住房制度改革是我國經(jīng)濟(jì)體制改革的重要組成部分，是對城鎮(zhèn)居民住房保障體制的改革。住房制度改革是指對傳統(tǒng)的福利分房制度進(jìn)行變革，以建立起符合市場經(jīng)濟(jì)機(jī)制的住房體制，實(shí)現(xiàn)住房的商品化和社會化。

住房公積金制度作為一種互助型的住房保障制度，在改革舊的福利住房制度，推動住房商品化、市場化，加快住房建設(shè)、擴(kuò)大住房消費(fèi)，改善城鎮(zhèn)居民的居住水平以及促進(jìn)經(jīng)濟(jì)增長等多方面，都發(fā)揮了重要的作用。

一、我國住房改革歷史進(jìn)程

1．完全福利性住房階段

新中國成立伊始，一方面是剛剛結(jié)束長達(dá)十余年的抗戰(zhàn)和三年內(nèi)戰(zhàn)，國民經(jīng)濟(jì)千瘡百孔，城鎮(zhèn)居民住房破爛不堪；另一方面是人民當(dāng)家作主，老百姓對新中國充滿了無限期待，期盼一個公平的、自己力所能及的住房制度的出現(xiàn)。鑒于此，我國當(dāng)時的住房基本上是完全福利的安撫性住房政策。這一階段的特征是：（1）住房建設(shè)資金幾乎完全來源于國家基本建設(shè)資金；（2）政府統(tǒng)一供應(yīng)，需求主體為企事業(yè)單位；（3）無償分配，采取低租金政策。這一制度充分體現(xiàn)了住房的完全福利性、供給性和非商品性。這一模式的缺點(diǎn)是：不僅不利于住宅問題的解決，而且加重了國家的財(cái)政負(fù)擔(dān)，使民用建筑業(yè)失去了生機(jī)和活力，住房建設(shè)不能形成良性循環(huán)。

2．改革開放，實(shí)行有計(jì)劃的住房商品化階段

20世紀(jì)80年代初我國城鎮(zhèn)住房的最大特點(diǎn)是供給不足，1978年全國城鎮(zhèn)居民居住面積僅為3．6平方米，改革開放給中國各個方面帶來了巨大的變化，在鄧小平1978年關(guān)于允許城鎮(zhèn)居民自建住房的談話之后，國家有關(guān)機(jī)關(guān)部門選擇河南省南陽、鞏義等地區(qū)進(jìn)行公建私助的建房試點(diǎn)，同時，1979年選擇西安、柳州、梧州、南寧四個城市進(jìn)行新建住房向職工出售的試點(diǎn)，即由政府統(tǒng)一建房，以土建成本價向居民出售。1980年6月，中共中央、國務(wù)院在批轉(zhuǎn)《全國基本建設(shè)工作會議匯報(bào)提綱》中，通過準(zhǔn)許私人建房、私人買房、準(zhǔn)許私人擁有自己的住宅等一系列措施明確了住房商品化的道路，從而開始了住房商品化的嘗試，包括隨后的全國住房制度改革三年規(guī)劃等一系列政策措施的出臺都體現(xiàn)出了該階段住房福利化與商品化并重的特點(diǎn)。具體措施有：（1）以成本價出售公有住房；（2）“提租補(bǔ)貼”，實(shí)行優(yōu)惠價售房；（3）鼓勵自建住房。這一階段的住房制度改革使我國城鎮(zhèn)住房完成了由完全福利性向部分福利性，住房分配由完全配給制向半配給制，非商品化住房向有計(jì)劃的商品化、社會化轉(zhuǎn)變。

3．市場經(jīng)濟(jì)體制下的住房制度改革、推進(jìn)階段

1992年，鄧小平南方談話提出了社會主義市場經(jīng)濟(jì)的理論，1994年7月國務(wù)院發(fā)布了《國務(wù)院關(guān)于深化城鎮(zhèn)住房制度改革的決定》（國發(fā)［1994］43號），這一決定在中國的房改歷史上具有劃時代的意義，第一次明確提出了城鎮(zhèn)住房制度改革作為經(jīng)濟(jì)體制改革的重要組成部分；全面規(guī)定了城鎮(zhèn)住房制度改革的基本內(nèi)容；確立了堅(jiān)持配套、分階段推進(jìn)的方針政策。這一階段改革的主要特點(diǎn)是：明確了社會主義市場經(jīng)濟(jì)理論是城鎮(zhèn)住房制度改革的根本指導(dǎo)思想，按住房商品化、市場化、社會化思路，全面設(shè)計(jì)房改的目標(biāo)、原則和主要內(nèi)容，從而把城鎮(zhèn)住房制度改革推向了全新的發(fā)展階段。

4．以住房分配貨幣化為中心內(nèi)容的深化改革階段

在中國的住房制度改革長河中，1998年是一個具有標(biāo)志性意義的時間分界線， 1998年以前的住房制度是以實(shí)物分配為特征的傳統(tǒng)住房制度，以后的住房制度是以市場化為特征的新住房制度，基本上實(shí)現(xiàn)了“雙軌制”向貨幣化分房的轉(zhuǎn)變。1998年7月發(fā)布的《國務(wù)院關(guān)于進(jìn)一步深化城鎮(zhèn)住房制度改革加快住房建設(shè)的通知》（國發(fā)［1998］ 2號）全面開啟了我國城鎮(zhèn)住房改革的歷程。這一階段的主要特征是：建立以住房分配貨幣化為中心，以經(jīng)濟(jì)適用房、廉租房為兩個基本點(diǎn)的多層次住房供應(yīng)體系，發(fā)展并完善房地產(chǎn)市場、住房交易市場。從此，我國的住房市場發(fā)生了根本性變化，實(shí)現(xiàn)了住房市場化的歷史性跨越。

二、住房制度改革與城鎮(zhèn)化建設(shè)

我國于2014年3月16日頒布實(shí)施了《國家新型城鎮(zhèn)化規(guī)劃（2014-2020年）》（下稱《規(guī)劃》），這是我國實(shí)施的第一個城鎮(zhèn)化規(guī)劃。這份《規(guī)劃》是中央對未來新型城鎮(zhèn)化的全面部署，其中明確指出，到2020年進(jìn)城落戶農(nóng)民將完全納入城鎮(zhèn)住房保障體系。此外，《規(guī)劃》還顯現(xiàn)出我國未來住房制度改革的方向，即建立市場配置和政府保障相結(jié)合的住房制度，推動形成總量基本平衡、結(jié)構(gòu)基本合理、房價與消費(fèi)能力基本適應(yīng)的住房供需格局，有效保障城鎮(zhèn)常住人口的合理住房需求。

1．住房供應(yīng)方面

構(gòu)建以政府為主的基本保障、以市場為主滿足多層次需求的住房供應(yīng)體系。對城鎮(zhèn)低收入和中等偏下收入住房困難家庭，實(shí)行租售并舉、以租為主的政策，提供保障性住房，滿足基本住房需求。增加商品住房供應(yīng)，大力發(fā)展二手房市場和住房租賃市場，推進(jìn)住房供應(yīng)主體多元化，滿足市場多樣化住房需求。

2．保障性住房制度方面

建立各級財(cái)政保障性住房穩(wěn)定投入機(jī)制，擴(kuò)大保障性住房有效供給。完善租賃補(bǔ)貼制度，推進(jìn)廉租住房、公共租賃住房并軌運(yùn)行。制定公平合理、公開透明保障性住房配租政策和監(jiān)管程序，嚴(yán)格準(zhǔn)入退出制度，提高保障性住房物業(yè)管理、服務(wù)水平和運(yùn)營效率。

3．房地產(chǎn)市場調(diào)控長效機(jī)制方面

調(diào)整完善住房、土地、財(cái)稅、金融等方面的政策，共同構(gòu)建房地產(chǎn)市場調(diào)控長效機(jī)制。各城市要編制城市住房發(fā)展規(guī)劃，確定住房建設(shè)總量、結(jié)構(gòu)和布局。確保住房用地穩(wěn)定供應(yīng)，完善住房用地供應(yīng)機(jī)制，保障性住房用地應(yīng)保盡保，優(yōu)先安排政策性商品住房用地，合理增加普通商品住房用地，嚴(yán)格控制大戶型高檔商品住房用地。實(shí)行差別化的住房稅收、信貸政策，支持合理自住需求，抑制投機(jī)投資需求。建立以土地為基礎(chǔ)的不動產(chǎn)統(tǒng)一登記制度，實(shí)現(xiàn)全國住房信息聯(lián)網(wǎng)，推進(jìn)部門信息共享。

4．住房制度改革方面

住房制度改革延續(xù)了十八屆三中全會以來要求發(fā)揮市場在資源配置中的基礎(chǔ)性作用，擔(dān)當(dāng)起政府對中低收入階層的基本保障。主要體現(xiàn)為供求關(guān)系的平衡、供應(yīng)結(jié)構(gòu)合理、房價與消費(fèi)能力相適應(yīng)。其中在保障性住房上要求公平合理、公開透明的配租政策和嚴(yán)格準(zhǔn)入退出制度，確保需要保障的人群能得到保障；在房地產(chǎn)市場調(diào)控長效機(jī)制中，提出到2020年之前要建立以土地為基礎(chǔ)的不動產(chǎn)統(tǒng)一登記制度，實(shí)現(xiàn)全國住房信息聯(lián)網(wǎng)。提供農(nóng)民工的基本居住保障和逐步把進(jìn)城農(nóng)民納入城鎮(zhèn)住房保障體系，推進(jìn)我國城鎮(zhèn)化發(fā)展，同時調(diào)控房地產(chǎn)市場，為開征房產(chǎn)稅提供基礎(chǔ)數(shù)據(jù)支持，也為反腐提供有力支持，從而抑制不合理的住房需求與供應(yīng)。

三、住房公積金制度改革

1．住房公積金制度存在的主要問題

（1）由于購房能力、地域限制等提取困難問題，數(shù)額巨大的住房公積金大部分都成為了“沉睡”的財(cái)富，造成了“資源浪費(fèi)”。按照政策規(guī)定，住房公積金保值增值的渠道有三個：銀行存款、住房公積金貸款、購買國債，其中，主渠道是公積金貸款。一方面，住房公積金的收益并不會用于公積金繳納者身上；另一方面，大部分無法提取的公積金只能獲得較低的存款利率，很難跑贏通貨膨脹的速度，在物價飛漲的同時，這些數(shù)額巨大的住房公積金的保值增值功能略顯不足。根據(jù)統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)顯示，截至2014年8月末，全國繳存住房公積金職工1．07億人，繳存總額7．03萬億元，職工提取總額3．49萬億元，繳存余額3．54萬億元。目前，我國282個設(shè)區(qū)城市中，有49個城市的公積金利用率超過85%， 107個城市超過75%，剩下126個城市約在50%至75%之間。也就是說，我國近一半的設(shè)區(qū)城市公積金使用率沒有達(dá)到銀行存貸比。

（2）在管理體制方面，我國公積金管理體制行政味濃厚，各地公積金管委會主任普遍由地方政府領(lǐng)導(dǎo)擔(dān)任，而公積金管理中心負(fù)責(zé)人也往往由政府任命。這使公積金從決策到運(yùn)行都容易受到地方行政的干預(yù)。公積金管委會形同虛設(shè)，不能有效發(fā)揮議事、決策等作用。外部監(jiān)督機(jī)制不到位，大案要案頻發(fā)，資金風(fēng)險(xiǎn)較大。

（3）在流動性管理方面，一方面部分熱點(diǎn)城市公積金貸款額、提取量大增，收支矛盾日益突出，資金缺口不斷擴(kuò)大，甚至面臨難以為繼的窘境。另一方面部分經(jīng)濟(jì)不發(fā)達(dá)地區(qū)房地產(chǎn)市場活躍度較低，住房買賣交易清淡，公積金資金閑置較多，不能很好發(fā)揮作用。

（4）在歸集與繳存方面，公積金制度覆蓋面不高，其保障對象多是行政、事業(yè)單位以及大型國有、壟斷企業(yè)，而絕大多數(shù)中小企業(yè)卻沒有建立或很少建立；至于廣大進(jìn)城農(nóng)民工更是無從談起。公積金繳存水平差距懸殊，同一地區(qū)不同單位月繳存額相差數(shù)倍甚至十幾倍。公積金存款利率低，當(dāng)年歸集的按活期存款利率計(jì)息，上年結(jié)轉(zhuǎn)的按3個月定期存款利率計(jì)息，不但與大幅上漲的房價相比相差甚遠(yuǎn)，甚至還趕不上物價上漲速度。

2．住房公積金制度改革探討

（1）進(jìn)一步擴(kuò)大繳存面和制度覆蓋面，重點(diǎn)增加私營企業(yè)、個體工商戶、進(jìn)城農(nóng)民工、失地農(nóng)民繳存者的比例。鑒于這部分群體的弱勢地位，國家應(yīng)對繳存企業(yè)予以獎勵或稅收優(yōu)惠等。

（2）調(diào)高保低，對個別高收入行業(yè)，嚴(yán)格執(zhí)行最高繳存比例或規(guī)定最高繳存額；對低收入者，職工可免繳而企業(yè)必繳，以及實(shí)行按年齡增長繳存額遞減政策。

（3）改革公積金利率政策，規(guī)定公積金存款利率最低需高于通貨膨脹率，并根據(jù)物價漲幅，每年調(diào)整一次；對于長期不動用公積金存款的繳存者，可在銷戶時用公積金增值收益給予一次性補(bǔ)貼。歸并存貸款利率，如將當(dāng)年歸集的公積金與上年結(jié)轉(zhuǎn)合并計(jì)算利率，合并貸款利率檔次；建立相對封閉住房公積金利率體系，不隨商業(yè)銀行利率調(diào)整而調(diào)整。

（4）公平公積金貸款政策，限制二套房及以上購房貸款。

（5）合理提高公積金貸款條件，延長繳存期和繳存額，規(guī)定公積金存款需達(dá)到一定的比例方可貸款，適當(dāng)約束部分剛畢業(yè)大學(xué)生過早、超前的購房需求，降低房市熱度。

（6）調(diào)整公積金提取政策，將公積金使用范圍擴(kuò)大到一般的租房支出，以鼓勵租房行為，調(diào)整房地產(chǎn)市場租售結(jié)構(gòu)，改變購房率過高的現(xiàn)狀；允許公積金用于住房裝修；但不應(yīng)放寬公積金使用范圍于醫(yī)療、教育甚至日常消費(fèi)支出。

（7）優(yōu)化住房公積金管理體系，適當(dāng)壓縮住房公積金管理委員會的規(guī)模，規(guī)定為10人左右即可，要增加專業(yè)人士代表。

（8）允許公積金異地調(diào)劑使用，可以考慮建立全國或全省住房公積金管理中心，并宜實(shí)行公司化的治理機(jī)制。

3．《住房公積金管理?xiàng)l例》的制訂

現(xiàn)行《住房公積金管理?xiàng)l例》于1999年4月3日以中華人民共和國國務(wù)院令第262號頒布。作為維護(hù)住房公積金所有者的合法權(quán)益，促進(jìn)城鎮(zhèn)住房建設(shè)，提高城鎮(zhèn)居民的居住水平而制定的條例，其一直是全國住房公積金繳存、使用和管理的基本法律依據(jù)。

2002年3月24日，國務(wù)院根據(jù)全國住房公積金制度的發(fā)展情況，在總結(jié)各地實(shí)行住房公積金制度經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上，公布了《國務(wù)院關(guān)于修改〈住房公積金管理?xiàng)l例〉的決定》，對全國統(tǒng)一的條例作了相應(yīng)修改。

2009年10月，為了提高住房公積金使用效率，并拓寬保障性住房建設(shè)資金來源，住建部、財(cái)政部等七部委聯(lián)合印發(fā)《關(guān)于利用住房公積金貸款支持保障性住房建設(shè)試點(diǎn)工作的實(shí)施意見》，允許試點(diǎn)城市在優(yōu)先保證職工提取和個人住房貸款、留足備付準(zhǔn)備金的前提下，可將50%以內(nèi)的住房公積金結(jié)余資金貸款支持保障性住房建設(shè)。截至2011年年底，地方住房公積金管理部門已向50%的項(xiàng)目發(fā)放了貸款，其中重慶、哈爾濱、天津、大連、長春、昆明、無錫等城市已按計(jì)劃實(shí)現(xiàn)全部放款。

2011年10月27日，住建部聯(lián)合各個部門，研究修訂公積金條例工作中，放開個人提取公積金用于支付住房租金的規(guī)定。2013年，部分城市出臺辦法，允許患有重大疾病的職工或其直系親屬提取公積金救急。

2014年10月，住建部、財(cái)政部、人民銀行聯(lián)合發(fā)布《關(guān)于發(fā)展住房公積金個人住房貸款業(yè)務(wù)的通知》，要求各地放寬公積金貸款條件，包括連繳6個月就能申請貸款，第二套改善型普遍自住住房也可申請貸款等。同時，推進(jìn)公積金異地貸款，實(shí)現(xiàn)異地互認(rèn)、轉(zhuǎn)移接續(xù)，并取消住房公積金個人住房貸款保險(xiǎn)、公證、新房評估和強(qiáng)制性機(jī)構(gòu)擔(dān)保等收費(fèi)項(xiàng)目，減輕貸款職工負(fù)擔(dān)。此外，提出發(fā)放率低于85%的城市適當(dāng)提高首套房貸款額度，以提高公積金使用效率和發(fā)放率。目前，已經(jīng)有包括北京、長春、杭州等40余個城市不同程度地放寬了公積金貸款政策。2014年年底，住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部基本完成了《住房公積金管理?xiàng)l例》修訂的有關(guān)工作，并已形成修訂草案稿。此次《條例》修訂草案稿中，對住房公積金用途方面的規(guī)定將更加多元化，住房公積金的提取使用范圍或?qū)⑦M(jìn)一步放寬，比如之前不同地方嘗試的用于支付房租、裝修款項(xiàng)，用于涉及個人重大民生支出的支付、異地繳存使用等。