家—社會(huì)”范式框架下的中國(guó)城市社區(qū)研究》，《上海行政學(xué)院學(xué)報(bào)》2006年第4期。

[6]Sherry Amstein：A Ladder of Citizen Participation．Journal of the Royal Town Planning Institute，April，1971。轉(zhuǎn)引自張曉玉：《和諧社區(qū)構(gòu)建中的公民參與問(wèn)題研究》，《四川行政學(xué)院學(xué)報(bào)》2008年第3期。

[7]魏娜：《我國(guó)城市社區(qū)治理模式：發(fā)展演變與制度創(chuàng)新》，《中國(guó)人民大學(xué)學(xué)報(bào)》2003年第1期。

[8]夏建中：《中國(guó)公民社會(huì)的先聲——以業(yè)主委員會(huì)為例》，《文史哲》2003年第3期。

[9]托馬斯·海貝勒、諾拉·紹斯米卡特：《西方公共社會(huì)觀適合中國(guó)嗎？》，《南開(kāi)學(xué)報(bào)》（哲學(xué)社會(huì)科學(xué)版）2005年第2期。