5.2.3　以短期效益最大化為目標(biāo)的經(jīng)營性演化

地方政府出于自身的經(jīng)濟(jì)與政治利益的需要，雖然也很“重視”長遠(yuǎn)的、戰(zhàn)略的規(guī)劃，但是“短期的”、“凸顯效益”的經(jīng)營型規(guī)劃與行動(dòng)往往更能引起他們的興趣。實(shí)際上，與其說地方政府追求的是“本級政府利益最大化”，不如說是在追求“本屆政府經(jīng)濟(jì)與政治利益最大化”，將城市發(fā)展的經(jīng)濟(jì)與社會(huì)成本、負(fù)擔(dān)不斷積淀并轉(zhuǎn)移給未來。受“政府企業(yè)化”的影響，目前中國城市空間發(fā)展與演化中存在著強(qiáng)烈的政府“經(jīng)營性”特征，正如一些學(xué)者所指出的，最近一些年來地方政府打著“經(jīng)營城市”的旗號，實(shí)際上是在體制轉(zhuǎn)型的非規(guī)范環(huán)境里攫取最后的經(jīng)濟(jì)與政治利益。

1990年代中后期，伴隨著城市經(jīng)營理念而出現(xiàn)的城市土地儲(chǔ)備制度，成為地方政府加強(qiáng)壟斷城市土地供應(yīng)的新政策工具（馮昌中，2004）。土地儲(chǔ)備制度的建立，使地方政府有可能按照自己的意圖控制城市開發(fā)活動(dòng)，對城市化的快速推進(jìn)和城市空間結(jié)構(gòu)的整合起到了巨大的促進(jìn)作用，當(dāng)然在這其中地方政府也獲得了巨大的收益，在許多城市土地出讓金已經(jīng)成為地方預(yù)算外財(cái)政的主要構(gòu)成部分。地方政府利用其對土地資源、規(guī)劃用途、信息發(fā)布等的壟斷權(quán)力，在市場經(jīng)濟(jì)中同時(shí)扮演著“裁判員”和“運(yùn)動(dòng)員”的雙重角色，實(shí)際上已成為具有獨(dú)立利益和行為目標(biāo)的準(zhǔn)市場主體。例如，為了打造“人間新天堂”，杭州市將其定位于全國性的住房市場，需求的無限擴(kuò)大導(dǎo)致了:房價(jià)的直線上升（表5-1）→刺激了開發(fā)商對土地的需求→政府在土地出讓中獲得更多的回報(bào)，但是卻造成了目前杭州33%的住房者是非杭州戶籍的局面，嚴(yán)重加劇了本地居民的生活成本。

表5-1　2004年第一季度、二季度全國房價(jià)和地價(jià)上漲超過10%的城市

資料來源:房地產(chǎn)是否真的泡沫泛起:兩種觀點(diǎn)的對決.經(jīng)濟(jì)參考報(bào)，2004.10.25

“經(jīng)營性”的城市空間發(fā)展政策，也造成了越來越嚴(yán)重的社會(huì)不公平。近年來在許多城市的舊城改造過程中，地方政府普遍采取了以商業(yè)開發(fā)為主導(dǎo)的運(yùn)營模式，即政府在低投入甚至零投入并保證政府獲利的前提下，利用行政力量將原住居民的利益不平等地轉(zhuǎn)移給政府和開發(fā)商，客觀上加劇了城市階層分化、社會(huì)空間分異的局面，由此引發(fā)的地方政府與原住居民的矛盾、沖突日益凸顯，已經(jīng)成為城市發(fā)展中最嚴(yán)重的社會(huì)問題之一。