4.1.3　行政區(qū)劃政策調(diào)整

1）創(chuàng)新城市地區(qū)行政區(qū)劃管理的法律制度

目前對如何改革中國的行政區(qū)劃體制已有多種方案和廣泛呼聲，但因涉及憲法和一些基本法律的修改，短期內(nèi)難以實現(xiàn)。中國現(xiàn)行《憲法》中有關(guān)行政區(qū)劃條款是在特定時期制定的。1982年底全國人大通過了《憲法》中有關(guān)行政區(qū)劃條款規(guī)定，實施至今，中國社會經(jīng)濟面貌發(fā)生了深刻的變化，城市化水平、質(zhì)量與城市建設(shè)、管理也發(fā)生了很大變化，其中城市建制制度與政區(qū)層級管理體制，已經(jīng)突破了《憲法》關(guān)于行政區(qū)劃條款的規(guī)定。如果繼續(xù)遵循目前《憲法》確定的一些原則，直轄市和一些特大城市在增強城市發(fā)展綜合競爭力的過程中，就只能對所管轄的市（縣）采取撤市（縣）設(shè)區(qū)的區(qū)劃調(diào)整措施，沒有別的可供選擇的制度空間；“市管縣”條件下的“代管”縣級市所形成“市轄市”格局，只能維系現(xiàn)狀，城市地區(qū)發(fā)展所面臨的區(qū)劃矛盾得不到根本的解決。因此，中國快速發(fā)展的城市化進程和城市地區(qū)經(jīng)濟社會的現(xiàn)代化進程，都要求對《憲法》中有關(guān)行政區(qū)劃法律條款的內(nèi)容作相應(yīng)修改。時代呼喚有中國特色的城市行政區(qū)劃管理的法律制度。

另外，中國城市行政區(qū)在行政上分為省級城市（直轄市）、副省級城市、地（州）級市、縣級市等四個行政等級，城市行政等級與通名制度之間的矛盾，其結(jié)果會導(dǎo)致中國建制市將盤踞從省到鄉(xiāng)鎮(zhèn)的所有行政層級?！笆小笔侵袊鞘行姓^(qū)的建制通名，無論直轄市還是省轄市、州轄市，通名為“市”。市的行政等級過多，都使用“市”的通名，其行政等級“不僅外國人分不清楚，就是國內(nèi)很多人也搞不明白”，必須解決城市行政等級與通名制度之間的問題（戴均良，2000）。

2）協(xié)調(diào)省—市—縣三級政區(qū)的關(guān)系

比較而言，中國的行政區(qū)劃層次多，幅度相對較小。行政區(qū)劃體制改革和完善的方向是調(diào)整幅度、減少層次、增強活力，實施“省管縣”體制是許多學者的目標設(shè)想，但考慮到法律體制的約束和可操作性，現(xiàn)階段，江蘇采取“擴權(quán)強縣”的模式是比較可取的，其實踐意義是明顯的。首先，增強了縣域經(jīng)濟發(fā)展的自主性。各省下放給縣（市）的權(quán)限，涵蓋了計劃、經(jīng)貿(mào)、外經(jīng)貿(mào)、國土資源、交通、建設(shè)等經(jīng)濟管理領(lǐng)域，縣（市）在地方經(jīng)濟發(fā)展、計劃項目、招商引資和財政稅收等方面，有了更大的自主選擇權(quán)力，有利于行政決策和管理更加貼近于縣域經(jīng)濟發(fā)展的實際。其次，為縣域經(jīng)濟發(fā)展創(chuàng)造了更多公平的機會。擴權(quán)縣（市）可以直接與省級政府“對話”，在參加省里會議時，和自己原來的上級“坐在了同一個位置上”，這實際上等于提升了縣域經(jīng)濟的發(fā)展平臺，無論是對決策溝通、信息交流，還是對把握競爭機遇、爭取發(fā)展空間，都會產(chǎn)生積極作用。再次，提高了縣域行政管理的效率。行政審批權(quán)力直接下放給縣（市），減少了行政管理環(huán)節(jié)，不僅提高了行政審批的時效性，也大大改變管理者與市場主體之間的情感聯(lián)系。行政審批機構(gòu)與市場主體同處一個發(fā)展空間，相互之間在生存和發(fā)展需要上比較接近，有利于管理者更加自覺地為市場主體提供有效服務(wù)。自主、公平、效率，這是市場經(jīng)濟發(fā)展的基本要求，“擴權(quán)強縣”在一定程度上體現(xiàn)和適應(yīng)了這一要求，政府對經(jīng)濟社會發(fā)展的作用方式更加貼近于市場主體的行為過程，因此，在實踐中取得某種積極效應(yīng)是自然的。

3）整合城市地區(qū)內(nèi)部的行政區(qū)劃體制

（1）行政一體化方案（圖4.1）

圖4.1　行政一體化方案示意圖

（２）社會自治方案（圖4.2）

圖4.2　社會自治方案示意圖

（３）過渡性改革方案（見圖4.3）

圖4.3　城市社區(qū)管理體制過渡性改革方案示意圖

目前，城市政府基本上實行的是“二級政府、三級管理、四級網(wǎng)絡(luò)”的管理體制，街道和居委會（社委會）規(guī)模過小是導(dǎo)致城市機構(gòu)臃腫、人浮于事而管理層次過多、管理效率低下的重要原因。隨著交通通訊、新聞傳媒等管理手段的改善，合并一些小的街道辦事處的時機已經(jīng)成熟，街道辦事處規(guī)模一般以5萬～8萬人比較合適。街道辦事處的改革要與市轄區(qū)和居委會一起考慮，統(tǒng)一規(guī)劃?？偟乃悸肥牵赫{(diào)整街道辦事處和居委會的管轄幅度，擴大街道辦事處和居委會的轄區(qū)規(guī)模；從實際出發(fā)調(diào)配職能；充分發(fā)揮社區(qū)組織和社會中介組織在城市管理和社會服務(wù)方面的積極作用（汪宇明，2001）。鑒于中國城市社區(qū)的現(xiàn)狀特點和存在問題并參照國外城市社區(qū)的運行模式，社會組織管理體制的改革至少有三種不同的選擇（圖4.1～圖4.3）（程玉申，2002）

4）建構(gòu)城市地區(qū)之間的協(xié)調(diào)管理機制

城市政府對管轄區(qū)利益最大化的追求，對城市經(jīng)濟社會發(fā)展與環(huán)境建設(shè)產(chǎn)生巨大影響，成為城市群、都市圈等跨行政區(qū)域的城市空間組織一體化進程中的主要障礙，必須構(gòu)建面向城市地區(qū)之間的新型協(xié)調(diào)管理機制。近年來，中國一些區(qū)域經(jīng)濟組織已經(jīng)出現(xiàn)了“市長協(xié)調(diào)會”、“聯(lián)席會議”等協(xié)調(diào)模式，這些探索是有益的，但仍然是一般層面上的對話和合作，“協(xié)調(diào)會”松散型的組織形式使得其權(quán)威性弱，擔當不起大都市區(qū)統(tǒng)籌規(guī)劃、制定政策、協(xié)調(diào)利益、部署行動的管理職能。建立城市地區(qū)之間的協(xié)調(diào)機制是國外大都市區(qū)行政區(qū)劃管理體制發(fā)展的一種趨勢，通常有單中心和多中心兩種形式，三種模式：①高度集權(quán)的都市圈政府；②松散的城市協(xié)調(diào)機構(gòu)（非政府機構(gòu)）；③城市聯(lián)合政府。無論哪一種模式，最重要的是要與本國國情相適應(yīng)。以中國的國情，適宜于選擇②、③兩種模式。從城市化發(fā)生的機制看，大都市區(qū)在自然、經(jīng)濟、社會、生態(tài)等方面基本上是一個相互依存的整體：大都市區(qū)政府是隨城市化的發(fā)展而不斷變化和完善的，大都市區(qū)聯(lián)合政府的產(chǎn)生，必須從區(qū)域整體利益出發(fā)，全面權(quán)衡，以達到對整體最有利、對個體最合理的最佳整合效益；在發(fā)展進程中，應(yīng)不斷調(diào)整大都市區(qū)政府內(nèi)外各種利益矛盾關(guān)系，保證大都市區(qū)政府具有強大的生命力（汪宇明，2001）。