2.3.1　韓國小城鎮(zhèn)發(fā)展和建設(shè)的經(jīng)驗

韓國現(xiàn)行的行政區(qū)劃包括1個特別市、9個道、6個廣域市。其中，一個特別市是其首都首爾，下轄25個區(qū)^[3];道下設(shè)市、郡和區(qū)，相當(dāng)于我國的省;廣域市下設(shè)區(qū)和郡。在韓國的行政體系中，相當(dāng)于我國鄉(xiāng)鎮(zhèn)的行政區(qū)劃單位的是邑，一般人口2萬～5萬(超過5萬轉(zhuǎn)化為市)，或者為郡政府所在地;此外，還有稱為“面”的行政區(qū)劃，相當(dāng)于我國的鄉(xiāng);“小都邑”即相當(dāng)于我國的小城鎮(zhèn)。

1) 20世紀(jì)70年代以來的政策變化

隨著城市化的快速推進，農(nóng)村出現(xiàn)了空洞化、農(nóng)村與城市之間的差距擴大等各種問題。為此，韓國政府于1972年開始采取了一系列政策促進農(nóng)村和小城鎮(zhèn)的發(fā)展。首先是開展“小城市培育事業(yè)”，其目的是培育小城鎮(zhèn)，使其具備作為周邊農(nóng)村地區(qū)生活、文化、流通中心地。其次是1979年開始由行政自治部推行的小城鎮(zhèn)培育事業(yè)，主要目的是改善小城鎮(zhèn)落后的生活環(huán)境，尤其是重視街道、市場等基礎(chǔ)環(huán)境的整治，培育其自主生產(chǎn)能力，使其能夠擔(dān)當(dāng)起準(zhǔn)城市職能，從而縮小城鄉(xiāng)差距。該項事業(yè)所選對象小城鎮(zhèn)為1 458個，平均每個小城鎮(zhèn)支持1.65億韓元。進入1990年以后，行政自治部又實施了“小城鎮(zhèn)開發(fā)事業(yè)”，主要進行小城鎮(zhèn)的街道整治、居住環(huán)境整治、中心商業(yè)街市場流通設(shè)施整治等，目的是把鎮(zhèn)和鄉(xiāng)政府駐地開發(fā)建設(shè)成為農(nóng)村地區(qū)的經(jīng)濟、文化和行政等綜合性中心地。

韓國自2002年以來，大力推進了“地方小城鎮(zhèn)綜合事業(yè)培育”。①在國家層面上提高資金支援力度，要求國庫補助100億韓元，市道政府和市郡政府分別承擔(dān)50億韓元。②重點扶持開發(fā)條件相對優(yōu)越，尤其是綜合培育計劃設(shè)計好的鎮(zhèn)。每個鎮(zhèn)需要具體促進的事項包括:培育具有代表地區(qū)特性和競爭力高的本地區(qū)特有產(chǎn)業(yè);支援市場、中心商業(yè)街等現(xiàn)代化、專業(yè)化事業(yè);為建設(shè)舒適的生活環(huán)境擴充城市基礎(chǔ)設(shè)施;集中促進傳統(tǒng)文化和歷史資源的復(fù)原和保護，振興旅游事業(yè)。③提倡以主題式立項為原則制定規(guī)劃，要求居民、專家、地方政府共同探討，選擇能夠挖掘地方潛力和可形成本地特點的主題，并圍繞主題配置和布局所要促進的事業(yè)。④引進政民共建機制。鼓勵符合一定條件的民間部門參與小城鎮(zhèn)發(fā)展計劃事業(yè)，政府承擔(dān)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)事業(yè)，團體參與居住環(huán)境整治事業(yè)、地區(qū)精神文明建設(shè)事業(yè)，民營部門承擔(dān)本區(qū)特有的產(chǎn)業(yè)、旅游設(shè)施、學(xué)校、醫(yī)院等的投資建設(shè)，政府對其給予稅收、融資、土地開發(fā)、利用國有土地等方面的優(yōu)惠。

2)現(xiàn)行的小城鎮(zhèn)政策(表2.1)

表2.1　韓國小城鎮(zhèn)促進政策總結(jié)表

資料來源:［韓］權(quán)晤赫.韓國小城鎮(zhèn)政策展開過程與發(fā)展方向.探索小城鎮(zhèn)培育方向研討會，2002.2～34

此外，為了促進小城鎮(zhèn)健康發(fā)展和區(qū)域均衡，韓國政府出臺了一系列的法律和法規(guī)，如《國土建設(shè)綜合計劃法》(1963年)、《地方工業(yè)開發(fā)法》(1970年)、《有關(guān)產(chǎn)業(yè)區(qū)位及開發(fā)法律》(1990年)、《有關(guān)趨于均衡開發(fā)及地方中小企業(yè)培育法律》(1994年)，為了促進農(nóng)村地區(qū)的發(fā)展，先后制定了《島嶼開發(fā)促進法》(1986年)、《邊遠地區(qū)開發(fā)促進法》(1988年)、《農(nóng)漁村發(fā)展特別措施法》(1990年)、《農(nóng)漁村整治法》等一系列法律，為小城鎮(zhèn)的發(fā)展提供了政策環(huán)境。

進入21世紀(jì)后，韓國政府繼續(xù)加大對農(nóng)業(yè)和農(nóng)村經(jīng)濟的投入，計劃自2004—2013年的10年內(nèi)將投入119萬億韓元。韓國政府2005年2月1日宣布，在今后5年內(nèi)將投入20.273 1萬億韓元，擴充農(nóng)村福利基礎(chǔ)，促進區(qū)域開發(fā)，改善教育條件。韓國農(nóng)林部、教育與人力資源部等15個部委制定了《城鄉(xiāng)均衡發(fā)展、富有活力、舒適向往的農(nóng)村建設(shè)》計劃，涉及4大領(lǐng)域、14項主題、139項具體實施計劃。主要內(nèi)容包括:健康保險費支助比例從2004年的30%提高到2006年的50%，年均保險支助額從2004年的上限15.2萬韓元提高到2009年的39.4萬韓元。農(nóng)民住宅建設(shè)融資從目前的2 000萬韓元增加到3 000萬韓元，利息從目前的5%階段性下調(diào)到3%。農(nóng)村、山區(qū)、漁村的保健院、所、分所增加到1 125個，并改善了設(shè)施及條件。集中建設(shè)農(nóng)村高中88所，計劃外農(nóng)村大學(xué)生錄取規(guī)模從目前的3%提高到2006年的4%。農(nóng)村圖書館增加41處，達到112處。此次投入的20.273 1萬億韓元中，中央政府投入11.552 7萬億韓元^[4]。

3)小城鎮(zhèn)發(fā)展的主要教訓(xùn)

(1)扶持資金的總額有限，地方政府承擔(dān)的比例過高。在過去的30余年里，韓國政府雖然持續(xù)促進小城鎮(zhèn)的發(fā)展，但是投資規(guī)模有限，不僅納入培育計劃的很多小城鎮(zhèn)未能得到資金支援，甚至一些得到投資的小城鎮(zhèn)所獲得的支援資金規(guī)模也不大。在相應(yīng)時期政府投資中，中央政府僅承擔(dān)16.7%，其余由地方政府承擔(dān)，因而未能有力地調(diào)動地方政府的積極性。

(2)小城鎮(zhèn)建設(shè)的重點過于分散。韓國政府在促進小城鎮(zhèn)發(fā)展方面采取了全面促進的方式，小城鎮(zhèn)入選得過多，面鋪得過大，其結(jié)果是每次計劃的事業(yè)都未能圓滿實現(xiàn);在制定具體計劃時，對小城鎮(zhèn)的生活環(huán)境、服務(wù)設(shè)施、產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)等各個方面都給予資助，也導(dǎo)致重點不夠突出。

(3)小城鎮(zhèn)發(fā)展與大城市和農(nóng)村事業(yè)不夠協(xié)調(diào)。雖然與小城鎮(zhèn)發(fā)展相關(guān)的開發(fā)事業(yè)很多，相關(guān)立法也很多，但缺少必要的制度保障措施，導(dǎo)致了小城鎮(zhèn)發(fā)展事業(yè)沒有與城市發(fā)展和農(nóng)村發(fā)展事業(yè)聯(lián)系起來，綜合效益不夠理想。

4)啟示與借鑒

(1)中央財政支援小城鎮(zhèn)建設(shè)。小城鎮(zhèn)尤其是落后地區(qū)的小城鎮(zhèn)，往往發(fā)展基礎(chǔ)薄弱，在其發(fā)展初期階段，必須得到相當(dāng)規(guī)模的啟動資金。另外，小城鎮(zhèn)發(fā)展所需資金盡管可以通過市場機制籌措，但是不能完全依靠市場。政府應(yīng)拿出一定資金支援小城鎮(zhèn)發(fā)展，其中，中央政府必須承擔(dān)一定比重。

(2)小城鎮(zhèn)特色發(fā)展與綜合發(fā)展相結(jié)合。圍繞發(fā)展主題和主要事業(yè)，綜合安排經(jīng)濟、基礎(chǔ)設(shè)施、生活環(huán)境、文化等諸方面事業(yè)，做到特色發(fā)展和綜合發(fā)展結(jié)合。

(3)高度重視法規(guī)建設(shè)。韓國小城鎮(zhèn)的首要舉措是立法先行，制定專門法律支持小城鎮(zhèn)的發(fā)展。若沒有法律支持，不但不能使政府執(zhí)行政策，還可能導(dǎo)致小城鎮(zhèn)發(fā)展事業(yè)往往被排擠到其他“重要”事業(yè)之后，立法對促進需長久支持才能見效的小城鎮(zhèn)來說意義尤其重大。