三、緩解南京交通擁堵十大舉措

1.科學(xué)規(guī)劃，優(yōu)化城市路網(wǎng)布局

科學(xué)規(guī)劃城市交通，推進(jìn)全市現(xiàn)代交通運(yùn)輸體系的建立和完善，有助于促進(jìn)南京城市路網(wǎng)和諧化。首先，建議成立市交通發(fā)展委員會，由分管副市長牽頭，相關(guān)部門組成，具體負(fù)責(zé)交通發(fā)展規(guī)劃、管理、協(xié)調(diào)等相關(guān)工作。進(jìn)一步明確交通發(fā)展規(guī)劃的責(zé)任分工，建議由市規(guī)劃局牽頭，結(jié)合《南京城市總體規(guī)劃》的修編，從土地利用和交通互動關(guān)系出發(fā)，編制中長期的南京綜合交通發(fā)展規(guī)劃，統(tǒng)籌全市交通資源、交通環(huán)境和經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展，作為近期交通規(guī)劃和專項交通規(guī)劃的統(tǒng)領(lǐng)。其次，要更新交通規(guī)劃理念，從傳統(tǒng)的注重設(shè)施的物質(zhì)性規(guī)劃向以滿足大眾的出行需求為主的規(guī)劃轉(zhuǎn)變。因此，南京今后交通規(guī)劃應(yīng)強(qiáng)調(diào)以下幾個方面:通過完善城市規(guī)劃和交通規(guī)劃，使城市布局合理化，減少或避免不必要的交通發(fā)生源和吸引源；大力發(fā)展公共交通，盡可能使個體交通轉(zhuǎn)移到公共交通方式上來，形成較好的城市交通模式；合理調(diào)節(jié)和控制不同時段、不同區(qū)域城市道路上的機(jī)動車總量，避免低效利用有限道路交通空間。第三，充分利用公共交通發(fā)展引導(dǎo)城市集約化發(fā)展，建構(gòu)合理的城市空間發(fā)展模式。從主導(dǎo)交通方式選擇入手、從區(qū)域城鎮(zhèn)發(fā)展入手、從城市空間結(jié)構(gòu)入手，尤其要以地鐵、快速交通運(yùn)輸系統(tǒng)建設(shè)為契機(jī)，將發(fā)展新區(qū)、新城和大型住宅區(qū)與地鐵等的建設(shè)緊密結(jié)合起來，將未來人口和就業(yè)中心規(guī)劃建設(shè)在軌道交通等車站附近，盡量使在這些地區(qū)居住和工作的市民不需要轉(zhuǎn)乘其他交通工具。通過政府規(guī)劃、政策扶持和傾斜等措施，加快新城和新區(qū)產(chǎn)業(yè)發(fā)展，刺激開發(fā)商在新城或新區(qū)新興小區(qū)附近同步建設(shè)商業(yè)、娛樂設(shè)施，以吸引周邊新興小區(qū)的人口就近就業(yè)、消費。在新市區(qū)和新城進(jìn)入主城外圍的地鐵或快速公交站附近規(guī)劃建設(shè)低價甚至免費的公共停車場，以吸引私車車主停車換乘公交、地鐵等進(jìn)入中心城區(qū)。

2.量力而行，積極推進(jìn)公交優(yōu)先

如何在小汽車進(jìn)入家庭高潮到來之前，將大眾出行方式更多地向公共交通引導(dǎo)，形成一種高效合理、滿足可持續(xù)發(fā)展需要的交通方式結(jié)構(gòu)，是南京市城市交通面臨的重大課題。落實公交優(yōu)先政策，在方便性、快捷性、準(zhǔn)時性和舒適性方面增加公交對公眾的吸引力，就會從根本上緩解路面交通壓力。

一要重組公交企業(yè)，逐步實施區(qū)域?qū)I。堅持公交行業(yè)的公用性和市場化有機(jī)結(jié)合，本著提高城市公共交通資源使用效率，積極引導(dǎo)全市7家公交企業(yè)兼并重組，促進(jìn)公交資源的優(yōu)化整合，增強(qiáng)公交企業(yè)的經(jīng)營實力，樹立品牌服務(wù)意識，提高公交服務(wù)質(zhì)量。通過企業(yè)重組，整合公交線路布局，合理配置運(yùn)力，提高公共交通資源使用率。以企業(yè)重組為基礎(chǔ)，逐步推行公交區(qū)域?qū)I。加快實現(xiàn)公交專營體制由線路專營為主向區(qū)域?qū)I為主轉(zhuǎn)變，區(qū)域?qū)I企業(yè)在專營區(qū)域內(nèi)享有壟斷經(jīng)營權(quán)，可以在政府一體化策略框架內(nèi)制定詳細(xì)網(wǎng)絡(luò)服務(wù)規(guī)劃，專營區(qū)域之間的服務(wù)則由各專營企業(yè)競爭經(jīng)營，從而實現(xiàn)公交發(fā)展一體化和適度競爭。

二要制定相關(guān)政策，推進(jìn)公交多元化發(fā)展。突出城市公共交通公益性的特點，進(jìn)一步加大對城市公交的支持和補(bǔ)貼，堅持政府投入為主，積極引導(dǎo)城市公交多元化發(fā)展。制定長效的公交財政投入政策和扶持政策。政府要重點負(fù)責(zé)籌資建設(shè)公交基礎(chǔ)設(shè)施，包括地鐵軌道、客運(yùn)樞紐等大型基建以及公交首末站、專用道、?？空荆换A(chǔ)設(shè)施的管理和維護(hù)由政府統(tǒng)一負(fù)責(zé)，產(chǎn)權(quán)歸政府所有，可以用租賃或免費等方式供公交企業(yè)使用。要區(qū)分公益性客運(yùn)服務(wù)與經(jīng)營性服務(wù)，劃分政策性虧損和經(jīng)營性虧損范圍，政策性虧損由政府予以補(bǔ)貼，而設(shè)備成本，包括車輛等設(shè)備的購買與保養(yǎng)，和營運(yùn)成本由企業(yè)承擔(dān)。進(jìn)一步加快公交企業(yè)自身創(chuàng)新，轉(zhuǎn)換體制和機(jī)制，引導(dǎo)社會多元化投資發(fā)展公交。積極研究和探索建立公交發(fā)展專項資金的途徑和方向，拓寬公交補(bǔ)貼資金來源。公交發(fā)展專項資金可考慮通過征收私家車燃油稅、停車費、城市建設(shè)維護(hù)費、返還企業(yè)營業(yè)稅和所得稅等渠道籌集。研究針對公交企業(yè)稅費實行減免或優(yōu)惠的具體措施。制定全市統(tǒng)一的公交財稅優(yōu)惠政策，對營業(yè)稅、燃油稅、車輛購置稅以及車輛運(yùn)營涉及的養(yǎng)路費、客運(yùn)附加費、運(yùn)管費等稅費項目給予適當(dāng)優(yōu)惠或減免，降低企業(yè)經(jīng)營成本，減輕企業(yè)的經(jīng)營負(fù)擔(dān)。

三要加強(qiáng)規(guī)劃引導(dǎo)，構(gòu)建一體化公共交通網(wǎng)絡(luò)。制定南京市公共交通發(fā)展規(guī)劃，強(qiáng)化公共交通網(wǎng)絡(luò)對城市用地和城市產(chǎn)業(yè)布局的引導(dǎo)，構(gòu)建功能明確、層次清晰、結(jié)構(gòu)合理的一體化公交線網(wǎng)。加強(qiáng)對公交站點和公交線網(wǎng)布局的研究。由市政公用局牽頭，根據(jù)城市發(fā)展及市民的需求，加強(qiáng)對公交站點和線路設(shè)置、調(diào)整的研究，作為下一年度調(diào)整公交網(wǎng)絡(luò)和站點的依據(jù)。采取問卷調(diào)查等形式，加強(qiáng)對居民出行的調(diào)查，切實了解居民的出行需求，作為城市公交站點、線路布局和調(diào)整的基準(zhǔn)。同時在網(wǎng)絡(luò)調(diào)整及站點設(shè)置過程中，要通過聽證或公示等形式，充分聽取市民的意見，從而真正體現(xiàn)公交發(fā)展的以人為本思想。大力推進(jìn)軌道交通與常規(guī)公交的整合。注重公交線路與地鐵的接駁，調(diào)整地鐵一號線沿線公交線路及場站布局，加快研究地鐵二號線沿線公交線路及場站布局，減輕地面交通壓力。積極規(guī)劃建設(shè)軌道交通與地面公交對接的公交樞紐場站，以及港灣式公交車停車場建設(shè)，形成軌道接駁線路網(wǎng)絡(luò)，截流外圍進(jìn)入主城車輛，減少中心城區(qū)交通壓力。合理規(guī)劃公交專用道。結(jié)合南京城市路網(wǎng)特點，一是在有條件的、交通流量大的路段設(shè)置公交專用道，以提高公交運(yùn)行速度。二是在交通高峰、容易路堵的路段設(shè)置公交優(yōu)先通道，以滿足特殊時段公交快速運(yùn)行的需要。三是在易堵路口設(shè)置公交專用進(jìn)出口，提高公交車輛通過路口的速度，從而引導(dǎo)廣大市民選擇公交車上下班。加快建設(shè)快速公交系統(tǒng)。目前，南京市的軌道交通正在建設(shè)之中，尚未形成網(wǎng)絡(luò)，其建設(shè)周期長、投資大，在短期內(nèi)不能滿足城市發(fā)展和市民出行的需求。因此，在軌道交通未形成網(wǎng)絡(luò)之前的發(fā)展階段，為滿足市民出行的需求，解決新區(qū)與老城區(qū)之間的快速通行問題，要在軌道交通規(guī)劃的網(wǎng)絡(luò)線路基礎(chǔ)上，加快規(guī)劃建設(shè)新區(qū)和主城之間，以及新區(qū)與新區(qū)之間的地面快速公交系統(tǒng)。

3.適時調(diào)整出租汽車發(fā)展政策

隨著城市的發(fā)展，出租車在城市交通系統(tǒng)中的地位有所降低。因此，適時調(diào)整出租車發(fā)展政策，將有利于促進(jìn)城市出租汽車行業(yè)健康發(fā)展。為此，建議:

一是嚴(yán)格控制出租車發(fā)展，限制出租車數(shù)量增長。從國際上大中城市出租車行業(yè)發(fā)展情況來看，出租車數(shù)量一般保持相對穩(wěn)定，出租車的出行比率在城市交通中會逐步降低。如紐約1937年發(fā)放了近1.3萬張的出租車牌，至今沒有增加。我國香港出租車在城市交通中的比例已從1972年的14%下降到現(xiàn)在的7%。同時，當(dāng)出租車空駛率高于30%時，道路利用率會下降，當(dāng)空駛率超過50%時，由于出租車搶客源會嚴(yán)重影響道路交通。因此，為了合理利用城市道路資源，對出租車的總量應(yīng)該進(jìn)行控制。目前南京市主城區(qū)出租車空駛率在40%左右，主城區(qū)8　500多輛出租車足夠市民使用。同時，由于出租車使用率極高、人均占用道路面積較大，相當(dāng)于常規(guī)公交的10—20倍，8　500多輛出租車，占用道路資源已相當(dāng)于現(xiàn)有5　000多輛公交車，增加數(shù)量不但于事無補(bǔ)，還會加重城市交通擁堵。

二是堅持出租車行業(yè)市場化發(fā)展，維護(hù)公共利益。在南京市，出租車行業(yè)是個被管制的行業(yè)，從維護(hù)公共利益出發(fā)，價格應(yīng)由相關(guān)主管部門制定；但同時，出租車企業(yè)又是市場經(jīng)營主體，其發(fā)展要遵循市場規(guī)律。因此，在出租車行業(yè)經(jīng)營成本發(fā)生變化時，其成本變化必須在各相關(guān)主體之間分擔(dān)。鑒于出租車行業(yè)的公共性，政府要從維護(hù)行業(yè)穩(wěn)定角度，給予一定的補(bǔ)貼，有效減輕企業(yè)經(jīng)營負(fù)擔(dān)。同時，現(xiàn)行出租車公司必須承擔(dān)一定的市場風(fēng)險，按市場經(jīng)濟(jì)規(guī)律，通過給予司機(jī)補(bǔ)貼、轉(zhuǎn)變經(jīng)營思路等方式，承擔(dān)經(jīng)營成本上漲對司機(jī)造成的營運(yùn)壓力，而不能為維持企業(yè)自身利益不變，把經(jīng)營成本全部轉(zhuǎn)移到乘客身上，降低自身經(jīng)營風(fēng)險。

三是加快車輛更新?lián)Q代，改善城市窗口形象。南京是全國重要的旅游城市，作為南京城市的“流動名片”，出租車關(guān)系著南京城市的“顏面”，外地人到南京，首先乘坐的是出租車，如果出租車質(zhì)量不好，對南京的印象肯定大打折扣。同時，根據(jù)國外大城市的發(fā)展經(jīng)驗，隨著私車的普及和公共交通的發(fā)展，出租車僅是出行方式的必要補(bǔ)充，主要供公務(wù)、商務(wù)活動使用，對出租車的檔次要求也越來越高。因此，建議政府通過稅費等辦法，促進(jìn)出租車企業(yè)不斷對車輛和管理進(jìn)行提檔升級，增強(qiáng)企業(yè)自身發(fā)展活力，提升企業(yè)競爭力，逐步淘汰低檔次車型，提高服務(wù)質(zhì)量，讓出租車真正成為展示南京良好形象的一個流動窗口。

4.統(tǒng)籌城市建設(shè)項目施工時序

今后5—10年，是南京城市又一個重要的發(fā)展時期，城市建設(shè)力度將繼續(xù)加大，城市道路和軌道交通將繼續(xù)快速推進(jìn)。“十一五”期間，在主城內(nèi)以實現(xiàn)“15分鐘”上快速路為目標(biāo)，完善以“經(jīng)六緯九”主干道為骨架的主城道路網(wǎng)絡(luò)系統(tǒng)，繼續(xù)加快推進(jìn)主城主次干道路、背街小巷建設(shè)與改造，以及軌道交通等眾多項目建設(shè)。一大批城市道路等城建項目的施工將不可避免地對城市交通產(chǎn)生較大壓力。

一要加強(qiáng)重大施工項目的協(xié)調(diào)，確保城市交通正常運(yùn)行。建議由市建委牽頭，會同市規(guī)劃、市政、交管等部門，對今后5—10年間的市政建設(shè)重大項目作充分的交通影響分析，合理安排建設(shè)項目的實施計劃，避免中心城區(qū)交通通行能力的降低，以維持交通的基本功能，確保城市交通正常運(yùn)行?？紤]項目施工在時間和空間上有所交叉，盡量避免多項大型市政工程建設(shè)同時進(jìn)行，對相臨或在空間可能相互影響的施工項目，要在時間和空間上交叉進(jìn)行施工。對正在施工的路段，要合理優(yōu)化施工工藝以及其他道路配套建設(shè)，備有其他平行路段作為分流車輛，或是在上下班高峰期，開辟公交專用通道，降低施工影響，避免城市交通環(huán)境在短期內(nèi)發(fā)生惡化而影響整個城市的交通。

二要編制年度施工計劃，引導(dǎo)項目施工有序進(jìn)行。建議由市規(guī)劃局牽頭，會同市建委、市政公用局等部門，編制城市建設(shè)施工項目年度計劃，尤其是要編制道路年度開挖計劃。具體可在每年年終召開相關(guān)會議，公布下一年的城市道路建設(shè)規(guī)劃，并要求相關(guān)部門報送下一年度管線等施工計劃，爭取統(tǒng)一同步建設(shè)，從而做到城市道路有序挖掘，避免城市道路短期內(nèi)重復(fù)挖掘，最大限度地減少城市道路施工對城市交通產(chǎn)生的不利影響。

三要完善相關(guān)制度，營造規(guī)范的施工環(huán)境。進(jìn)一步完善城市建設(shè)項目施工制度，切實保障城建項目有序進(jìn)行。由市法制辦牽頭，會同市市政公用局修訂《南京市城市道路設(shè)施管理條例》，堅持城市道路占用挖掘“市級集中審批、市區(qū)兩級監(jiān)察”制度，進(jìn)一步明確城市道路占用挖掘市政部門一個部門辦理許可制度，明確城市道路占用挖掘?qū)徟罢髑蠼痪块T意見的法定程序等。為減輕在建工程對交通帶來的負(fù)面影響，建議由市建委會同市交管局，建立施工項目社會公布制度，隨時向社會公布新開工項目，重點公布對道路交通干擾較多的市政基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)項目，以提醒市民繞行，防止交通擁堵。

5.全面推行“錯時上下班”制度

在道路交通管理中，交通需要的管理和交通供給的管理往往是雙管齊下，不可或缺的，交通需要管理主要包括限制汽車增長速度、控制汽車上路、控制出行等，交通供給則主要指道路的增加。在社會發(fā)展到一定程度，不能再增加新的道路交通資源的情況下，矛盾的解決則要依靠對需求的控制來達(dá)到，如高峰期錯時上下班等。通過調(diào)整不同單位和行業(yè)上下班時間，錯開出行需求時段，以削減高峰時段交通負(fù)荷峰值，減少擁堵和提高道路資源利用率，緩解高峰交通緊張局面，達(dá)到交通流量隨時間均勻變化，保障城市交通的安全和暢通。

一是全面推行“朝九晚五”制度。目前，《關(guān)于南京市市級機(jī)關(guān)實行新作息時間的報告》（寧政辦發(fā)〔2003〕36號）文件中規(guī)定的第一步調(diào)整任務(wù)基本完成，根據(jù)文件精神，第二步上下班時間調(diào)整為:上午9:00上班，12:00下班，午間1小時，下午1:00上班，5:00下班，即實行“朝九晚五”制度。目前我國包括無錫、泉州等一些城市已經(jīng)推行了“朝九晚五”制度，很多城市正在研究相關(guān)制度的實施辦法。南京市經(jīng)過幾年調(diào)整，推進(jìn)“朝九晚五”的時機(jī)已經(jīng)成熟。因此，建議市政府盡快推行“朝九晚五”制度，以緩解交通壓力，提高工作效率，滿足人們生活多樣化需要。

二是逐步推行彈性工作制。實行錯時上下班必須是保證提前出發(fā)的人在錯開的時間內(nèi)到達(dá)目的地。隨著南京城區(qū)面積的不斷擴(kuò)大，大部分居民上下班時間在30—40分鐘左右，甚至更長。因此，如果只是采取小范圍錯時調(diào)整，上下班出行仍然會在道路交通上產(chǎn)生很大比率的疊加，人們的出行也只是從一個擁擠時段轉(zhuǎn)移到另一個時段。因此，實行彈性工作制，對全社會上下班時間進(jìn)行科學(xué)引導(dǎo)，將十分必要。第一，政府部門對外辦公窗口實施彈性工作制。早上可以在9:30甚至10點上班，中午一般不安排休息時間，這樣既可錯開這些部門及來這些部門辦事人員與其他部門上下班時間，又與一些企業(yè)的上下班時間相接軌，從而引導(dǎo)一些單位調(diào)整作息時間，減少交通流量。第二，合理引導(dǎo)企業(yè)等單位的上下班。南京市的企業(yè)、學(xué)校、醫(yī)院、無行政管理職能的事業(yè)單位可根據(jù)工作需要，自行安排工作學(xué)習(xí)時間，但政府可根據(jù)企業(yè)的性質(zhì)等特點，通過科學(xué)的方法和措施加以引導(dǎo)，如商場、商店9:30開始營業(yè)等，以進(jìn)一步錯開交通高峰。

三是鼓勵和提倡家庭辦公。在互聯(lián)網(wǎng)發(fā)達(dá)的時代，為了減少人員流動，提高辦公效率，目前一些發(fā)達(dá)國家，如美國、日本，均已采用這種鼓勵遠(yuǎn)程辦公的方式來減緩交通堵塞。鼓勵在家辦公來減緩交通擁堵是交通管理的一種輔助手段，它對于交通需求的管理是十分有效的。因此，在研究錯時上下班相關(guān)制度的同時，加強(qiáng)對家庭辦公的研究。政府可以通過提倡有關(guān)行業(yè)，如程序設(shè)計、推銷、律師等行業(yè)實行“遠(yuǎn)程辦公”，鼓勵一定比例的辦公人員在家辦公，錯開交通高峰時段出行，從而緩解高峰時段南京市的交通壓力。

6.合理有效引導(dǎo)私人汽車消費

隨著人們物質(zhì)文化生活水平的提高，人們總是趨向于選擇更舒適、更高效的交通方式，對汽車的擁有成為一種必然。經(jīng)調(diào)查，未來3年內(nèi)南京計劃購買私人汽車的市民有9.4%，私人汽車將在現(xiàn)有基礎(chǔ)上增加1倍以上，占道路出行車輛一半左右，如不加以引導(dǎo)，可能由于道路資源的有限供應(yīng)，導(dǎo)致城市交通被“壓垮”。同時由于私人汽車的快速發(fā)展對城市交通帶來的影響，近年來市民對小汽車發(fā)展的態(tài)度也有所變化，認(rèn)為應(yīng)對小汽車發(fā)展進(jìn)行適當(dāng)控制和嚴(yán)格控制的占50%以上，其中認(rèn)為應(yīng)當(dāng)嚴(yán)格控制的占23%。因此，借鑒國內(nèi)外私人汽車發(fā)展經(jīng)驗，樹立“鼓勵擁有、有限使用”汽車消費理念，對南京市私人汽車的消費進(jìn)行科學(xué)合理引導(dǎo)具有十分重要的意義。

一是培育先進(jìn)的汽車消費文化。培育先進(jìn)、文明的汽車消費文化，提倡綠色出行，減少尾氣污染和能源消耗，緩解城市交通壓力，是目前一些發(fā)達(dá)國家小汽車消費的主要發(fā)展趨勢。因此，通過對南京的小汽車消費文化的正確引導(dǎo)，提倡綠色出行，將可以有效緩解私人小汽車出行對南京城市交通帶來的壓力。具體來說，可以用“鼓勵擁有、有限使用”的汽車消費理念影響居民的市內(nèi)出行模式，引導(dǎo)私人汽車在市郊出行，轉(zhuǎn)變將私人汽車作為日常出行交通工具的認(rèn)識，以提高個人生活品質(zhì)為目標(biāo)，將私人汽車作為周末或假期出外休閑旅行、探親訪友的工具，有效減少私人汽車的市內(nèi)出行。

二是加強(qiáng)對汽車消費的市場調(diào)節(jié)。根據(jù)國際一些城市的發(fā)展經(jīng)驗，交通流量增長并不和汽車保有量成正比，而是與汽車的出行率呈正相關(guān)。所以在國際上用市場經(jīng)濟(jì)的杠桿來調(diào)控私人汽車的發(fā)展，通過增加小汽車的使用成本來降低小汽車的使用是一項切實可行的措施。因此，為了控制小汽車的不必要出行，南京市也應(yīng)本著“誰消費，誰買單”市場化的原則，運(yùn)用經(jīng)濟(jì)杠桿，通過適當(dāng)增加私人汽車的使用成本，以促進(jìn)汽車使用成本合理化，從而引導(dǎo)市民盡量少使用私人汽車出行。具體可以結(jié)合南京市特點，建議由市發(fā)改委牽頭，制定公平合理的汽車消費政策，如征收城市交通擁堵費、歷史文化名城污染防治費等費用，減少私人汽車的使用。另外，可以提高停車收費標(biāo)準(zhǔn)。在城市交通壓力較大的地區(qū)，可用較高的停車費和嚴(yán)格的停車規(guī)定來減少私人汽車出行。

三是加強(qiáng)對私人汽車使用的引導(dǎo)。通過完善私人汽車發(fā)展政策，促進(jìn)公共交通的發(fā)展，如對私人汽車征收的大部分費用，全部用于公共交通系統(tǒng)的建設(shè)，形成公共交通和私人交通相輔相成的局面，從而對私人汽車的使用進(jìn)行正確引導(dǎo)。一要在市區(qū)邊緣，結(jié)合大型公交樞紐建設(shè)，設(shè)置低價位或免費停車設(shè)施，鼓勵市民換乘公交車進(jìn)入市區(qū)。二要通過優(yōu)先發(fā)展公共交通，建立嚴(yán)格和完善的交通管理制度和發(fā)達(dá)的換乘系統(tǒng)等，做到公共交通舒適、快捷、方便、準(zhǔn)點，讓老百姓真正樂于乘坐公交車，從而減少小汽車的使用。

7.加快河西、仙林特色產(chǎn)業(yè)發(fā)展

交通問題的解決與城市的空間結(jié)構(gòu)相連，與城市的功能優(yōu)化相關(guān)。新城與老城之間的交通除了大力發(fā)展快速公交、軌道交通等增加交通供給外，更重要的是通過大力發(fā)展新區(qū)產(chǎn)業(yè)降低區(qū)域交通需求。因此，在河西和仙林規(guī)劃建設(shè)過程中，不僅要強(qiáng)調(diào)新區(qū)居住功能，更要加快就業(yè)等綜合功能發(fā)展，使人們的生活、工作、休閑都能在新區(qū)范圍內(nèi)解決，減少新區(qū)與老城之間的交通流量。

一是加快河西、仙林特色產(chǎn)業(yè)發(fā)展。注重新城區(qū)就業(yè)和居住的平衡，增加新城區(qū)就業(yè)崗位，有效減少區(qū)域之間的交通需求。因此，在河西和仙林地區(qū)，在注重發(fā)展房地產(chǎn)業(yè)的同時，更加重視其他產(chǎn)業(yè)的發(fā)展，為新區(qū)居民創(chuàng)造更多的就業(yè)機(jī)會，使河西和仙林地區(qū)不僅能承擔(dān)著主城人口和產(chǎn)業(yè)等功能擴(kuò)散和轉(zhuǎn)移任務(wù)，又能承擔(dān)著對外圍地區(qū)，更重要的是對外來人口、產(chǎn)業(yè)的吸引和積聚任務(wù)。一要大力發(fā)展特色產(chǎn)業(yè)。在河西，以發(fā)展商務(wù)辦公、金融保險、會展旅游、現(xiàn)代物流、文化創(chuàng)意等現(xiàn)代服務(wù)業(yè)為重點，加快培育河西商務(wù)中心；在仙林，利用高教資源優(yōu)勢，大力發(fā)展教育、咨詢、信息等知識服務(wù)業(yè)。二要加快發(fā)展河西新城科技園、仙林科技產(chǎn)業(yè)園，以技術(shù)含量多的勞動密集型產(chǎn)業(yè)發(fā)展為重點，做強(qiáng)以高科技創(chuàng)新研發(fā)為特色的都市經(jīng)濟(jì)示范園區(qū)。三要積極發(fā)展河西、仙林商貿(mào)餐飲、文教衛(wèi)等服務(wù)業(yè)，以及食品加工、服裝加工等適應(yīng)大都市可持續(xù)發(fā)展要求，能充分利用大都市的生產(chǎn)要素，提供較多的就業(yè)崗位，滿足都市居民消費的都市工業(yè)。

二是推進(jìn)河西、仙林綜合功能建設(shè)。目前南京市正從單中心集中式城市結(jié)構(gòu)向多中心開敞式組團(tuán)城市結(jié)構(gòu)發(fā)展，通過完善河西、仙林組團(tuán)內(nèi)部功能，減少河西、仙林地區(qū)對城市中心區(qū)依賴，從而降低河西、仙林與主城之間的交通流量。完善河西與仙林地區(qū)各項配套功能，推進(jìn)主城與河西、仙林地區(qū)功能的整合，明確老城與河西、仙林之間合理分工，在嚴(yán)格保持主城與新城區(qū)綠帶等開闊空間的同時，使新區(qū)具有較強(qiáng)的獨立性，減少對老城的依賴，避免功能過分單一對交通等帶來的負(fù)面效應(yīng)。

三是加強(qiáng)老城與河西、仙林的互動發(fā)展。人口的分布和選擇具有從屬性，如果不能很好地疏散老城的某些功能，如就業(yè)、生活性服務(wù)設(shè)施，實現(xiàn)新區(qū)與老城功能協(xié)調(diào)發(fā)展，單純疏散和分流人口會使老城與新區(qū)之間產(chǎn)生不必要的交通需求。一是建議在疏散老城人口的同時，以培育文化娛樂、商貿(mào)、旅游等為中心，加快商務(wù)、政治、高教等功能向河西、仙林外遷，以功能的外遷帶動就業(yè)崗位的外遷，減少通勤人口向老城集聚。二是為確保老城區(qū)人口充分就業(yè)，減少新舊城之間過大的交通壓力，老城區(qū)內(nèi)工業(yè)企業(yè)也不應(yīng)一律簡單地全部搬遷“退二進(jìn)三”，而是鼓勵利用和保留原有廠區(qū)和設(shè)施建筑，經(jīng)過技術(shù)和建筑改造，大力發(fā)展都市工業(yè)和軟件研發(fā)等現(xiàn)代服務(wù)業(yè)。

8.積極調(diào)整老城行政功能結(jié)構(gòu)

由于老城區(qū)發(fā)展面臨的壓力不斷增大，交通擁堵日益嚴(yán)重，傳統(tǒng)歷史文化風(fēng)貌正面臨著逐漸消失的挑戰(zhàn)，老城保護(hù)受到極大的沖擊。因此，通過對原有老城功能的調(diào)整，進(jìn)一步合理布局行政功能，優(yōu)化城市空間布局，使整個城市功能系統(tǒng)更加有效地運(yùn)行，將是緩解南京市交通擁堵狀況的一個重要舉措。

一是優(yōu)化老城行政功能結(jié)構(gòu)。城市的多種功能不是相互孤立的，它們是一個相互配合、相互促進(jìn)、相互補(bǔ)充、協(xié)調(diào)發(fā)展的城市功能系統(tǒng)。由于行政功能的特殊性，它對一個地區(qū)的經(jīng)濟(jì)、社會、文化具有強(qiáng)大的拉動能力。因此，通過調(diào)整老城行政功能，引導(dǎo)部分行政機(jī)關(guān)向其他地區(qū)遷移，帶動老城部分功能向外疏散，從而可以優(yōu)化老城城市功能結(jié)構(gòu)，減輕老城發(fā)展壓力，平衡老城與新區(qū)之間的交通流量，緩解老城的交通壓力。積極規(guī)劃新的行政辦公區(qū)，對今后將進(jìn)行政府機(jī)構(gòu)改革或辦公用地需要調(diào)整的部門，盡可能地通過土地置換遷出老城，在新的行政辦公區(qū)進(jìn)行辦公，以緩解老城機(jī)關(guān)人員上下班、辦事帶來的交通壓力。加強(qiáng)對其他功能疏散的引導(dǎo)，通過不斷強(qiáng)化新的行政辦公區(qū)行政功能，弱化原駐地的行政、交通和居住等功能，帶動老城其他功能外遷，引導(dǎo)老城就業(yè)崗位的外遷，平衡城市區(qū)域之間的交通發(fā)展不均勻狀態(tài)，減少區(qū)域間的交通流量，優(yōu)化老城城市功能結(jié)構(gòu)，從根本上緩解老城交通壓力。

二是進(jìn)一步擴(kuò)大網(wǎng)上辦公范圍。運(yùn)用現(xiàn)代信息技術(shù)創(chuàng)新行政權(quán)力運(yùn)行方式，既是提高政府行政效能、提高辦事效率的重要舉措，也是有效減少出門辦事、緩解交通堵塞的重要舉措。深入推進(jìn)機(jī)關(guān)辦公自動化，通過在部門電子政務(wù)的基礎(chǔ)上進(jìn)行資源整合，建立全市統(tǒng)一的網(wǎng)上政務(wù)大廳，在產(chǎn)權(quán)交易、行政許可、城市規(guī)劃建設(shè)等各個方面，推進(jìn)網(wǎng)絡(luò)化辦公，提高信息共享程度和辦事效率。推進(jìn)機(jī)關(guān)聯(lián)網(wǎng)辦公，進(jìn)一步完善機(jī)關(guān)公務(wù)內(nèi)網(wǎng)，擴(kuò)大內(nèi)網(wǎng)辦公用戶，暢通機(jī)關(guān)部門之間、市和區(qū)（縣）之間的信息傳輸渠道，完善外網(wǎng)提交、內(nèi)網(wǎng)辦理、外網(wǎng)反饋機(jī)制，積極擴(kuò)大網(wǎng)上審批、交費、辦證、求助等應(yīng)用項目，方便單位和市民辦事，減少出門辦事車輛。

三是制定相關(guān)扶持政策。老城行政功能調(diào)整，是促進(jìn)城市經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展、改善城市交通狀況的一項重要舉措。為了更好地推進(jìn)老城行政功能調(diào)整，南京必須創(chuàng)新城市發(fā)展思路、完善城市發(fā)展政策。一要確立城市開發(fā)新理念，保證老城行政功能調(diào)整順利進(jìn)行。改善和提高以功能為導(dǎo)向的城市開發(fā)模式，根據(jù)老城和新區(qū)協(xié)調(diào)發(fā)展的要求，運(yùn)用市場經(jīng)濟(jì)手段，對構(gòu)成城市空間、城市功能等的各種城市資源進(jìn)行資本化的市場集聚、重組，以實現(xiàn)這些資源在容量、結(jié)構(gòu)、秩序和功能上的最大化與最優(yōu)化。二要制定合理的土地開發(fā)政策，合理利用土地資源。研究土地宏觀調(diào)控機(jī)制和土地儲備制度，通過土地置換原行政用地為其他產(chǎn)業(yè)提供更大的發(fā)展空間，為新區(qū)建設(shè)籌集到更多的啟動資金，帶動整個城市發(fā)展。

9.扎實推進(jìn)主城跨江通道建設(shè)

國際國內(nèi)經(jīng)驗表明，有發(fā)達(dá)的跨江交通基礎(chǔ)設(shè)施作為支撐，沿江優(yōu)勢才能得到充分發(fā)揮，沿江兩岸經(jīng)濟(jì)才能得到較快發(fā)展，國外很多著名的大城市，都因為重視跨江通道的建設(shè)而促進(jìn)了城市經(jīng)濟(jì)的騰飛。因此，南京跨江橋隧能不能“暢通無阻”，關(guān)系到江北能否崛起，關(guān)系到跨江發(fā)展戰(zhàn)略的能否實施。為此，我們建議:

一要積極實施跨江路橋收費改革。推行打包收費，實施機(jī)動車跨江收費年票制，是近年我國很多大城市實施城市路橋收費改革的一種趨勢。在長江流域四大中心城市中，上海、武漢、重慶都在世紀(jì)之初對跨江交通的收費實施了改革，推行了年票制；同類城市杭州、廣州等很多跨江城市也都通過實行這種打包收費制方法，既緩解了跨江交通問題，又明顯增強(qiáng)了所在城市江河兩岸資金、勞務(wù)、物流的交流，推動了所在城市兩岸經(jīng)濟(jì)社會的發(fā)展。目前，南京市實行的仍是“一橋一費”制，雖然從2003年以來，為解決跨江交通難題，南京市也醞釀推行年票制，取消過江收費站，將城市內(nèi)部“瓶頸”全部打開，可是由于二橋、三橋經(jīng)營權(quán)轉(zhuǎn)讓等多種因素，這一改革方案被擱淺。因此，為加快實施跨江發(fā)展戰(zhàn)略，盡快實施跨江路橋收費改革、推行年票制勢在必行。具體來說，一方面要統(tǒng)一收費主體，為推行年票制奠定基礎(chǔ)。建議南京市政府委托市交通集團(tuán)與各路橋公司簽訂回購、委托協(xié)議，通過回購，即把路橋的債權(quán)、債務(wù)、收費權(quán)限等收回到市交通集團(tuán)手中，由市交通集團(tuán)還本付息等方式將收費主體統(tǒng)一起來，為推行年票制奠定基礎(chǔ)。另一方面要優(yōu)化過江通道收費路口的布局，調(diào)整收費方式。本著入城和出城收費的原則，研究包括繞城高速在內(nèi)的收費路口布局規(guī)劃，通過收費路口的合理設(shè)置，不僅將二橋、三橋等跨江通道變成“城中橋”，平衡各跨江通道的交通流量，也可將繞城公路等變成城市快速通道，通過將市內(nèi)車輛引導(dǎo)至繞城公路上，減少市內(nèi)交通壓力，加大南北全方位對接。

二要合理安排過江通道的建設(shè)時序。長江流域上的上海、武漢、重慶三個特大城市解決跨江交通難題的模式是“主城優(yōu)先”、“先近后遠(yuǎn)”，南京市與以上城市不同，主要先從解決過境交通入手。在近期雖然通過將長江二橋、三橋變成“城中橋”可以緩解跨江交通壓力，但由于二橋、三橋離江北新市區(qū)相對較遠(yuǎn)，對江北新市區(qū)的發(fā)展難以產(chǎn)生直接的帶動作用。要從根本上解決南京市跨江交通問題，只有加快主城過江通道建設(shè)，從而改善江北新市區(qū)與主城的交通聯(lián)系，帶動江北新市區(qū)的交通路網(wǎng)、市政設(shè)施建設(shè)，以及房地產(chǎn)業(yè)的發(fā)展，帶動主城人口向江北轉(zhuǎn)移，進(jìn)而加快整個江北地區(qū)的城市化進(jìn)程。因此，建議今后幾年，南京市應(yīng)將跨江交通建設(shè)的戰(zhàn)略重點轉(zhuǎn)移到主城過江通道上，加快建設(shè)緯七路過江通道，開工建設(shè)緯三路過江通道和地鐵三號線過江通道，真正緩解過江交通壓力。

10.構(gòu)建完善的自行車交通系統(tǒng)

對整個城市而言，保持自行車及行人交通的合理比例，既是現(xiàn)實的需要，又是構(gòu)建宜居城市的重要環(huán)節(jié)之一。在國外，許多大城市在公共交通系統(tǒng)成熟后，拓展了步行者和騎車人的活動空間，在法國巴黎、里昂，像設(shè)置公交車站一樣在城市各處設(shè)立了多個自行車租賃點；在英國倫敦，“復(fù)興”自行車也成為其緩解交通擁堵的重要方式之一；在韓國首爾，騎自行車成為緩解交通堵塞的重要政策，被寫入城市發(fā)展綱要。隨著城市的發(fā)展，自行車交通在南京市城市公共交通中也將發(fā)揮不可替代的作用。

一是完善自行車交通系統(tǒng)建設(shè)。建議由市規(guī)劃局牽頭，會同市公安局、市政公用局等部門制定自行車交通發(fā)展專項規(guī)劃，完善自行車道路通行系統(tǒng)，推進(jìn)自行車停車設(shè)施建設(shè)，提高整個城市通行能力和交通效率。具體建議:一要規(guī)劃建設(shè)自行車天橋。為解決自行車通過路口或者轉(zhuǎn)彎處易與機(jī)動車發(fā)生沖突造成車輛行駛緩慢的矛盾，建議在交通流量大的路口建設(shè)自行車天橋，減少交通節(jié)點，提高通行效率。二要規(guī)范自行車專用道規(guī)劃建設(shè)。自行車占用道路面積僅是小汽車的1/8，按每米寬道路所通過的交通量計算，自行車是小汽車的3倍。因此，利用城市中的支路、胡同等設(shè)置自行車專用道，引導(dǎo)自行車交通從干道轉(zhuǎn)移到這些專用道行駛，既能合理利用現(xiàn)有道路資源，也能減少機(jī)動車與自行車之間的相互干擾。

二是鼓勵“自行車＋公交車”出行模式。發(fā)達(dá)國家的經(jīng)驗表明:自行車和公交的換乘體系建設(shè)將是未來自行車交通模式的方向，自行車接駁地鐵的出行方式，在國外已經(jīng)很流行。如日本和韓國首爾的公共汽車甚至設(shè)計為可搭乘自行車，以便自行車換乘公交再轉(zhuǎn)乘自行車；國內(nèi)廣州已明確提出鼓勵發(fā)展“自行車＋公交車”出行模式。目前，隨著城市居民出行距離的不斷增加，“自行車＋公交車”出行方式在解決南京市交通擁堵方面的優(yōu)勢將進(jìn)一步突出，在很大程度上可以將小汽車出行向公交出行引導(dǎo)。因此，通過合理規(guī)劃建設(shè)公交、地鐵附近自行車停放設(shè)施，完善自行車和公共交通的接駁，鼓勵市民采用自行車駐車換乘公共交通的方式進(jìn)行長距離出行，引導(dǎo)市民換乘公共交通進(jìn)入市區(qū)，可以減少對小汽車出行的需求，緩解城市交通壓力。

三是改善自行車停放條件。針對南京市自行車停放設(shè)施不足、停放混亂、管理難度大的特點，建議結(jié)合自行車停放的管理，加強(qiáng)停放設(shè)施建設(shè)。一要將自行車停車設(shè)施建設(shè)納入城市總體規(guī)劃，新建、改建、擴(kuò)建的圖書館、體育場等公共建筑和商業(yè)街區(qū)的大型商場，必須設(shè)置一定數(shù)量的自行車停車場，避免因自行車停放而占用道路資源。二要對禁止停放自行車的路段，必須在路外建設(shè)足夠而方便的自行車停車設(shè)施，滿足市民停車的需要。三要加強(qiáng)對自行車停放的管理，對較集中的自行車停放場地，由專人進(jìn)行管理，通過收取一定費用等辦法，既保證停車場地的高效利用，又防止自行車的被盜。

四是規(guī)范發(fā)展電動自行車。目前，電動自行車的發(fā)展已成為全國各城市共同關(guān)心的話題，一些城市如廣州、廈門已經(jīng)開始對電動自行車的發(fā)展進(jìn)行了各種限制，大部分城市對電動自行車發(fā)展還沒有明確的政策。結(jié)合南京市城市交通發(fā)展的實際，當(dāng)前要嚴(yán)格將電動自行車速度限制在20公里/小時范圍內(nèi)，規(guī)范發(fā)展電動自行車。一要加強(qiáng)對超標(biāo)“電動自行車”的管理，對在路面上發(fā)現(xiàn)的超標(biāo)電動自行車一律予以扣留，并對駕駛?cè)艘婪ㄟM(jìn)行從嚴(yán)處罰。二要加強(qiáng)對銷售渠道的管理，對銷售時速超過20公里/小時的電動自行車的企業(yè)，給予嚴(yán)格的處罰，情節(jié)嚴(yán)重的給予吊銷營業(yè)執(zhí)照的處罰，從而在源頭上防止超速電動自行車流入市場。

【注釋】

[1]　見《關(guān)于加快推進(jìn)富民工作的意見》（寧委發(fā)〔2003〕63號）

[2]　見《關(guān)于加快推進(jìn)富民工作的意見》（寧委發(fā)〔2003〕63號）