三、認(rèn)識(shí)和思考

通過(guò)對(duì)上述調(diào)查結(jié)果的分析，我們可以得出以下認(rèn)識(shí)與結(jié)論：

（一）多數(shù)被調(diào)查者對(duì)群體性事件的認(rèn)知比較客觀

超過(guò)八成（84.90%）的被調(diào)查者認(rèn)為群體性事件屬于人民內(nèi)部矛盾，超過(guò)一半（51.19%）的被調(diào)查者認(rèn)為群體性事件頻發(fā)是社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)下的正?，F(xiàn)象。七成多的被調(diào)查者對(duì)甘肅省內(nèi)發(fā)生的群體性事件表示“非常關(guān)心”（29.25%）或“比較關(guān)心”（46.58%）?！皥?bào)紙、廣播、電視等媒體”（選中率為51.90%）、“網(wǎng)絡(luò)”（選中率為23.10%）是被調(diào)查者了解甘肅省內(nèi)發(fā)生的群體性事件的主要途徑和渠道。被調(diào)查者對(duì)官方發(fā)布的關(guān)于群體性事件的信息的信任程度較高（選中率為70.11%），相信“街頭巷尾小道消息”（選中率為9.86%）和“網(wǎng)絡(luò)傳言”（選中率為13.99%）的不占主流。

“群眾權(quán)益受損，維護(hù)申訴無(wú)門”（20.44%）、“社會(huì)不公，民眾發(fā)泄不滿”（15.10%）、“官員腐敗”（14.91%）、“官商勾結(jié)，與民爭(zhēng)利”（11.51%）、“政府人員工作作風(fēng)及方式存在問(wèn)題”（11.11%）是被調(diào)查者認(rèn)為群體性事件頻發(fā)的主要原因。這表明由維權(quán)等物質(zhì)性原因和社會(huì)泄憤等非物質(zhì)性原因是引發(fā)群體性事件發(fā)生的主要原因。

“小鬧小解決，大鬧大解決，不鬧不解決”（33.19%）、“發(fā)泄對(duì)政府和社會(huì)不滿”（28.42%）、“法不責(zé)眾”（18.63%）是被調(diào)查者認(rèn)為民眾參與群體性事件的主要心態(tài)和目的。

（二）被調(diào)查者對(duì)于矛盾和糾紛的解決途徑選擇趨于多元

從選中率來(lái)看，被調(diào)查者對(duì)于遇到矛盾和糾紛時(shí)可能采取的解決途徑趨于多元，既有訴訟、調(diào)解、仲裁等體制內(nèi)解決途徑，亦有“動(dòng)拳頭”、“找有權(quán)力的親友幫忙”等體制外方式。對(duì)調(diào)解、訴訟等體制內(nèi)解決糾紛的方式的選中率明顯高于體制外解決糾紛的方式。

接近一半（47.06%）的被調(diào)查者認(rèn)為民眾表達(dá)利益的渠道“不暢通”。三成多（35.14%）的被調(diào)查者認(rèn)為通過(guò)上訪（信訪）不能維護(hù)自己的權(quán)益，僅有接近1/4（24.96%）的被調(diào)查者認(rèn)為通過(guò)上訪（信訪）途徑能維護(hù)自己的權(quán)益。這種現(xiàn)象值得我們對(duì)現(xiàn)行信訪體制和信訪工作的反思。

超過(guò)一半（51.83%）的被調(diào)查者對(duì)通過(guò)“圍攻政府部門等行為使問(wèn)題得到解決”持否定態(tài)度。七成多的被調(diào)查者“了解”（21.78%）或“有些了解”（54.37%）憲法和法律關(guān)于集會(huì)、游行、示威等公民權(quán)利的法律規(guī)定。四成多（44.04%）的被調(diào)查者認(rèn)為“把無(wú)序甚至暴力的利益表達(dá)方式轉(zhuǎn)換為通過(guò)合法行使集會(huì)、游行、示威權(quán)利等方式來(lái)表達(dá)自己的合法訴求”不可行。

調(diào)查分析表明，被調(diào)查者對(duì)于矛盾和糾紛的解決途徑選擇趨于多元是有復(fù)雜原因的，既有解決糾紛成本的考慮，也有效率的考慮，還有權(quán)威性、公正性的考慮。因此，應(yīng)當(dāng)進(jìn)一步完善現(xiàn)有體制內(nèi)解決糾紛和矛盾的機(jī)制，在降低成本、提高效率、樹(shù)立權(quán)威性、確保公正性上多下工夫，確保公民合法權(quán)利不受侵犯，合法訴求理性表達(dá)。

（三）被調(diào)查者對(duì)政府平息群體性事件舉措的整體評(píng)價(jià)較高，但對(duì)應(yīng)急預(yù)案、信息透明公開(kāi)等方面的工作評(píng)價(jià)一般

超過(guò)一半（53.42%）的被調(diào)查者對(duì)政府應(yīng)對(duì)群體性事件所采取的舉措表示“非常滿意”（10.02%）或“比較滿意”（43.40%）。超過(guò)一半（52.46%）的被調(diào)查者認(rèn)為政府在現(xiàn)場(chǎng)處置群體性事件方面表現(xiàn)“非常好”（13.35%）或“比較好”（39.11%）。超過(guò)一半（53.90%）的被調(diào)查者認(rèn)同政府對(duì)群體性事件的定性。超過(guò)一半（54.37%）的被調(diào)查者對(duì)政府在建立預(yù)防群體性事件長(zhǎng)效機(jī)制方面的工作“非常滿意”（10.49%）或“比較滿意”（43.88%）。超過(guò)一半（56.28%）的被調(diào)查者對(duì)政府在群體性事件平息后的宣傳、思想教育評(píng)價(jià)“非常好”（12.24%）或“比較好”（44.04%）。接近六成的（57.39%）被調(diào)查者對(duì)政府在群體性事件平息后解決民生等方面問(wèn)題的工作表示“非常滿意”（10.33%）或“比較滿意”（47.06%）。

超過(guò)一半（54.85%）的被調(diào)查者對(duì)政府應(yīng)對(duì)突發(fā)性群體性事件的預(yù)案評(píng)價(jià)“一般”。接近四成（36.88%）的被調(diào)查者認(rèn)為政府部門在應(yīng)對(duì)群體性事件的反應(yīng)速度方面“不及時(shí)”。接近四成（38.16%）的被調(diào)查者認(rèn)為政府部門在平息解決群體性事件方面“被動(dòng)”。接近四成（37.52%）的被調(diào)查者認(rèn)為政府對(duì)群體性事件的信息“不透明”。四成多（40.86%）的被調(diào)查者對(duì)群體性事件平息后政府部門在工作作風(fēng)、工作方法改進(jìn)方面的工作評(píng)價(jià)“一般”。

（四）群體性事件頻發(fā)證明了公共治理的失效或部分失效

德國(guó)著名社會(huì)學(xué)家烏爾利?！へ惪撕陀?guó)著名社會(huì)學(xué)家安東尼·吉登斯提出的“風(fēng)險(xiǎn)社會(huì)”理論，系統(tǒng)解釋了現(xiàn)代性或現(xiàn)代化面臨的困境。用此理論分析當(dāng)下處在社會(huì)轉(zhuǎn)型時(shí)期的中國(guó)，可以得出如下基本判斷：我國(guó)目前不僅面臨如傳染病、自然災(zāi)害等傳統(tǒng)風(fēng)險(xiǎn)，而且面臨不斷涌現(xiàn)和加劇的失業(yè)、貧富分化、勞資沖突等社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)。公共危機(jī)是一個(gè)從社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)到公共危機(jī)的動(dòng)態(tài)過(guò)程，同時(shí)也不排除公共危機(jī)在某一時(shí)刻表現(xiàn)為具體的事件，因?yàn)樵谶@一動(dòng)態(tài)的過(guò)程中，由社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)向公共危機(jī)的過(guò)渡點(diǎn)就是事件觸發(fā)點(diǎn)。^[1]公共危機(jī)來(lái)自公共治理的失效，作為處在公共危機(jī)某一時(shí)刻點(diǎn)上的群體性事件，理應(yīng)屬于公共治理失效的一部分。群體性事件頻發(fā)從一個(gè)側(cè)面證明了公共治理的失效或部分失效。

當(dāng)前我國(guó)的群體性事件其實(shí)質(zhì)是社會(huì)矛盾和社會(huì)沖突在特定情況下的極端反應(yīng)，其發(fā)生原因大致可歸結(jié)為“物質(zhì)性原因”和“非物質(zhì)性原因”兩類?！拔镔|(zhì)性原因”引發(fā)的群體性事件，主要因特定群體的經(jīng)濟(jì)利益受損而誘發(fā)，參與主體的利益表達(dá)和訴求明確。如涉及土地征用和房屋拆遷補(bǔ)償問(wèn)題、勞資關(guān)系糾紛、自然資源權(quán)屬爭(zhēng)議、部分行業(yè)的職業(yè)群體利益受損等群體性事件，這類群體性事件大體上相當(dāng)于國(guó)內(nèi)某些學(xué)者提出的“有直接利益訴求”群體性事件或利益維護(hù)性事件。甘肅省內(nèi)發(fā)生的“隴南11·17事件”和“永登出租車罷運(yùn)事件”屬于該類。

“非物質(zhì)性原因”引發(fā)的群體性事件，當(dāng)前在我國(guó)主要表現(xiàn)為由某一偶發(fā)事件誘發(fā)的群體性事件，事件的參與者為不特定的多數(shù)人，大都沒(méi)有直接的經(jīng)濟(jì)利益訴求，參與事件僅僅是為了表達(dá)某種不滿。這類事件大體上相當(dāng)于某些學(xué)者提出的“無(wú)直接利益訴求”的群體性事件或社會(huì)泄憤事件。如果從更深層次探究原因，社會(huì)階層分化、貧富差距使下崗失業(yè)工人、失地農(nóng)民等弱勢(shì)群體的社會(huì)地位日益邊緣化，受中國(guó)傳統(tǒng)的“不患寡而患不均”公平價(jià)值觀影響，這部分群體的相對(duì)剝奪感和不公正感更為強(qiáng)烈。這種感覺(jué)之所以存在，不能簡(jiǎn)單歸因于弱勢(shì)群體的“仇富”心理，問(wèn)題恰恰在于：相當(dāng)多數(shù)人認(rèn)為，那些所謂“先富”起來(lái)的人和躋身中上階層的人的財(cái)富和地位不是通過(guò)誠(chéng)實(shí)合法勞動(dòng)和公平競(jìng)爭(zhēng)獲得的，相反，它是通過(guò)“潛規(guī)則”和腐敗行為獲得的，其本身就是一種“原罪”。當(dāng)這種相對(duì)剝奪感和不公正感累積形成多數(shù)人的“共識(shí)”，又難以通過(guò)正常渠道排解時(shí)，一個(gè)很偶然的突發(fā)事件就會(huì)成為引爆群體性事件的“導(dǎo)火索”，點(diǎn)燃對(duì)社會(huì)不滿的“炸藥包”，集體無(wú)理性的發(fā)泄往往造成公私財(cái)產(chǎn)的重大損失和流血事件。甘肅省內(nèi)發(fā)生的“會(huì)寧千人群體事件”屬于該類。

當(dāng)前頻繁發(fā)生的群體性事件，其內(nèi)在機(jī)理復(fù)雜多樣，多數(shù)已經(jīng)觸及了社會(huì)公正等更深層次的問(wèn)題。群體性事件中參與民眾的泄憤行為，表達(dá)了一種對(duì)現(xiàn)存某一方面制度合法性和“自適性”的質(zhì)疑（尤其是對(duì)現(xiàn)存社會(huì)財(cái)富分配制度的質(zhì)疑），以及對(duì)基層政權(quán)、執(zhí)法部門、司法機(jī)關(guān)的不信任。因此，有效預(yù)防和減少群體性事件，應(yīng)當(dāng)將其放在善治和構(gòu)建公民社會(huì)的寬廣視域中進(jìn)行。為此，我們建議：

（一）加強(qiáng)公共治理，準(zhǔn)確把握政府定位

長(zhǎng)久以來(lái)，受制度慣性和其他因素影響，不少地方政府始終充當(dāng)著全能主義政府的角色，缺乏法治精神，習(xí)慣于用行政命令主導(dǎo)一切事務(wù)，這一點(diǎn)在基層政府和欠發(fā)達(dá)地區(qū)體現(xiàn)得更為明顯。群體性事件治理是公共治理的題中之義，只有實(shí)現(xiàn)政府善治，才能從根本上消除群體性事件。公共治理的最終目標(biāo)是“善治”，而善治的基本要素是：合法性、法治、透明、責(zé)任、回應(yīng)、有效、參與、穩(wěn)定、廉潔和公正。^[2]結(jié)合黨的十七屆四中全會(huì)通過(guò)的《中共中央關(guān)于加強(qiáng)和改進(jìn)新形勢(shì)下黨的建設(shè)若干重大問(wèn)題的決定》的部署，我們認(rèn)為，加強(qiáng)公共治理，有效預(yù)防和減少群體性事件，可以從以下幾個(gè)途徑入手：

第一，重新定位政府的職責(zé)，積極打造服務(wù)型政府。確立民主政府、有限政府、法治政府、責(zé)任政府和績(jī)效政府。改革由政府壟斷一切公共事務(wù)的傳統(tǒng)行政模式。政府的主要職責(zé)應(yīng)是制定公平的“游戲規(guī)則”（立法和出臺(tái)政策），提供公共服務(wù)等，讓市場(chǎng)對(duì)資源配置起基礎(chǔ)性作用，禁絕官商勾結(jié)的“與民爭(zhēng)利”行為和腐敗行為，將《中共中央關(guān)于加強(qiáng)和改進(jìn)新形勢(shì)下黨的建設(shè)若干重大問(wèn)題的決定》中關(guān)于“加快推進(jìn)懲治和預(yù)防腐敗體系建設(shè)，深入開(kāi)展反腐敗斗爭(zhēng)”的規(guī)定貫徹好、落實(shí)好。

第二，實(shí)現(xiàn)公共治理的透明性和回應(yīng)性。正如貴州省省委書記石宗源對(duì)貴州甕安6·28事件的剖析所言，“一些社會(huì)矛盾長(zhǎng)期積累，多種糾紛相互交織，一些沒(méi)有得到重視，一些沒(méi)有及時(shí)解決，干群關(guān)系緊張，群眾對(duì)我們的工作還不滿意。由此暴露的問(wèn)題應(yīng)引起反思”。透過(guò)近年來(lái)發(fā)生的多起“非物質(zhì)性原因”引發(fā)的群體性事件可以看出，一些地方政府在公共治理中或多或少地存在合法性的流失、透明度的缺乏、法制性的缺位、責(zé)任性的缺乏、回應(yīng)性的遲緩、有效性的不足、公正性的缺失等問(wèn)題，明顯不合善治理念的內(nèi)在要求。為此，結(jié)合《中共中央關(guān)于加強(qiáng)和改進(jìn)新形勢(shì)下黨的建設(shè)若干重大問(wèn)題的決定》，各級(jí)政府及其工作人員要切實(shí)轉(zhuǎn)變工作作風(fēng)，弘揚(yáng)密切聯(lián)系群眾、求真務(wù)實(shí)、艱苦奮斗、開(kāi)展批評(píng)和自我批評(píng)的優(yōu)良作風(fēng)，建設(shè)陽(yáng)光透明、電子化、服務(wù)型政府，拓寬信息公開(kāi)的范圍和領(lǐng)域、拓展服務(wù)的范圍和領(lǐng)域，在細(xì)化程序、實(shí)現(xiàn)網(wǎng)絡(luò)互動(dòng)、方便群眾辦事、完善救濟(jì)途徑上下工夫，切實(shí)保障廣大公民的知情權(quán)、參與權(quán)和監(jiān)督權(quán)。

第三，重視公共治理中的程序正義。重大項(xiàng)目、重大規(guī)劃的出臺(tái)要切實(shí)保證利益相關(guān)主體的聽(tīng)證權(quán)利。涉及土地征用、房屋拆遷等群眾切身利益的事項(xiàng)，相關(guān)的安置方案和補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)制定中要能聽(tīng)到利益相關(guān)方的聲音，切實(shí)維護(hù)民眾的合法財(cái)產(chǎn)權(quán)益，消除日后群體性事件爆發(fā)的隱患。

調(diào)研中我們還了解到，取消農(nóng)業(yè)稅后，當(dāng)前農(nóng)民關(guān)注的問(wèn)題主要集中在救助款項(xiàng)的分配、優(yōu)惠政策的享受等方面，這表明廣大農(nóng)民開(kāi)始關(guān)注分配正義的問(wèn)題。為此，基層工作人員一方面要加強(qiáng)宣傳工作，堅(jiān)持原則，杜絕分配中的不公平和腐敗現(xiàn)象，把好事辦好；另一方面，要向農(nóng)民講清商業(yè)貸款和國(guó)家免費(fèi)救助款項(xiàng)的區(qū)別，把工作做細(xì)做實(shí)，避免不必要的誤解和摩擦。

（二）積極培育和發(fā)展公民社會(huì)

積極促進(jìn)和推動(dòng)公民社會(huì)的發(fā)育，改善公民政治參與的環(huán)境，充分發(fā)揮民間組織在有序政治參與中的作用。一是出臺(tái)位階更高的法律，依法規(guī)范民間組織，將已經(jīng)成立但尚未登記注冊(cè)的NGO納入管理；二是鼓勵(lì)依法組建民間組織、自治組織、志愿組織、慈善組織等，如農(nóng)民協(xié)會(huì)、出租車駕駛員協(xié)會(huì)等，使之真正成為本行業(yè)和職業(yè)群體的利益代言人，行使被代表群體的話語(yǔ)權(quán)，積極參與立法和政策制定過(guò)程的博弈；三是加強(qiáng)民間組織的能力建設(shè)，使之真正成為各階層公民參與國(guó)家政治生活的有效渠道，重視民間組織的社會(huì)代表性，在平等的基礎(chǔ)上建立與政府權(quán)力部門的溝通、理解和協(xié)商關(guān)系，及時(shí)化解消除矛盾和沖突。

（三）關(guān)注弱勢(shì)群體，實(shí)現(xiàn)社會(huì)公平正義

誠(chéng)然，當(dāng)前我國(guó)群體性事件頻發(fā)的原因是極其復(fù)雜的，任何簡(jiǎn)單化的處理只能是表面上平息了事件，實(shí)質(zhì)使矛盾越發(fā)累積并使局面更難操控。關(guān)于群體性事件的頻發(fā)的背景及原因，基本上形成了如下共識(shí)：處在社會(huì)轉(zhuǎn)型進(jìn)程之中的中國(guó)，社會(huì)整體結(jié)構(gòu)、社會(huì)資源結(jié)構(gòu)、社會(huì)區(qū)域結(jié)構(gòu)、社會(huì)組織結(jié)構(gòu)及社會(huì)身份結(jié)構(gòu)仍在發(fā)生著重大轉(zhuǎn)變，社會(huì)同質(zhì)性進(jìn)一步消解，社會(huì)異質(zhì)性增加，階層分化、利益多元是眼下不爭(zhēng)的現(xiàn)實(shí)。下崗失業(yè)工人、失地農(nóng)民、農(nóng)民工等群體日益被排斥在主流社會(huì)之外，其生活狀況一直徘徊在社會(huì)底層邊緣，社會(huì)挫折感、相對(duì)剝奪感和不公正感強(qiáng)烈，而話語(yǔ)權(quán)的缺失又使他們難以通過(guò)立法和政策制定過(guò)程實(shí)現(xiàn)分配正義。因此，從公共治理之外探求群體事件的治理思路，尚需從以下幾個(gè)方面努力：統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展，在經(jīng)濟(jì)發(fā)展中逐步縮小城鄉(xiāng)差距、地區(qū)差距和貧富分化；改革城鄉(xiāng)二元的戶籍制度，合理分配教育資源，實(shí)現(xiàn)起點(diǎn)公平，消除就業(yè)歧視，構(gòu)建和完善城鄉(xiāng)一體的社會(huì)保障體系；實(shí)現(xiàn)選舉權(quán)的平等，引導(dǎo)公民有序參與政治活動(dòng)；消除腐敗現(xiàn)象，匡扶社會(huì)公平正義等等。

（四）通過(guò)訴訟、調(diào)解、仲裁、行政復(fù)議等手段積極化解矛盾、解決糾紛

《中共中央關(guān)于加強(qiáng)和改進(jìn)新形勢(shì)下黨的建設(shè)若干重大問(wèn)題的決定》強(qiáng)調(diào)要健全黨和政府主導(dǎo)的維護(hù)群眾權(quán)益機(jī)制，完善矛盾糾紛排查化解機(jī)制，引導(dǎo)群眾依法表達(dá)合理訴求，切實(shí)維護(hù)群眾利益。這對(duì)積極探索通過(guò)多元化途徑有效預(yù)防和減少群體性事件具有指導(dǎo)意義。

司法是確保社會(huì)公平正義的最后一道防線。近年來(lái)，司法機(jī)關(guān)在實(shí)現(xiàn)良善司法方面做了不少努力，但是多年累積的沉疴難以在短期內(nèi)消除。民眾對(duì)司法的不滿主要集中在成本高昂、費(fèi)時(shí)費(fèi)力、執(zhí)行難、司法腐敗等方面，這些因素的存在使民眾對(duì)通過(guò)司法途徑解決紛爭(zhēng)“望而卻步”，司法不公和司法腐敗減損了人們對(duì)法律的信仰，司法權(quán)威性大打折扣。

有權(quán)利必有救濟(jì)。法治社會(huì)的一個(gè)重要標(biāo)志就是當(dāng)公民的合法權(quán)益受損時(shí)，確保有一個(gè)合法順暢的途徑加以救濟(jì)，使每位公民的合法訴愿和權(quán)益都能在法律的框架內(nèi)得到滿足和保護(hù)。為此，通過(guò)司法體制改革，實(shí)現(xiàn)以“公正司法、廉潔司法、廉價(jià)司法、和諧司法、人本司法、民主司法、修復(fù)性司法、權(quán)威司法”^[3]為理念的良善司法，積極培育公民對(duì)法律的信仰以及對(duì)規(guī)則的敬畏，應(yīng)是法治進(jìn)程中治理群體性事件的不二選擇。

基層政權(quán)威權(quán)性的消解以及社會(huì)控制能力的不足，民眾所持的“小鬧小解決，大鬧大解決，不鬧不解決”心理，司法途徑解決糾紛成本高昂等，為民眾“規(guī)避”訴訟、熱衷上訪解決糾紛提供了很好的注腳。其實(shí)在一個(gè)利益日益多元化的轉(zhuǎn)型社會(huì)，狹窄的信訪通道已經(jīng)難以承載海量的民意訴求。因此，還應(yīng)當(dāng)積極探索涉及經(jīng)濟(jì)利益糾紛的其他解決方式，訴訟（尤其是群體訴訟）、調(diào)解、仲裁、行政復(fù)議、司法ADR等均應(yīng)成為糾紛解決的多元選擇項(xiàng)。只有這樣，才能實(shí)現(xiàn)糾紛解決的有效分流，理性地解決紛爭(zhēng)和糾紛，化解群體性事件的風(fēng)險(xiǎn)。

【注釋】

[1]童星,張海波.群體性.突發(fā)事件及其治理[J].學(xué)術(shù)界,2008(2):39

[2]俞可平.全球化:全球治理[M].北京:社會(huì)科學(xué)文獻(xiàn)出版社,2003:10-13.

[3]參見(jiàn)江必新.良善司法的要義[J].新華文摘,2009(3):12-13.