5.2.2　政府主導方式的法治化

政府干預城市化過程的每一個行政機關、行政行為（包括抽象行政行為與具體行政行為）和行政環(huán)節(jié)都要納入法治化軌道（劉俊海，2003）。政府的適當干預和準確介入是市場主體自由和市場經(jīng)濟秩序的重要保證，但政府對市場的有限干預應當在法律的授權范圍內(nèi)，即以法律形式明確政府職能，規(guī)范它的責、權范圍和行使權力的途徑。因為政府干預是通過具體執(zhí)行人員來行使的，政府干預目標的確定、干預方式的選擇往往受到不同利益集團的影響，這些人員的自利行為和機會主義行為必然影響到政府干預的效果。加上中國市場化進程是在政府主導下進行的，行政力量與市場關系不可避免地存在交叉，特權思想較為濃重，這既是腐敗的根源也會導致政府干預無效或低效。所以必須把政府行為納入法制軌道，按法律規(guī)定的規(guī)則來對待經(jīng)濟領域的各個事項，這既會促進市場經(jīng)濟規(guī)則的形成，有利于提高政府干預效率，同時法律本身也是政府干預的重要手段之一。

社會主義市場經(jīng)濟應該是一個以法制為基礎的經(jīng)濟，個人、企業(yè)和政府都要接受法律約束。在國家機關中，行政機關比重最大，具體管理著繁重的社會、經(jīng)濟、文化、教育等各方面的事務，在中國現(xiàn)行法律法規(guī)中，由行政機關負責執(zhí)行的占80%以上。迄今為止，對領導行為、政府行為，如對各級、各部門發(fā)表指示或批示，制定和發(fā)布紅頭文件、行政規(guī)章的行為，還沒有像《公司法》那樣的法律條款來約束。政府行為不規(guī)范，將會影響行政體制的良性運行，也會直接影響法律法規(guī)的正確實施。在依法行政方面，不僅一般性政府管理行為要在法律框架內(nèi)進行，任何管理方式和措施都要在保護國家利益前提下不損害他人利益，本地、本部門的行政管理不能損害他地、他部門的利益，而且對微觀經(jīng)濟主體的違規(guī)、越軌、犯法行為制裁的依據(jù)，不是來源個人意志和上級領導批示，而是來源于法律。在依法監(jiān)政方面，一方面要強調(diào)各級、各部門的政府行為必須在法律框架內(nèi)進行，這既要求被管理者要守法，又要求管理者自身也要守法，其行為要受到人民的監(jiān)督；另一方面要強調(diào)人民對政府及其公務員的監(jiān)督，不是取決于個人或集團的主觀意愿，而是取決于對行政進行監(jiān)督的法律規(guī)定。無論是政府公務員，還是政府官員，其行政行為都要受到監(jiān)督。這樣，政府行政就有了制度約束和法律限制，而不能隨心所欲，更不能濫用手中的權力為所欲為（陳東琪，2001）。

隨著分權化和市場化改革的推進，2004年7月，《行政許可法》開始正式施行，這是繼《行政訴訟法》、《國家賠償法》、《行政復議法》、《行政處罰法》后又一部規(guī)范政府行為的重要法律，標志著依法行政進入了一個新的階段，體現(xiàn)了社會主義政治文明建設的新要求。中國的行政審批制度改革已取得很大進展，但與社會主義市場經(jīng)濟體制的建立還不相適應。行政審批制度目前仍然被某些政府機構或部門當做設租的權威工具，分散、泛濫和不負責任的審批下不斷給政府追加沉重的責任負擔（彭澎，2002）。更為嚴重的是，它在某些地方、某些部門為權力尋租披上了一層合法的外衣。有鑒于此，必須大幅度精簡審批項目，規(guī)范審批事項，明確審批條件，減少審批環(huán)節(jié)，規(guī)定審批時限，同時，要減少政府公文和紅頭文件，要依賴法律規(guī)范企業(yè)和個人的行為。在原來的行政規(guī)章逐步法制化條件下，一般的市場、企業(yè)和個人行為應由全國統(tǒng)一的法律來進行規(guī)范，大部分保護地方、部門利益的行政規(guī)章、批條、文件應當取消，保留下來的必要行政規(guī)章所涉及的范圍和內(nèi)容應當簡化。