二、區(qū)域行政

（一）區(qū)域行政的含義

從當(dāng)今世界范圍來(lái)看，現(xiàn)行的行政區(qū)劃疆界正受到飛速發(fā)展的市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的沖擊。國(guó)內(nèi)外的眾多學(xué)者也先后對(duì)區(qū)域問(wèn)題進(jìn)行研究，其中區(qū)域經(jīng)濟(jì)學(xué)的研究是最豐富和最深刻的。然而，對(duì)與區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展相對(duì)應(yīng)的區(qū)域政府之間關(guān)系的協(xié)調(diào)與發(fā)展的研究成了一個(gè)盲點(diǎn)，只有較少的學(xué)者對(duì)區(qū)域行政進(jìn)行過(guò)深入研究。

宋月紅1999年在《行政區(qū)劃與當(dāng)代中國(guó)行政區(qū)域、區(qū)域行政類(lèi)型分析》一文中較早地提出了“區(qū)域行政”的概念。她只是從行政管理層面對(duì)當(dāng)代中國(guó)中央與地方關(guān)系所表現(xiàn)出的空間結(jié)構(gòu)，即行政區(qū)域、區(qū)域行政進(jìn)行了類(lèi)型劃分及比較分析，認(rèn)為不同類(lèi)型的行政區(qū)域，其行政管理體制則屬于不同類(lèi)型，呈現(xiàn)出不同的區(qū)域行政類(lèi)型特征。她把當(dāng)代中國(guó)的區(qū)域行政劃分為中央直轄市區(qū)域行政、普通省制區(qū)域行政、民族區(qū)域自治制區(qū)域行政和特別行政制區(qū)域行政四種類(lèi)型。而對(duì)區(qū)域行政的概念也沒(méi)有做一個(gè)學(xué)術(shù)性的具體的界定。

陳瑞蓮教授是國(guó)內(nèi)最早涉入?yún)^(qū)域行政的研究者之一。她認(rèn)為區(qū)域行政是指“在一定區(qū)域內(nèi)的政府（兩個(gè)或兩個(gè)以上），為了促進(jìn)區(qū)域的發(fā)展而相互間協(xié)調(diào)關(guān)系，尋求合作，對(duì)公共事務(wù)進(jìn)行綜合治理，以便實(shí)現(xiàn)社會(huì)資源的合理配置與利用，為整個(gè)區(qū)域提供更優(yōu)質(zhì)的公共產(chǎn)品和服務(wù)?！?sup>[6]

學(xué)者許曉光認(rèn)為，區(qū)域行政的含義是指在各利益主體（區(qū)域內(nèi)各地方政府）的利益實(shí)現(xiàn)依賴(lài)于整個(gè)區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展的事實(shí)前提下，政府之間的協(xié)調(diào)管理活動(dòng)，是地方政府之間為共同實(shí)現(xiàn)各自利益而進(jìn)行的合理化的關(guān)系構(gòu)建和行為調(diào)整。區(qū)域行政的目的在于為區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展創(chuàng)造條件，為區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展服務(wù)，以滿(mǎn)足區(qū)域內(nèi)各政府的利益要求。行為對(duì)象主要有兩種：一是調(diào)整出于利益排他性而實(shí)施了影響其他主體利益實(shí)現(xiàn)進(jìn)而影響到整個(gè)區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展的行政行為；二是推動(dòng)能夠使共同利益得以實(shí)現(xiàn)的行政行為的達(dá)成。此外涉及區(qū)域范圍的其他社會(huì)公共事務(wù)也應(yīng)是其調(diào)整對(duì)象，如人口流動(dòng)引發(fā)的社會(huì)問(wèn)題、環(huán)境保護(hù)問(wèn)題、區(qū)域內(nèi)流行疾病的預(yù)防及區(qū)域內(nèi)的自然災(zāi)害等。

還有學(xué)者認(rèn)為所謂區(qū)域行政，就是對(duì)地方行政重構(gòu)的進(jìn)一步拓展與完善，是政府順應(yīng)區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展要求而進(jìn)行的府際關(guān)系及其行為的調(diào)整。主要表現(xiàn)為一定區(qū)域內(nèi)的兩個(gè)或兩個(gè)以上地方政府，為了促進(jìn)本地區(qū)的發(fā)展，實(shí)現(xiàn)社會(huì)資源的合理配置與整合而相互協(xié)調(diào)合作，對(duì)區(qū)域公共事務(wù)進(jìn)行綜合治理的一種行政管理活動(dòng)與制度安排。

從上述學(xué)者對(duì)區(qū)域概念的闡述，可以看到他們對(duì)“區(qū)域行政”的主體界定都是區(qū)域內(nèi)地方政府，唯一不同的是對(duì)其行為對(duì)象的界定各個(gè)學(xué)者描述的詳盡程度不同而已。

從區(qū)域行政體系來(lái)看，區(qū)域行政是依經(jīng)濟(jì)的區(qū)域性發(fā)展應(yīng)運(yùn)而生的，是對(duì)傳統(tǒng)的公共行政管理的拓展和補(bǔ)充。區(qū)域行政突破了傳統(tǒng)的公共行政的特定行政區(qū)劃內(nèi)的政府管理，提供了一個(gè)相對(duì)合理的地區(qū)之間利益關(guān)系整合邊界，以共同利益為紐帶的地方政府之間的協(xié)商與合作為重點(diǎn)，對(duì)公共事務(wù)進(jìn)行綜合治理，以便實(shí)現(xiàn)社會(huì)資源的合理配置與利用，為整個(gè)區(qū)域提供更優(yōu)質(zhì)的公共產(chǎn)品和服務(wù)。

1．區(qū)域行政的主體

地方政府是區(qū)域聯(lián)動(dòng)式合作發(fā)展過(guò)程中的主要參與者與政策的具體執(zhí)行者，是區(qū)域行政網(wǎng)絡(luò)治理格局的主要構(gòu)成主體。它的特征有以下五點(diǎn)：一是職能雙重性，即機(jī)制性職能和領(lǐng)導(dǎo)職能。地方政府既是中央政令的執(zhí)行機(jī)關(guān)，也是地方特殊利益的代表機(jī)關(guān)。二是地位隸屬性。三是權(quán)力有限性。四是決策公眾性。這就要表達(dá)本地利益或維護(hù)本地公眾利益。本地公眾既是地方政府的支持力量，同時(shí)也是地方政府的制約力量。五是職能社會(huì)性。負(fù)責(zé)本地區(qū)的管理與發(fā)展，具有很強(qiáng)的社會(huì)性，即主要管理社會(huì)、協(xié)調(diào)社會(huì)、扶助社會(huì)和服務(wù)社會(huì)。

我國(guó)區(qū)域行政的出現(xiàn)，植根于區(qū)域經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，并以地方政府自主程度的加深、主體資格的獲得為必要條件。

（1）地方政府主體資格的獲得

從20世紀(jì)70年代末起，中國(guó)開(kāi)始了具有劃時(shí)代意義的體制改革。隨著改革的深入，我國(guó)從經(jīng)濟(jì)到政治乃至整個(gè)社會(huì)都發(fā)生了翻天覆地的變化。中央與地方的經(jīng)濟(jì)管理權(quán)限也出現(xiàn)了從中央集權(quán)到地方分權(quán)的多次變革。在這種經(jīng)濟(jì)體制轉(zhuǎn)軌、中央與地方權(quán)力博弈的背景下，地方政府獲得了較大的自主權(quán)力。從根本上來(lái)說(shuō)，這種分權(quán)部分地改變了地方政府的地位與利益導(dǎo)向：第一，決策分權(quán)允許地方政府在中央給定的約束線(xiàn)內(nèi)發(fā)揮自主創(chuàng)造性，進(jìn)行不同方式的政策試驗(yàn)；第二，財(cái)政分級(jí)核算、收入分成，在經(jīng)濟(jì)上使得地方政府有了追求經(jīng)濟(jì)績(jī)效的動(dòng)力。這兩項(xiàng)變化，為地方政府帶來(lái)了雙重身份：一方面，它是中央政府在一個(gè)地區(qū)的“代理人”，它要服從于中央的利益；另一方面，它在一定程度上又是一個(gè)地區(qū)的“所有者”，通過(guò)組織和運(yùn)用經(jīng)濟(jì)資源可以增進(jìn)自己的利益。^[7]

這些變化有利于地方政府打破“行政區(qū)經(jīng)濟(jì)”，促進(jìn)地方政府之間橫向關(guān)系的發(fā)展。

（2）我國(guó)地方政府之間關(guān)系

改革開(kāi)放以前，中央的高度集權(quán)體制選擇了對(duì)地方實(shí)行嚴(yán)格的政治控制和經(jīng)濟(jì)管制，政治和經(jīng)濟(jì)表現(xiàn)為一體化特征。由于政治民主的匱乏，使得中央與地方缺乏必要的互動(dòng)，表現(xiàn)為中央集權(quán)和單向控制，中央的計(jì)劃管理體制和財(cái)政管理體制往往通過(guò)中央各部門(mén)（“條條”）對(duì)地方相應(yīng)部門(mén)（“塊塊”）的控制而實(shí)現(xiàn)。^[8]在“條塊體制”的局面控制下，地方間的橫向關(guān)系逐步被阻隔。由于實(shí)行中央高度集權(quán)，地方政府僅僅作為中央政府在地方的代表，自有權(quán)限很小，不具備橫向聯(lián)系的主體資格和需求，地方政府之間的關(guān)系被嚴(yán)重阻隔。

改革開(kāi)放以后，隨著中央政府將經(jīng)濟(jì)管理權(quán)限不斷下放給地方，使得地方政府獲得相應(yīng)自主權(quán)，具有獨(dú)立的行為目標(biāo)和行為模式，它不再是傳統(tǒng)的統(tǒng)收統(tǒng)支的財(cái)政體制下的一個(gè)縱向依賴(lài)的行政組織，而是獲得了相當(dāng)部分的行政管理權(quán)力，并逐漸成為一個(gè)具有獨(dú)立經(jīng)濟(jì)利益目標(biāo)的經(jīng)濟(jì)組織，具有強(qiáng)烈追求本地經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展的能力和動(dòng)力，同時(shí)，也承受著加快本地經(jīng)濟(jì)發(fā)展的壓力。地方政府之間出現(xiàn)了競(jìng)爭(zhēng)又合作的關(guān)系。

2．區(qū)域行政的客體

區(qū)域行政的客體，即區(qū)域行政的行為對(duì)象，與傳統(tǒng)公共管理的客體多有不同。第一，區(qū)域行政的客體包含三個(gè)方面：一是地方政府之間的爭(zhēng)端；二是地方政府之間的合作；三是區(qū)域市場(chǎng)的運(yùn)行。第二，區(qū)域行政的行為對(duì)象是涉及多個(gè)地方政府利益關(guān)系的共同事務(wù)，解決起來(lái)要復(fù)雜得多，中心在于協(xié)調(diào)而不是管理。

（二）我國(guó)區(qū)域行政的類(lèi)型

區(qū)域行政對(duì)于一國(guó)政治發(fā)展的作用，以中央與地方關(guān)系為紐帶，表現(xiàn)為中央與地方權(quán)限劃分、責(zé)任能力強(qiáng)弱、政府行為模式及行政管理體制的變革和發(fā)展等。從當(dāng)代中國(guó)政治與經(jīng)濟(jì)的實(shí)踐出發(fā)，一國(guó)區(qū)域行政視角下的區(qū)域應(yīng)該以省、直轄市、自治區(qū)一級(jí)的行政區(qū)域作為研究樣本，基本依據(jù)在于：第一，這一級(jí)的政府經(jīng)濟(jì)管理對(duì)區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展有巨大的影響作用，而且這一級(jí)的行政區(qū)劃影響著區(qū)域內(nèi)人們的經(jīng)濟(jì)行為；第二，這一級(jí)政府一般都自成體系，擁有較為健全的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、強(qiáng)有力的經(jīng)濟(jì)中心和廣大的經(jīng)濟(jì)腹地；第三，中央政府對(duì)區(qū)域經(jīng)濟(jì)的宏觀調(diào)控，基本上是以省、直轄市和自治區(qū)經(jīng)濟(jì)為單元的；第四，現(xiàn)行的經(jīng)濟(jì)統(tǒng)計(jì)資料等基本研究資料的來(lái)源也是以省、直轄市和自治區(qū)經(jīng)濟(jì)為基礎(chǔ)的。^[9]

1．中央直轄市區(qū)域行政

目前，我國(guó)有北京、天津、上海、重慶四個(gè)中央直轄市。北京、天津、上海三個(gè)直轄市都是隨著國(guó)民經(jīng)濟(jì)的恢復(fù)和第一個(gè)五年計(jì)劃建設(shè)的實(shí)施，為了與高度集中的經(jīng)濟(jì)管理體制相匹配，并推行高度集中的行政管理體制以加強(qiáng)行政權(quán)力的集中統(tǒng)一而建立起來(lái)的。地處中國(guó)西南部的重慶是中國(guó)四個(gè)直轄市中最年輕的一個(gè)。隨著中西部經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，以長(zhǎng)江三峽的建設(shè)為契機(jī)，1997年3月14日，八屆全國(guó)人大五次會(huì)議通過(guò)決定，將其設(shè)立為直轄市。

2．普通省制區(qū)域行政

改革開(kāi)放的以來(lái)，中央實(shí)施了一系列行政政策和區(qū)域發(fā)展戰(zhàn)略措施，精簡(jiǎn)機(jī)構(gòu)，簡(jiǎn)政放權(quán)，使地方有了更多的自主權(quán)，經(jīng)濟(jì)管理也由舊體制向新體制逐步過(guò)渡。但是，中央政府在單一制的國(guó)家結(jié)構(gòu)和國(guó)家政治與行政體系中的某些諸如外交、國(guó)防等權(quán)限是排他而不可劃分的。中央向地方某些方面不同程度地放權(quán)讓利，使得經(jīng)濟(jì)特區(qū)與非經(jīng)濟(jì)特區(qū)、沿海與內(nèi)地等省制行政區(qū)域間經(jīng)濟(jì)與行政政策差異性增多，存在著一定的不平等和不公平競(jìng)爭(zhēng)，而且地方保護(hù)主義、宏觀調(diào)控不力、監(jiān)督機(jī)制不健全等現(xiàn)象在經(jīng)濟(jì)生活中占有不容忽視的比重，這在一定意義上影響著中央權(quán)威的維護(hù)、政府組織與管理社會(huì)的效率及政府行政能力的發(fā)揮。

3．民族自治區(qū)區(qū)域行政

從民族的歷史發(fā)展看，中國(guó)是一個(gè)統(tǒng)一的多民族的國(guó)家，中華民族是漢族和各少數(shù)民族的統(tǒng)稱(chēng)。與國(guó)家結(jié)構(gòu)相統(tǒng)一，少數(shù)民族聚居地逐步推行民族區(qū)域自治制度，建立了民族區(qū)域自治區(qū)以及嵌入在其他行政區(qū)域的自治州、自治縣（旗）等。民族自治區(qū)區(qū)域行政是民族自治與區(qū)域自治的結(jié)合，民族自治區(qū)域的自治機(jī)關(guān)具有雙重性質(zhì)，首先它是我國(guó)人民民主國(guó)家政權(quán)的一部分，與普通省制區(qū)域的地方國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)和地方國(guó)家行政機(jī)關(guān)是同質(zhì)的；其次，它又是民族自治區(qū)域的一級(jí)國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)和國(guó)家行政機(jī)關(guān)，享有國(guó)家憲法以及民族區(qū)域自治法賦予的自治權(quán)。

4．特別行政區(qū)區(qū)域行政

特別行政區(qū)的區(qū)域行政與民族自治區(qū)的區(qū)域行政同樣是區(qū)域自治，但是特別行政區(qū)的區(qū)域行政是高于民族區(qū)域自治程度的“一國(guó)兩制”下高度自治的，已納入中國(guó)當(dāng)代區(qū)域行政范疇。特別行政區(qū)域直轄于中國(guó)中央人民政府，它所享有的各種自治權(quán)以及保持資本主義制度，并不是中央人民政府賦予的，只是由國(guó)家在法律上確認(rèn)原有的制度而已，其自治不是“完全自治”，而是享有高度的自治權(quán)，它比中國(guó)民族區(qū)域自治區(qū)域的自治權(quán)力要廣泛得多。^[10]

而就國(guó)內(nèi)各個(gè)地方政府的橫向關(guān)系來(lái)看，區(qū)域行政可以劃分為以下幾個(gè)類(lèi)型：

第一，省際區(qū)域行政，即相鄰的若干省、區(qū)、市，按照市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的內(nèi)在要求，在自愿互利的基礎(chǔ)上建立的跨地域行政合作組織。如包括青海、甘肅、寧夏、陜西、河南和山東等組成的黃河經(jīng)濟(jì)協(xié)作帶，以及中南經(jīng)濟(jì)協(xié)作區(qū)等。

第二，省際毗鄰區(qū)域行政，即相鄰幾個(gè)省、區(qū)、市間的部分接壤地區(qū)，按照歷史的經(jīng)濟(jì)聯(lián)系和現(xiàn)實(shí)經(jīng)濟(jì)發(fā)展需要建立的行政合作組織，包含了跨行政區(qū)的同級(jí)政府與不同層級(jí)政府之間的合作。如粵湘贛“紅色”經(jīng)濟(jì)區(qū)、“長(zhǎng)江三角洲”經(jīng)濟(jì)協(xié)作區(qū)，南京（蘇、皖、贛）經(jīng)濟(jì)協(xié)作區(qū)等。

第三，省內(nèi)區(qū)域行政，根據(jù)本省、區(qū)、市的經(jīng)濟(jì)布局和各市、縣經(jīng)濟(jì)發(fā)展要求而建立的行政合作組織。這一類(lèi)型區(qū)域行政多為上級(jí)行政命令促成式，服從省級(jí)政府統(tǒng)一規(guī)劃、統(tǒng)一協(xié)調(diào)，貫徹實(shí)施起來(lái)最為容易。如湖南的長(zhǎng)沙、株洲、湘潭經(jīng)濟(jì)協(xié)作區(qū)，廣西的“南北欽防”經(jīng)濟(jì)協(xié)作區(qū)。

第四，城市群區(qū)域行政，即若干地域相鄰，或沿海、沿江、沿路的若干城市，在自愿互利的基礎(chǔ)上建立的為經(jīng)濟(jì)發(fā)展服務(wù)而進(jìn)行的行政合作。這一類(lèi)型區(qū)域行政以我國(guó)長(zhǎng)江三角洲、珠江三角洲城市群為典型，長(zhǎng)江沿岸中心城市協(xié)調(diào)會(huì)，珠江三角洲市長(zhǎng)聯(lián)席會(huì)議等。