民眾的文化政治權(quán)_我國小康社會文化發(fā)展的目標(biāo)和路徑研究

一、 我國人大代表與西方議員的民意代表性比較研究

主要運(yùn)用政治社會學(xué)的分層與整合視角, 提出, 1. 職業(yè)代表非中國獨(dú)有, 考慮到地域代表制更易與民意相接, 宜將我國的職業(yè)代表制視為一種不嚴(yán)格意義上的身份代表制, 直視這種身份代表制的民意代表的不足。 盡管在當(dāng)下中國這樣一個(gè)地域發(fā)展不平衡、 行業(yè)跨地域現(xiàn)象極為突出的情況下, 我國人大代表的職業(yè)代表制在社會各階層間的有機(jī)整合方面發(fā)揮著重要的黏合劑作用。2. 人大代表專職制是大勢所趨, 唯通往之路還需具體問題具體分析, 在保持我國政治系統(tǒng)連續(xù)性的前提下, 盡量減少可能的改革成本, 宜充分發(fā)揮目前的政治分層與社會結(jié)構(gòu)優(yōu)勢, 采取人大代表的兼職、 專職混合制, 并逐漸從以兼職為主過渡到以專職為主。 宜借鑒本土資源, 如傳統(tǒng)文化中的士的入世精神、 當(dāng)下黨務(wù)系統(tǒng)的組織資源等。

我國人大代表的民意代表性, 一直深受西方某些國家的曲解與誤讀, 我國部分民眾也有迷惑。 本書主要運(yùn)用政治社會學(xué)的分層與整合視角, 探討我國人大代表的地域代表、 職業(yè)代表及代表的兼職與專職問題。

(一) 職業(yè)代表與社會分層

目前, 世界各國代議制成員的選舉, 基本都采用地域代表制,后者即指凡住在同一地區(qū)的選民對于該地區(qū)代表均有選舉權(quán)。 在理論上, 議員或 (人大) 代表既然應(yīng)該代表全地域人員利益, 不應(yīng)該再代表特殊的集團(tuán)利益, 如此, 則按地為基礎(chǔ)劃分選區(qū), 按人口比例配賦名額, 不應(yīng)再有職業(yè)代表。

1. 職業(yè)代表非中國獨(dú)有

在19世紀(jì)的法國, 集團(tuán)主義開始漸成體系。 工會、 國家與企業(yè)主形成了客觀上的三大集團(tuán)。 法國工會內(nèi)又有煤鋼、 手工業(yè)等各行會系統(tǒng), 利益并非鐵板一塊。 因此, 在法國率先出現(xiàn)了代議制成員的職業(yè)代表制。

職業(yè)代表制是以職業(yè)團(tuán)體為選舉單位, 按職業(yè)系統(tǒng)投票選舉的一種選舉制度。 采用職業(yè)代表制選舉議會, 主要有以下兩種形式:一種做法是, 議會中的一院兼采職業(yè)代表制和區(qū)域代表制; 另一種做法是, 議會外另設(shè)一個(gè)職業(yè)代表機(jī)關(guān), 其立法權(quán)比之區(qū)域代表機(jī)關(guān)要小。 如1919年德國魏瑪憲法除了設(shè)置國會代表國民、 參政院代表各部以外, 還設(shè)聯(lián)邦經(jīng)濟(jì)會議, 其326名代表由10個(gè)團(tuán)體選舉產(chǎn)生。 職業(yè)團(tuán)體往往超越地域選區(qū)的界限, 各行各業(yè)利益并不能由地域劃分來完全代表, 即使住在同一地區(qū)的人, 未必有共同的意見。 有關(guān)各行各業(yè)的立法, 大都是專門性問題, 非地域代表所能勝任。 職業(yè)代表制的特點(diǎn)是使議會能吸收各種專門知識和豐富經(jīng)驗(yàn)的人才, 以提高議會的工作效率。 職業(yè)代表制在部分國家得以施行,如德國魏瑪憲法曾規(guī)定實(shí)行職業(yè)代表制劃分選區(qū), 蘇聯(lián)曾在1924—1936年實(shí)行職業(yè)代表制。

2. 地域代表制更易與民意相接

西方國家的議員都需要密切保持與選區(qū)居民的民意連接。 如新加坡執(zhí)政的人民行動(dòng)黨要求, 每個(gè)國會議員必須每周安排一個(gè)晚上用來與選民見面。 從交通罰款, 到個(gè)人信貸, 事無巨細(xì), 這就是新加坡的 “人大代表” 要做的事。 有人存在的地方, 就會有矛盾。 西方國家的議員, 基本作為社會矛盾的一個(gè)接待站, 接待并解決選民的個(gè)人生活及政治訴求。 美國的議員, 需要在國會負(fù)責(zé)起草法案,也需要 (每周一次) 在他的選區(qū)接待選民的政治訴求。

3. 我國的職業(yè)代表制與社會分層

我國人大代表的選舉采用地域代表與職業(yè)代表混合制。 易引起爭議的是職業(yè)代表制。 本文受學(xué)者萬東升啟發(fā), 將職業(yè)代表制視為一種不嚴(yán)格意義上的身份代表制。 我國的職業(yè)代表的選舉原則是“要注意代表的界別構(gòu)成比例, 使工人、 農(nóng)牧民、 干部、 知識分子、解放軍、 民主愛國人士、 歸僑、 僑眷, 其他勞動(dòng)人民和婦女都有適當(dāng)名額的代表”。 正如許多學(xué)者所歸納, 此舉充分地發(fā)揮了我國社會主義民主的優(yōu)越性。 因?yàn)樗苓x舉產(chǎn)生不同身份、 職業(yè)和界別的代表, 其在我國選舉制度中的運(yùn)用, 使更多的群體, 尤其是弱勢群體能有自己的代言人, 使得我國更多來自不同階層與方面的社會群體擁有自己的代表成為可能, 體現(xiàn)了我國人民主權(quán)原則, 保證了人大代表具有廣泛性和代表性, 豐富了我國選舉權(quán)的普遍性和平等性的內(nèi)涵。

值得注意的是, 我們不能夸大這種身份代表制的民意代表作用。 正如中國古代的讀書人可以為農(nóng)民申請利益訴求一樣, 人大代表完全可以在議事過程中超越其身份屬性, 本著社會公正原則建言。

在中國這樣一個(gè)地域發(fā)展不平衡、 行業(yè)跨地域現(xiàn)象極為突出的情況下, 我國人大代表的職業(yè)代表制在社會各階層間的有機(jī)整合方面發(fā)揮著重要的黏合劑作用。 我國的人大代表的這種混合制, 尤其是其中的職業(yè) (身份) 代表制, 是我國政治對代議制模式的豐富與發(fā)展。

(二) 專職代表制與兼職代表制

我國人大代表基本實(shí)行兼職制 (目前僅在全國人大常委會層面實(shí)行有限的專職化), 以筆者的閱讀范圍來看, 學(xué)界對兼職制的討論基本以批判為主。 主要集中于: 兼職制不利于人大代表的代表意識、 政治素質(zhì)、 業(yè)務(wù)能力的提升。 當(dāng)然, 人大代表專職化也可能引發(fā)一些問題, 主要有兩點(diǎn):1. 人大代表候選人為當(dāng)選而不擇手段,投入大量金錢宣傳造勢, 發(fā)表不負(fù)責(zé)任的言論, 導(dǎo)致社會動(dòng)蕩。2.候選人當(dāng)選為人大代表后, 為了回報(bào)捐助者, 徇私舞弊, 損害選民利益, 促成政治分肥癥。

1. 人大代表專職制的必要性

人大代表專職化符合我國根本政治制度的運(yùn)作邏輯。 人民代表大會制是我國的根本政治制度。 人民代表大會產(chǎn)生一府兩院等社會管理機(jī)構(gòu), 后者的專職性無人質(zhì)疑。 那么, 作為根基的人民代表的專職也是這種邏輯的必然要求。

人大代表專職化可以改變?nèi)嗣翊泶髸蔀?“官員代表大會”。由于人大代表的兼職制, 我國目前人大代表多數(shù)為各級官員。 我們在調(diào)研中也經(jīng)常遇到市民用 “就是同一家人” 來描述人民代表大會。 這種現(xiàn)象是與制衡原則有出入的。 如果人大代表大量來源于一府兩院, 那么, 人大對一府兩院的監(jiān)督作用就要打折。

人大代表專職化可有效消除 “權(quán)錢結(jié)合” 現(xiàn)象。 政協(xié)會議集中了相當(dāng)數(shù)量的企業(yè)家, 人們可以接受。 但人大代表仍然集中了大量的企業(yè)家等明星人物, 人們就會有疑問。 企業(yè)家等明星人物, 是各自行業(yè)的優(yōu)秀人才, 但我們不必用人大代表這種政治身份來增加他們的社會榮譽(yù)。 這種現(xiàn)象很容易讓人們想到權(quán)錢結(jié)合。 另外, 出任人大代表的企業(yè)家, 在與其他企業(yè)經(jīng)營者在市場上競爭時(shí), 很容易出現(xiàn)不公正的競爭格局。 西方有些國家則要求, 如果企業(yè)家從政,則需要把企業(yè)委托給專業(yè)的代理人去經(jīng)營。 我們社會主義的制度安排, 宜充分考慮到這一點(diǎn), 吸取政治文明的先進(jìn)做法, 做出更科學(xué)的安排。

人大代表專職化可節(jié)約人才資源。 現(xiàn)在人大代表中有許多科教文衛(wèi)等領(lǐng)域的精英, 他們的長項(xiàng)在于自己領(lǐng)域, 而非立法。 立法是一項(xiàng)專業(yè)性較強(qiáng)的工作, 需要長期的訓(xùn)練及職業(yè)素養(yǎng)。 術(shù)業(yè)有專攻, 非立法職業(yè)的精英在自己的領(lǐng)域做出貢獻(xiàn), 不必然在立法領(lǐng)域安排名額, 讓他們做自己并不擅長之事, 浪費(fèi)了人力資源。

人大代表專職化也是人大其他相關(guān)改革的前提條件。 如: 我國目前的人大會議只有兩周左右, 很難形成有效的辯論及質(zhì)詢。 除了我國人大代表人數(shù)多的因素之外, 人大代表各有其職, 不能專心于代表事務(wù)是重要原因。 專職化可以讓代表心無旁騖, 專心于人大事務(wù), 如: 建立和完善人大代表與選民之間的常年聯(lián)系制度。

2. 人大代表專職化所引致的可能的擔(dān)心

實(shí)行人大代表專職化不會否定黨的領(lǐng)導(dǎo)執(zhí)政地位。 毋庸贅言,只要在選舉法中規(guī)定政黨席占70%, 就不會出現(xiàn)這種現(xiàn)象。 而且,通過實(shí)現(xiàn)人民當(dāng)家做主和改革黨的領(lǐng)導(dǎo)執(zhí)政方式, 黨的領(lǐng)導(dǎo)執(zhí)政地位還會更鞏固, 也更加有生氣。

目前的專職化不會導(dǎo)致全面專職化。 我們所謂的人大代表專職化并不是現(xiàn)有全部人大代表專職化, 而是部分代表專職化, 尤其是人大常委會委員專職化。 從規(guī)模上看, 我們目前3000人左右的代表規(guī)模, 是難以實(shí)行真正的辯論式代表大會的, 需要減少人大代表的名額, 才能實(shí)現(xiàn)會議的有效性。

而且, 人大代表專職化是一個(gè)理想目標(biāo), 要實(shí)現(xiàn)這個(gè)目標(biāo)顯然需要相當(dāng)長的時(shí)間。 大概至少需要二三十年時(shí)間, 才有可能達(dá)到目標(biāo)。 主要制約因素有: 一是傳統(tǒng)的慣性及其所帶來的疑慮、 猶豫和阻力, 這個(gè)力量相當(dāng)大。 二是代表專職化需要以人大規(guī)模的縮小或人大常委會規(guī)模的擴(kuò)大為前提, 這種規(guī)模的調(diào)整恐怕需要相當(dāng)長的時(shí)間才能實(shí)現(xiàn)。 三是專職人大代表發(fā)揮作用需要一系列的配套改革和相應(yīng)探索, 這也需要相當(dāng)長的時(shí)間才能實(shí)現(xiàn)。 四是人大代表專職化是一個(gè)新生事物, 我們都需要在理論與實(shí)踐的中不斷地探索、 試驗(yàn)和總結(jié)經(jīng)驗(yàn)。

在這些因素制約之中, 只要不在法律上或政策上明文規(guī)定全體人大代表都必須專職化, 同時(shí)又容許繼續(xù)試行 (特別是容許基層試行) 人大代表專職化, 就會在一個(gè)相當(dāng)長的時(shí)期內(nèi)形成 “兼職代表為主, 專職代表為輔” 的雙軌制過渡局面, 這就已清楚地表明了這一點(diǎn)。

所以, 即使是對于專職化的遠(yuǎn)景有憂慮, 也不必害怕當(dāng)前的這點(diǎn)專職化萌芽。 只要不明文規(guī)定全體人大代表都必須專職化, 大局就不會變。

3. 大眾文化中的人大代表或議員

大眾文化已經(jīng)成為人們生活中不可或缺的組成部分, 人大代表或議員形象在大眾文化中的出鏡率及形象, 可反映出他們在社會中的民意代表性。

英國文化學(xué)家霍爾提出的影視作品的制碼、 成品及解碼三段論, 已經(jīng)成為大眾文化分析范式。 我們暫依霍爾模式, 看一下我國及美國的影視作品中的人大代表或議員的出鏡及形象。

從霍爾理論的第一階段 (即制碼過程) 來看, 在制片人、 導(dǎo)演的立場上, 由于處于國家上層社會的人大代表們是領(lǐng)導(dǎo)階級, 他們角色的敏感性及國家政體性質(zhì), 都使得人大代表的題材少之又少。另一方面, 影視傳播具有快捷、 廣泛的特點(diǎn), 影響巨大。 中國廣電總局在相關(guān)領(lǐng)域的把控更為嚴(yán)格, 國外有關(guān)上層議員的題材的影視作品對其塑造的議員形象的正負(fù)、 褒貶程度實(shí)難把握。 也就是在“成品” 階段難以把控。 直接導(dǎo)致即使完成了作品也無法傳播。 這更使得影視生產(chǎn)者對他避之不及。

我們經(jīng)常能看到香港電視劇里面有一些議員站在大街上宣傳自己為人民做了哪些事, 讓民眾投票給他們, 但似乎在內(nèi)地沒看到過有這種人。 更沒有類似的影視作品, 這和政治體制、 生活現(xiàn)實(shí)、 文化傳統(tǒng)是分不開的。 影視作品的編導(dǎo)也不能無中生有, 把百姓從未見過的 “站街宣傳拉票” 拍入作品。 同樣的, 美國可以流傳 《紙牌屋》 等一系列議員題材的作品, 但是國內(nèi)卻不能, 這和民主自由程度是息息相關(guān)。

美劇里有很多有關(guān)議員題材的電影, 不難發(fā)現(xiàn)美劇里的議員并不具有和警察法官同等正面的形象。 美劇里有一個(gè)共性的問題就是他們的政府人員, 議員有很多都是反面角色, 甚至有很多影片中可以非常強(qiáng)烈的發(fā)現(xiàn), 他們對政府人員、 議員、 特工的不信任。 比如美國電影 《史密斯先生到華盛頓》, 這部電影講述了一名理想化的青年試圖改變美國參議院中腐化枉法的經(jīng)過。 史密斯先生接替一位剛?cè)ナ啦痪玫膮⒆h員, 但是他因?yàn)楸灰幻⒚烂菜粺o情的華盛頓新聞斷言稱他不務(wù)正業(yè)。 他提議從國會貸款, 建立一個(gè)全國性的BOYRanger, 讓營地的孩子們自力更生賺錢償還, 這種提議雖得到好評, 卻不料被同行背叛。 他努力地宣揚(yáng)自己的議案, 卻無人相信。 與此同時(shí), 議院內(nèi)部他的同行, 私下誹謗詆毀史密斯, 意圖擊垮他。 但痛苦的史密斯堅(jiān)持不懈, 欲意演講到有人相信他為止。 最終懷有強(qiáng)烈內(nèi)疚感的意圖擊垮他的同行潘恩最終承認(rèn)了自己的陰謀。 這名議員自上任那天起就在與大環(huán)境斗爭, 一直處于被動(dòng)的狀態(tài), 政府的腐敗、 議員與議員之間的關(guān)系, 導(dǎo)致史密斯宣揚(yáng)自己議案的難度不斷加大。 這部影片飽受華盛頓政府內(nèi)部人士抨擊,他們因影片對政府腐敗的描寫而勃然大怒, 美國有關(guān)這樣的電影題材非常多, 如 《紙牌屋》 《白宮群英》。

美國影視里雖然總是將議員們描寫得很黑暗自私, 為利益小團(tuán)體服務(wù), 但每當(dāng)?shù)疥P(guān)鍵時(shí)刻, 美國人更多地還是需要找議員, 因?yàn)樽h員是民眾意愿的代表。 美國電影里塑造議員的負(fù)面形象, 也說明了美國人民對議員工作的不滿, 對美國政府某些訴求的不滿。 這和中國電影形成了很鮮明的對比, 我們的電影更多地在歌功頌德, 塑造良好的人大代表政府官員等形象, 從而傳遞正能量, 但就在這里, 也難覓人大代表的身影。 我們需要正視, 大眾文化作品明確地表明, 當(dāng)下的很多民意并不能在人大代表那里得到充分表達(dá)。

4. 暢達(dá)民意基礎(chǔ)上的人大代表專職化之途

人大常委會是我國人大代表專職化的簡便之途。 相對于普遍兼職的有些甚至還只是微弱 “政治人” (利普賽特語) 的人大代表來說, 盡管人大常委會已經(jīng)算是 “專職” 的 “政治人”, 還可以進(jìn)一步提高常委會組成人員專職化的程度。 人大常委會是人民代表大會的常設(shè)機(jī)關(guān), 其職能作用的充分發(fā)揮有賴于組成人員的較高素質(zhì)和較合理的整體結(jié)構(gòu)。 黨的十三大報(bào)告指出, 要加強(qiáng)全國人大特別是它的常委會的組織建設(shè), 在逐步實(shí)現(xiàn)委員比較年輕化的同時(shí), 逐步實(shí)現(xiàn)委員的專職化。 但是, 由于憲法和法律對人大常委會組成人員是兼職還是專職沒有具體要求, 目前組成人員的專職化程度還不夠高。 這一方面表現(xiàn)為專職人員的數(shù)量少, 尚未成為組成人員的主體, 另一方面表現(xiàn)為多數(shù)組成人員從事人大工作的時(shí)間少。

在人大常委會專職化 (或基本專職化) 后, 逐步擴(kuò)大人大代表的專職化。 當(dāng)然, 這種專職化的進(jìn)行還需要考慮到一些具體措施。

實(shí)行小范圍人大代表 (如只是基層) 直選。 由于選區(qū)較小, 候選人的競選議題只能集中于較小區(qū)域, 集中于具體的民生問題。

選舉經(jīng)費(fèi)統(tǒng)一平分使用 (如王凌峰等人的主張)。 政治捐款不直接給候選人, 而是統(tǒng)一交到選舉組織委員會, 由委員會平分給各個(gè)候選人使用。 可以避免金錢對政治的影響。

完善人大代表的出口管理。 如增加人大代表的罷免主體。 可以規(guī)定: 人大代表所在的人大和上級人大, 也可以罷免人大代表, 中止其代表資格。 如鼓吹地域偏見、 區(qū)域獨(dú)立、 國家分裂者。

充分運(yùn)用我國現(xiàn)有的政治資源, 將黨的干部轉(zhuǎn)化為專職人大代表。 黨組織里有大量的專職干部, 可以把他們轉(zhuǎn)移到人大里去, 擔(dān)任專職人大代表。 許多學(xué)者都曾指出, 執(zhí)政黨滲透在行政及立法部門, 是現(xiàn)代政治的通行做法。 這種做法有利于進(jìn)一步的政治體制改革。 黨組織人員進(jìn)入人大并成為專職代表, 既可減少政治改革所帶來的可能的社會成本, 又可為新時(shí)期的黨政分開創(chuàng)造條件。

人大代表候選人必須與選民見面。 從全國人大代表的選舉中,執(zhí)政黨提名也好, 民主黨派提名也好, 提名的人必須讓人民知道你是誰。 我們的人民根本不知道他的代表是誰, 他怎么樣代表你的利益, 你也沒有這個(gè)反應(yīng)機(jī)制, 你代表也不了解老百姓所需要的是什么。 執(zhí)政黨肯定要推選它自己的候選人, 這在任何民主國家都是如此, 但關(guān)鍵是選民要知道代表他的代表是誰, 有何基本主張。

基層代表具有民意 “代表性” 的前提條件。 所謂民意, 就是基層民眾的意見和訴求, 是人民群眾的共同的、 普遍的思想或意愿?；鶎哟韥碜杂诨鶎用癖娭? 具有民意 “代表性” 的三個(gè)前提條件: 一是基層代表是基層民眾的一員, 廣大基層民眾的利益訴求也是基層代表自身的利益訴求, 從自身利益來看具有民意 “代表性”的本質(zhì)前提; 二是基層代表與基層民眾聯(lián)系最密切、 最有條件, 基層民眾想什么、 急什么, 基層代表心中有數(shù), 因此具有民意 “代表性” 的客觀前提; 三是基層代表生活、 工作在基層, 一言一行都在基層民眾的 “眼皮底下”, 因此也具有增強(qiáng)民意 “代表性” 的監(jiān)督前提。

基層代表雖然具有民意 “代表性” 的前提條件, 但并不一定就能盡職盡責(zé)地為民說話、 代表民意; 非基層代表雖然沒有民意 “代表性” 的前提條件, 但只要能密切與基層民眾的聯(lián)系, 盡職盡責(zé)地為民代言, 同樣具有民意的 “代表性”。 執(zhí)行代表職務(wù)只要能夠做到盡職盡責(zé), 就具有民意的 “代表性”; 基層代表具有民意 “代表性” 的前提條件, 更能代表民意。

充分利用中國的傳統(tǒng)文化資源。 古代的議事代表參與者, 從史料上看, 主要有四類: 一是 “二千石” 以上的駐京大臣, 實(shí)為官僚和利益集團(tuán)的代表; 二是 “地方代表”, 以分封在外、 待遇達(dá)到一定級別的列侯為主; 三是列大夫、 博士、 議郎這些專職諫官, 這類人能力強(qiáng), 都是領(lǐng)俸祿的。 另外, 在特別需要時(shí)還會吸納社會上的“賢良” “文學(xué)” 等民間人士。 在中國傳統(tǒng)文化的體系中, 讀書人需要為天地立心, 為生民立命, 為萬世開太平, 具有較強(qiáng)的社會責(zé)任感, 雖然并非身份代表制, 但這種入世精神, 為民意在政治議事中的參與提供了可能。

二、 人大代表專職化問題比較研究

人民代表大會制度是我國的根本政治制度, 它是以人民代表大會為核心的人民民主專政的國家政權(quán)組織形式, 它保證了國家一切權(quán)力屬于人民, 人民通過這一組織形式參與國家事務(wù)的管理、 行使當(dāng)家做主的權(quán)力。 當(dāng)前我國人大代表所從事的工作并不脫離其本職工作, 實(shí)質(zhì)上是以兼職形式履行代表權(quán)利, 而兼職代表在實(shí)踐中存在一定的弊端。 代表專職化能夠使代表全身心投入履職工作與活動(dòng)中, 增加代表在政治活動(dòng)中的綜合能力, 在某種意義上更好地實(shí)現(xiàn)公眾的民主與利益訴求。 因此, 人大代表專職化的需要在社會、 政治、 經(jīng)濟(jì)、 文化飛速發(fā)展的今天, 已成為迫切需要探討的問題。 本文從歷史的角度對西方議員的專職制與我國人大代表的兼職制在生成機(jī)制、 經(jīng)濟(jì)與社會效益、 可行性方面進(jìn)行比較研究, 對我國人大代表的專職化道路進(jìn)行思考與分析, 筆者認(rèn)為, 充分結(jié)合我國人民代表大會制度的發(fā)展現(xiàn)狀以及代表的履職情況, 代表專職化的實(shí)現(xiàn)還需要一段較為漫長的時(shí)間, 當(dāng)下提高兼職代表的專業(yè)化水平是重心所在, 人大代表專職化的道路還需循序漸進(jìn)。

從原始社會的部落社會開始, 代表制度已經(jīng)初見萌芽形態(tài), 由氏族會議到公民會議和元老院會議, 再到人民大會, 一種由社會中某些階級或階層的代表來討論和決定國家重大問題的形式逐漸建立起來, 服從和服務(wù)于君主專制制度。 真正的代表制度除了要具有這種代表性之外, 還擁有立法權(quán)以及作為最高權(quán)力機(jī)關(guān)的代表機(jī)關(guān)的政治形態(tài)存在, 這種代表制度在近代資本主義國家產(chǎn)生, 開始從英國向法國、 美國乃至世界傳播開來。 我國的人民代表大會制度確立于1949年的中國人民政治協(xié)商會議第一屆全體會議通過的 《共同綱領(lǐng)》, 全國上下系統(tǒng)建立起人民代表大會是以1954年9月召開的第一屆全國人民代表大會第一次會議為標(biāo)志的。 在我國, 人大代表是權(quán)力機(jī)關(guān)組成人員, 亦是國家主人的代表, 與西方國家不同的是, 我國人大代表除了具有民主性、 平等性等特征之外, 還具有義務(wù)性特點(diǎn)。 所謂義務(wù)性是指我國各級人大代表帶有兼職性, 實(shí)行無給制, 除少數(shù)被選為常委會組成人員而又不擔(dān)任其他職務(wù)的人之外, 絕大多數(shù)又都不脫離原先的生產(chǎn)和工作崗位。 關(guān)于這種中西方制度差異, 我們將對其代表與議員的各方面展開比較分析研究。

(一) 生成機(jī)制: 專職與兼職

所謂議員專職制和代表兼職制, 從字面意思理解即代表有是否兼任其他職務(wù)之區(qū)分, 西方國家議員有專職化特點(diǎn), 議員必須以代表職務(wù)作為本職工作, 享有職權(quán)并承擔(dān)相應(yīng)責(zé)任, 而兼職代表顧名思義是指代表工作只是一種短暫的附帶性工作, 代表的本職工作可以是任何職業(yè), 代表并不是一種職業(yè), 無論是行使職權(quán)的時(shí)間還是專業(yè)性要求, 與專職議員都有著本質(zhì)上的差別。

1. 議員專職制

如果以1295年英國模范議會的召開為開端, 英國議會迄今已有700多年的歷史。 從賢人議會到模范議會再到現(xiàn)代議會的形態(tài),英國議會制度得以延續(xù)下來, 并對其他國家產(chǎn)生了深遠(yuǎn)影響。 詹姆斯二世長期與議會發(fā)生爭執(zhí)導(dǎo)致了1688年的 “光榮革命”, 最終結(jié)束了國王與議會對國家權(quán)力的爭奪。 1688年通過的 《權(quán)利法案》宣布了議會是英國最高的立法機(jī)關(guān), 議會權(quán)力高于王權(quán)以成文法的形式得以確立, 并且規(guī)定定期召開議會會議。 英國的憲法賦予了議會至尊無上的地位, 這種 “至尊無上” 主要體現(xiàn)在立法權(quán)上, 國王的權(quán)力進(jìn)一步被削弱, 議員也同樣有特殊地位和特權(quán), 特權(quán)主要包括言論自由權(quán)、 不受逮捕權(quán)等。 議會開會的時(shí)間確定在議員專職化道路上有決定性作用。 英國議會兩院的大會時(shí)間呈直線上升趨勢,其中上院由開始的每周三天會到每周四到五天, 開會時(shí)間也突破了1000小時(shí), 平均每天開會近8小時(shí); 下院除將每周六作為休息日之外, 其他時(shí)間也幾乎用來召開下院會議。 這種緊湊而連續(xù)的會議安排, 使得議員幾乎沒有閑暇時(shí)間。 同時(shí), 議會大會有著固定的議事程序, 議員的議案需經(jīng)過三讀程序才能最終成為法律, 尤其是在委員會審議階段, 常任委員會的審議以辯論方式進(jìn)行, 某些情況下針對某一問題的反復(fù)發(fā)言和爭論使委員會階段無限延長, 從而對會議時(shí)間的延長造成直接影響。

議會的頻繁召開、 議員特權(quán)的常態(tài)化使得議員的專職化逐漸成為慣例, 而這種慣例也在世界范圍內(nèi)流傳開來。 今天的許多國家諸如美國、 法國、 德國等代議制國家都是專職議員, 這幾乎是代議制或議會民主制不可缺少的特征。 隨著代議制實(shí)施的 “全球性” 與普遍性, 在社會、 經(jīng)濟(jì)高速發(fā)展的基礎(chǔ)上, 議會職能也趨向復(fù)雜化與專業(yè)化, 專職代表制的顯著特點(diǎn)更加凸顯出來:

第一, 通過憲法將議員的專職化進(jìn)行固定, 使其成為一項(xiàng)基本制度。 議會議員不能由其他委員會委員或政府其他官員委任, 排除了任何兼職制的可能。 同時(shí)憲法還授權(quán)其他法律對議員不得兼職作出具體規(guī)定, 在這一點(diǎn)上多數(shù)議會制國家的規(guī)定大體相同, 出于以下幾點(diǎn)考慮: 一是議員兼職易使其分散精力, 從而不能高質(zhì)量履行議員職責(zé); 二是如果作為權(quán)力機(jī)關(guān)組成人員的議員兼任其他職務(wù),往往會造成監(jiān)督者與被監(jiān)督者集于一身的情況。

第二, 議員的年薪制度。 在議員專職化的議會制國家中, 議員作為一種職業(yè), 其實(shí)現(xiàn)要以薪金作為基礎(chǔ)和保障, 因此, 凡是實(shí)行議員專職化的國家都無一例外地規(guī)定了議員年薪。 自1964年英國勞倫斯委員會成立并專門評估兩院成員薪金開始, 議員薪金不斷增加, 由1911年最初的400英鎊到2000年的48371英鎊。 議員除被給予其較高薪金并且薪金按照一定比例逐年增加之外, 還享有辦公經(jīng)費(fèi)、 秘書和研究津貼、 差旅費(fèi)、 駕車補(bǔ)助、 退休金等額外費(fèi)用補(bǔ)貼。 同樣在其他西方議會制國家, 議員所享受的薪金較其他公職人員較高。 隨著薪金的提高, 為保障議員的工作效率以及對議員變相接受賄賂的可能性的避免, 專職制才能得以建立并穩(wěn)步實(shí)行。

第三, 對議員工作時(shí)間的規(guī)定。 前面已經(jīng)進(jìn)行了簡要的敘述,議員的工作時(shí)間也是衡量專職與否的重要指標(biāo)之一。 如果議員的大部分時(shí)間都在議員職位上度過, 則可以以此為根據(jù)判定議員的專職性。 以英國為例, 英國議會開會時(shí)間的不斷增加限制了議員參加其他活動(dòng)的相對時(shí)間, 美國國會每年開會通常在260天, 法國約9個(gè)月時(shí)間, 德國約為250天左右, 這些都以8小時(shí)工作日為單位計(jì)算。 議員有充足的時(shí)間進(jìn)行深入選民中進(jìn)行意見的聽取、 將意見進(jìn)行反饋、 議案的提交與討論等工作。

以英國為代表的西方議會制國家有較為充足的議員專職化建立與實(shí)施條件, 對其議員專職化的歷史過程進(jìn)行考察與分析是必不可少的, 并且, 英國議員專職化發(fā)展的連續(xù)性和漸進(jìn)性特點(diǎn)能夠?yàn)槲覀兎治鑫覈h員職能提供參照。

2. 代表兼職制

各人民民主國家的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)給我國人民代表大會制度的建立提供了參照。 在第一次國內(nèi)革命戰(zhàn)爭時(shí)期, 工人階級和農(nóng)民階級就曾建立過帶有人民革命民主政權(quán)萌芽性質(zhì)的政治組織, 比如 “罷工工人代表大會” “市民大會” 和 “農(nóng)民協(xié)會” 等。1931年第一次全國代表大會在江西瑞金召開, 全國蘇維埃臨時(shí)中央執(zhí)行委員會選舉產(chǎn)生并成為最高政權(quán)機(jī)關(guān), 同時(shí)也成為全國人民代表大會制度建立的基礎(chǔ)。 作為臨時(shí)憲法的 “共同綱領(lǐng)” 在全國人民政治協(xié)商會議中的制定將人代會制度規(guī)定為我國的政權(quán)組織制度, 從1954年人民代表大會制度的正式確立到憲法修訂對其不斷進(jìn)行完善與發(fā)展。 我國的人代會制度走上了健康的運(yùn)行軌道。

在我國, 除了人代會常設(shè)機(jī)關(guān)的部分專職組成人員之外, 一般沒有專門以此為職業(yè)的人大代表。 人大代表的選舉形式充分體現(xiàn)了人民當(dāng)家做主的權(quán)力, 這種權(quán)力來自于平等占有生產(chǎn)資料和國家主人地位的全體公民, 其競選不以經(jīng)濟(jì)實(shí)力為基礎(chǔ), 代表與選民的關(guān)系不是類似于資產(chǎn)階級議員與財(cái)團(tuán)的利益交換關(guān)系, 這種選舉身份與經(jīng)濟(jì)地位的平等性決定了人大代表作為人民的忠實(shí)代言人不可能有憑借自己的特殊身份謀取私利的情況, 這也是我國人大代表本質(zhì)上優(yōu)越性的體現(xiàn)。 從歷史的角度看, 毛澤東同志曾在 《論聯(lián)合政府》 《論人民民主專政》 等著作中闡述了新中國政權(quán)建設(shè)的若干理論問題, 并在理論基礎(chǔ)上領(lǐng)導(dǎo)了多次群眾組織, 尤其是抗日戰(zhàn)爭時(shí)期建立的 “三三制” 參議會更體現(xiàn)出黨的民主憲政思想。 人大代表來自于各行各業(yè), 有著不同的身份、 地位和社會背景, 其各自具有自身的行業(yè)優(yōu)勢, 能充分從人民群眾中汲取感性經(jīng)驗(yàn), 能夠與廣大群眾保持密切聯(lián)系, 不僅降低了脫離群眾和實(shí)際的可能性, 也是群眾路線的真實(shí)寫照。

我國人大代表兼職制與西方議會議員專職制相比, 其主要優(yōu)勢表現(xiàn)為: 首先, 選舉資格較為寬松, 能夠充分體現(xiàn)出廣泛性特征,對選舉資格的放寬能夠保障人大代表對群眾存在的問題進(jìn)行深入了解, 這種廣泛性、 普遍性和平等性是由社會主義公有制經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)決定的, 是與西方資本主義制度國家相比最根本的優(yōu)勢。 其次, 監(jiān)督工作效果明顯, 人大代表的廣泛性和行業(yè)優(yōu)勢對于某些重大問題能夠進(jìn)行專題質(zhì)詢并提出具體方案, 對行業(yè)整頓與改革提出更為有效的意見和建議。 最后, 進(jìn)一步加強(qiáng)了與人民群眾的聯(lián)系, 無論是人大會議之前組織代表到各地視察, 還是組織代表及省、 自治區(qū)、 直轄市人大常委會負(fù)責(zé)人深入基層展開調(diào)研, 都充分體現(xiàn)了群眾對人大代表的熱忱與信任。

3. 理論分析

以往學(xué)者對人大代表專職化持正反兩方面意見。 支持觀點(diǎn)認(rèn)為, 專職代表能保證職權(quán)的行使, 能保障代表具體的工作符合職務(wù)的基本要求, 能夠更好地體現(xiàn)憲法精神, 專職代表自身的責(zé)任感和使命感提升, 對提高自身綜合素質(zhì)有一定的積極作用, 而且專職代表有充足的時(shí)間展開社會調(diào)查、 提高履職效率、 了解民意社情。 反對觀點(diǎn)認(rèn)為, 專職代表對原本工作崗位的脫離, 其是否能夠?qū)θ舜笃鸬奖O(jiān)督作用、 是否能更好地被群眾監(jiān)督、 是否能準(zhǔn)確地反映民意都有待探討。

在西方議會制度下, 議會實(shí)現(xiàn)政黨的領(lǐng)導(dǎo)作用, 與西方國家議會三權(quán)分立原則相比, 我國人代會制度是建立在民主集中制的基礎(chǔ)上, 最終制度的確立充分體現(xiàn)了人民當(dāng)家做主的思想, 個(gè)人和整體利益的矛盾能夠得到包容表明人民代表大會制度適合中國國情和政治環(huán)境, 我國人民代表大會是唯一行使國家權(quán)力的機(jī)關(guān), 而非西方議會制度普遍采用的兩院制模式, 在某種意義上, 這種政治實(shí)踐受我國國情所限制。 西方資產(chǎn)階級議會的雛形能夠在資本主義上升時(shí)期產(chǎn)生和發(fā)展, 是同當(dāng)時(shí)的經(jīng)濟(jì)關(guān)系相適應(yīng)的, 它作為新制度的上層建筑, 對于資本主義生產(chǎn)力的發(fā)展有一定租金作用。 任何上層建筑都產(chǎn)生和服務(wù)于相應(yīng)的經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ), 在資本主義經(jīng)濟(jì)土壤中生長的議會制度歸根結(jié)底是為鞏固和發(fā)展資本主義私有制和雇傭勞動(dòng)關(guān)系服務(wù)的。 因此, 在這種背景下, 專職議員的存在成為必然, 專職議員作為利益集團(tuán)的 “代表” 與其服務(wù)于社會的名義之間的矛盾更加突出。 基于中國歷史條件的特殊性, 基層人民代表通過普選產(chǎn)生并在此基礎(chǔ)上在鄉(xiāng)、 縣、 省逐級召開人民代表大會, 決定了人大代表構(gòu)成上的廣泛性, 保障了人民的主人公地位。 兼職人大代表產(chǎn)生于人民并服務(wù)于人民, 與我國特定的歷史條件密不可分。 理論在一國的實(shí)現(xiàn)程度, 不僅僅取決于國家對其的需要程度, 還取決于其是否與該國實(shí)際相結(jié)合, “五四” 時(shí)期的精神領(lǐng)袖們對于西方議會制度和民主觀念的傳播體現(xiàn)了理論與實(shí)際結(jié)合偏差導(dǎo)致的失敗結(jié)果, 因此人大代表的專職化還是一個(gè)需要循序漸進(jìn)的過程。

(二) 績效分析

1. 專職制的經(jīng)濟(jì)與社會效益

龔祥瑞先生曾指出, “西方的政治就是由各集團(tuán)之間為控制諸如政府機(jī)關(guān)這樣的政治組織而展開的斗爭, 在某種意義上說, 不了解利益集團(tuán)就無從了解西方國家的政治制度, 也就無從細(xì)致地了解西方國家實(shí)際的決策過程”。 資產(chǎn)階級民主政治充分表現(xiàn)了利益集團(tuán)的活躍與典型性, 可以說利益集團(tuán)對議會制度甚至國家政治都產(chǎn)生了巨大的影響。 議員選舉即利益集團(tuán)控制或影響議會的首要階段。 在議員選舉過程中, 利益集團(tuán)作為提供競選前提和后盾所需大量資金的供給者, 直接對議員選票進(jìn)行控制, 而且候選人的提名也直接受到利益集團(tuán)的影響。 縱觀各國的政治實(shí)踐, 利益集團(tuán)并不止步于選舉自己的代表或代言人, 控制或者影響議會的立法與任免等活動(dòng), 竭力促使議會通過符合其利益的議案, 阻撓和反對不符合其利益的議案才是其真正目的。 雖然這種現(xiàn)象造成了不良社會影響,但不可否認(rèn)專職議員的專業(yè)化產(chǎn)生了較為良好的經(jīng)濟(jì)與社會效益。

第一, 專職議員能夠產(chǎn)生對職業(yè)的榮譽(yù)感和責(zé)任感, 更易于形成一種具有內(nèi)在約束力的職業(yè)道德和職業(yè)規(guī)范, 同時(shí), 議員專職化是議員專業(yè)化的直接因素, 專職議員對參政議政的目的和原則、 對立法的詳盡了解, 更具有排除情感因素、 在理性基礎(chǔ)上參與決策與進(jìn)行思考的可能性。

第二, 專職議員將主要精力與時(shí)間放在本職工作上, 有足夠的時(shí)間熟悉全國性的政策方針, 從英國議會的具體實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)來看, 議員在議會中可以通過呼吁方式維護(hù)選區(qū)整體利益。 這種 “選區(qū)專業(yè)性” 不僅是在會議期間向政府表達(dá)意見的專業(yè)性, 而且能夠在吸引工商界向其選區(qū)投資辦廠方面產(chǎn)生積極效應(yīng), 從而推動(dòng)選區(qū)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展與繁榮。

列寧曾明確指出: “如果沒有代議機(jī)構(gòu), 那我們就很難想象什么民主, 即使是無產(chǎn)階級民主?！?議會議員的核心工作為參加地方議會關(guān)于本地區(qū)政治、 經(jīng)濟(jì)、 文化、 社會各個(gè)方面的重要決策并及時(shí)反映選區(qū)民眾的要求, 因此議員必須常接觸選民, 在了解選民的政治態(tài)度、 利益要求基礎(chǔ)上贏得選民的支持與信任, 這種信任離不開規(guī)范化和專職制的作用, 專職議員的職業(yè)權(quán)威同時(shí)也保證了議會的活力與效率。

2. 兼職制的經(jīng)濟(jì)與社會效益

我國人大代表的身份具有雙重性特點(diǎn), 即身份的常任性和兼職性、 人民性和公仆性、 代表性和黨派性。 我們這里主要討論其常任性和兼職性。 人大代表的常任性和兼職性之間既相互聯(lián)系又存在矛盾。 人大代表的任期并不隨會議的結(jié)束而終止, 而是一直保持其代表資格, 同時(shí)代表在任期內(nèi)可以不間斷持續(xù)從事本職工作。 從某個(gè)角度來看, 代表的常任性給代表履行職責(zé)開辟了廣闊的活動(dòng)空間,但其非專職性又在一定程度上制約了代表履行職責(zé)的活動(dòng), 這是其矛盾所在。 基于人大代表的身份雙重性, 其經(jīng)濟(jì)與社會效益可表現(xiàn)為正反兩個(gè)方面:

從正面來看, 第一, 兼職性意味著其代表身份是義務(wù)的, 因此不存在領(lǐng)取薪金的情況。 據(jù)2012年的統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)顯示,35個(gè)選舉單位共選舉產(chǎn)生了2987名十二屆全國人大代表。 龐大的代表數(shù)量遠(yuǎn)遠(yuǎn)高于國外議會議員。 這種數(shù)量差異從財(cái)政承擔(dān)的角度來看并不具有優(yōu)勢, 若要實(shí)現(xiàn)專職化, 代表的福利補(bǔ)貼、 薪金、 辦公及其他費(fèi)用將是一筆不小的開支, 將大大加重財(cái)政負(fù)擔(dān)。 第二, 兼職制的目的是人大代表的來源更具有純粹性, 使其能夠始終保持人民公仆的本色。 兼職代表在深入民眾、 體驗(yàn)民生方面更具有優(yōu)勢。 以第十屆全國人大代表為例, 在2985名代表中包括工人、 農(nóng)民551名, 知識分子631名, 干部96名, 人民解放軍268名, 以及其他民主黨派和無黨派人士等不一一詳述。 從代表的構(gòu)成來看, 職業(yè)和身份地位多樣, 代表在閉會期間將投入自己本職工作, 代表身份的特殊性與平民性之間的 “差距” 賦予了其一定的權(quán)威, 但同時(shí)又拉近了代表與群眾的距離。

從反面來看, 第一, 人大代表的時(shí)間更多地用于本職工作, 代表活動(dòng)客觀上受職業(yè)活動(dòng)的影響, 若代表未能在閉會期間進(jìn)行深入的活動(dòng), 則對人民情況的了解會存在缺失, 也就不可能在會議期間更好地行使職權(quán)。 第二, 角色沖突使得角色認(rèn)同感與代表身份很難穩(wěn)定形成, 代表身份可以看作是利益群體的政治表達(dá), 兼職代表身份的重疊性使得代表名額的分配無法達(dá)到平衡狀態(tài), 從而使得代表與選民缺乏穩(wěn)定的利益關(guān)系, 容易導(dǎo)致代表選舉流于形式。 第三,兼職代表在立法環(huán)節(jié)有一定的欠缺, 法律草案的制定也會因此出現(xiàn)問題, 法律的科學(xué)性和合理性則直接關(guān)系國民利益和社會利益。 兼職代表的參政能力與立法能力的不足將對公民社會生活產(chǎn)生間接影響。

3. 實(shí)證分析

“兼職” 是否等于 “業(yè)余”, 在我們審視兼職人大代表的履職情況時(shí)要不斷對這一問題進(jìn)行深思。 這里引烏當(dāng)區(qū)下壩鄉(xiāng)人大主席宋慶松的范例對這一問題進(jìn)行討論。 選取該例的原因在于通過案例分析對兼職人大代表的履職情況進(jìn)行思考, 同時(shí)也應(yīng)注意個(gè)案分析的局限性, 用全面的眼光看待人大代表專職化道路。

宋慶松任職的鄉(xiāng)是一個(gè)欠發(fā)達(dá)的農(nóng)業(yè)鄉(xiāng), 基礎(chǔ)設(shè)施落后, 山多地少的自然條件限制了當(dāng)?shù)氐陌l(fā)展, 束縛著農(nóng)民的增收。 全鄉(xiāng)49名人大代表中80%文化程度均是初中及以下, 在一定程度上影響著代表履職和作用發(fā)揮。 為了發(fā)揮代表作用, 做好鄉(xiāng)人大的工作, 宋慶松認(rèn)真地學(xué)習(xí)了 《選舉法》 《代表法》 等法律法規(guī), 并對鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大代表的職責(zé)和作用進(jìn)行了反思, 對鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大代表履職現(xiàn)狀中的制度原則性、 可操作性以及原有履職方式的不適應(yīng)性做出了相應(yīng)的解決, 組織制定了 “三定四配套” 代表履職制度, 并且針對代表收集民眾意見后無處質(zhì)詢的問題提出了 《代表提議約詢制》, 大大提高了代表建議的質(zhì)量。

宋慶松作為一名兼職人大代表, 其本職工作是鄉(xiāng)任命的黨委書記, 由于其所在鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大代表自身素質(zhì)的局限, 他作為鄉(xiāng)人大主席團(tuán)主席的工作難度加大, 也充分體現(xiàn)了人大代表長期兼職化的弊端, 即兼職化使得代表素質(zhì)不齊, 對高質(zhì)量立法有不利影響。 涉及國計(jì)民生的立法環(huán)節(jié)需要集體研究并做出決策, 這在客觀上要求人大代表專職化、 專業(yè)化, 做到集思廣益, 需要排除業(yè)余人員或兼職人員的參與。 兼職代表素質(zhì)的不整齊也會造成參政議政的意識弱化, 而間接導(dǎo)致立法產(chǎn)生的社會問題, 而這僅憑一人之力是無法做到的, 增加了人大代表專職化的必要性。 從宋慶松的例子可以看出, 對兼職人大代表的專業(yè)性培養(yǎng)勢在必行, 結(jié)合當(dāng)今我國人大代表的現(xiàn)狀來看, 其時(shí)間成本和其他方面的要求增大了專職化的實(shí)踐難度。 專職化是專業(yè)化的基礎(chǔ), 其所帶來的有利的經(jīng)濟(jì)與社會效益應(yīng)當(dāng)受到重視。

(三) 可行性研究

1. 選區(qū)專職化路徑

就選民角度來講, 由選民直接通過投票方式選舉產(chǎn)生國家代表叫作直接選舉, 直接選舉的民主意義更具有重要地位。 選區(qū)劃分問題作為直接選舉過程中的技術(shù)性操作問題是至關(guān)重要的, 選區(qū)劃分的平等和公平與否, 對選民選舉權(quán)利及其實(shí)現(xiàn)程度有重要影響。 根據(jù)選區(qū)劃分理論, 我國選區(qū)可劃分為地域代表制和職業(yè)代表制, 職業(yè)代表制選區(qū)可稱為專職化選區(qū)。 馬克思曾主張按照生產(chǎn)單位劃分選區(qū)即可稱為我們所說的職業(yè)代表制, 先行幾乎沒有哪個(gè)國家單純實(shí)行職業(yè)代表制, 一般是地域代表制和職業(yè)代表制相結(jié)合的模式,也可稱為 “混合模式”。 有學(xué)者認(rèn)為, 隨著經(jīng)濟(jì)的發(fā)展, 職業(yè)團(tuán)體的數(shù)目日益增多, 組織日益完善, 它們的社會作用亦越來越大, 故職業(yè)代表制的采用是適應(yīng)社會發(fā)展趨勢的。 我國曾在1931年的國民議會中有較大比重的職業(yè)團(tuán)體代表, 在1947年 《國民大會代表選舉罷免法》 中規(guī)定了應(yīng)有450人由職業(yè)團(tuán)體選出, 新中國成立初期召開的人民政協(xié)全體會議以及當(dāng)時(shí)的地方代表會議的代表組成中, 職業(yè)代表的特點(diǎn)也較為突出, 可見職業(yè)代表制思想在我國具有重要影響。

選區(qū)專職化的積極意義表現(xiàn)在同一職業(yè)選民的利益與目的的統(tǒng)一性方面, 專職選區(qū)的優(yōu)勢體現(xiàn)在職業(yè)團(tuán)體的專業(yè)性上, 但同時(shí)也應(yīng)考慮將專職化選區(qū)普遍化是否可行。

首先, 我國的經(jīng)濟(jì)體制是否與選區(qū)專職化相適應(yīng)。 在理論上我國的經(jīng)濟(jì)體制以市場體制為主, 林德布洛姆曾就何種體制最適于民主的問題闡述了民主與市場的相互關(guān)系理論, 從其理論態(tài)度來看,市場經(jīng)濟(jì)體制最有利于民主——尤其是體現(xiàn)在直接選舉上——的實(shí)現(xiàn)。 從這個(gè)理論邏輯出發(fā), 選區(qū)專職化作為直接選舉的重要環(huán)節(jié)具有充分的經(jīng)濟(jì)體制條件, 其實(shí)現(xiàn)切實(shí)可行。 其次, 社會各政治力量的利益矛盾沖突對專職選區(qū)劃分的影響。 在階級社會中的直接選舉缺乏利益的統(tǒng)一而無法順利實(shí)施, 只有在當(dāng)今社會的各種政治力量和主要政治力量間的矛盾與沖突具有可調(diào)和性時(shí), 直接選舉才有建立和發(fā)展的條件。 雖然我國仍處于社會轉(zhuǎn)型期, 社會階層間的矛盾依然存在, 但在一致的利益訴求基礎(chǔ)上, 按照單位、 行業(yè)進(jìn)行選區(qū)劃分有充分可行性, 同時(shí)職業(yè)團(tuán)體內(nèi)部利益與目的的協(xié)調(diào)性和統(tǒng)一性也能保證其表現(xiàn)為整合狀態(tài)。

選區(qū)專職化可依托單位的人力和物力資源, 大大提高了參選率, 有利于選舉活動(dòng)的組織和開展, 同時(shí)也降低了選舉成本。 而且職業(yè)團(tuán)體代表的綜合素質(zhì)具有保障, 這種綜合素質(zhì)不僅體現(xiàn)為職業(yè)素養(yǎng), 還體現(xiàn)為一定的道德素養(yǎng)、 政治素養(yǎng), 有利于選舉決策的有效確定。 但同時(shí)我們應(yīng)考慮專職選區(qū)劃分的弊端, 比如選舉形式化、 選民選舉熱情下降、 選舉利益缺失的可能、 非法律性操作等。行業(yè)和人口的流動(dòng)性增強(qiáng)也加大了專職選區(qū)劃分的難度, 并且專職制選區(qū)和地域制選區(qū)的同時(shí)存在很容易出現(xiàn)重復(fù)或遺漏現(xiàn)象, 這些都成為制約選區(qū)專職化的重要因素。

2. 行業(yè)專職化路徑

人大代表的組成結(jié)構(gòu)從宏觀意義上要求工人、 農(nóng)民、 干部、 知識分子、 黨派人士和無黨派人士等都應(yīng)占有一定的比例。 從新中國成立初期到社會主義改造完成, 再到改革開放以后, 我國社會結(jié)構(gòu)的巨大變化改變了先前以政治身份、 戶口身份與行政身份劃分社會階層的局面, 同時(shí)這種變化也影響到了人大代表構(gòu)成的分類標(biāo)準(zhǔn)。人大代表代表性職能的缺失是代表專職化程度較低的重要表現(xiàn), 因此從20世紀(jì)90年代后期開始, 全國人大常委會開始把重心轉(zhuǎn)向了提升代表的能力建設(shè), 以建立起一支具有專業(yè)水準(zhǔn)、 獨(dú)立精神和責(zé)任意識的代表隊(duì)伍。 近些年來, 不乏關(guān)于人大代表的代表性缺乏的研究, 許多學(xué)者認(rèn)為, 人大代表代表性的缺失主要表現(xiàn)為職能的非正常發(fā)揮, 比如某些代表履職熱情不高, 未能在閉會期間履行代表職責(zé)、 發(fā)揮代表作用, 很少聯(lián)系選民或群眾, 過于重本職工作而輕代表工作; 某些代表在與會審議時(shí)很少提出議案與建議, 專業(yè)性意見和建議較少, 這些表現(xiàn)與代表非專職化有很大關(guān)系。

人大代表行業(yè)的專職化將為全國人大委員會的專業(yè)性要求提供新的路徑, 行業(yè)專職化需要解決的是人大代表的普遍性和專業(yè)性之間的矛盾。 黨的十八大提出了 “提高基層人大代表特別是一線工人、 農(nóng)民、 知識分子代表比例, 降低黨政領(lǐng)導(dǎo)干部代表比例” 的話語, 這保證了人大代表選舉的普遍性、 代表性與廣泛性, 但同時(shí)在保障代表人數(shù)處于固定范圍內(nèi)的基礎(chǔ)上人大代表隊(duì)伍的職業(yè)構(gòu)成迫切要求提高專業(yè)行業(yè)人員的比例, 相應(yīng)地降低比如農(nóng)民工、 非公經(jīng)濟(jì)人士的比例似乎成為必然。 代表行業(yè)專職化道路出現(xiàn)困境。 筆者認(rèn)為要做到對人大代表素質(zhì)培養(yǎng)的重視, 素質(zhì)的提高相應(yīng)的使得工作效率得以提高, 尤其是業(yè)務(wù)素質(zhì)的培養(yǎng), 通過業(yè)務(wù)培訓(xùn)來增強(qiáng)代表的綜合分析能力、 協(xié)調(diào)能力和其他辦事能力, 使之及時(shí)提出專業(yè)性建議, 充分發(fā)揮代表作用。 但從實(shí)踐意義上來看, 代表的行業(yè)專職化道路還存在許多問題。