“中樞”在變革

中國的各級行政管理機構(gòu)正經(jīng)歷著一場深刻的變革。從國務(wù)院到鄉(xiāng)鎮(zhèn)基層政權(quán)，行政管理體制和機構(gòu)改革正以前所未有的力度沖擊著舊體制，其影響廣泛而深遠。

精簡：改革的重要目標

幾十年來，我國機構(gòu)和人員的精簡始終未走出“精簡—膨脹—再精簡—再膨脹”的循環(huán)。到20世紀90年代初，國務(wù)院的工作部門仍然有86個，地方黨政部門平均數(shù)省級達到70多個、地區(qū)達到50多個、地市級城市達到65個、縣級達到45個。1991年末，全國各級黨政機關(guān)的人員已達到920萬，縣以上黨政機關(guān)超編74萬多人，當年全國行政管理費開支達370多億元，加上事業(yè)費共支出1400多億元，占國家財政總支出的37%。負擔沉重?。?/p>

改革和精簡的任務(wù)又一次嚴峻而緊迫地擺在各級領(lǐng)導(dǎo)部門的面前。

在黨的第十四次全國代表大會上，提出了新的機構(gòu)改革的框架。在十四屆三中全會上又進一步提出機構(gòu)改革的模式。在此前后，中央政治局常委會、國務(wù)院常務(wù)會、總理辦公會也多次討論機構(gòu)改革問題。這些足以說明，中央對這次行政管理體制和機構(gòu)改革采取了十分重視、十分謹慎的態(tài)度。因而，這次改革也引起了國內(nèi)外的格外重視。

走出“精簡膨脹再精簡”的循環(huán)

自1993年3月正式開始實施的行政管理體制和機構(gòu)改革，特別注重吸取以往歷次“精簡”和機構(gòu)改革的經(jīng)驗教訓(xùn)。

改革要徹底解決問題，不能“揚湯止沸”，而要“釜底抽薪”。這就要改變黨政機關(guān)微觀干預(yù)過多、包攬事務(wù)過多的狀況。

因此，轉(zhuǎn)變職能成為這次行政管理體制和機構(gòu)改革的一項重要內(nèi)容，也是區(qū)別以往歷次精簡改革的一個重要方面。

轉(zhuǎn)變政府管理職能，建立適應(yīng)社會主義市場經(jīng)濟要求的行政管理體制，不僅僅是合并幾個機構(gòu)、精簡一批人員，而是要從政府的管理模式、管理職能、管理機構(gòu)、管理方法以及行政運行機制和人員素質(zhì)等多方面進行全方位的調(diào)整和改革。

只有這樣，才能有希望從“精簡—膨脹—再精簡—再膨脹”的困境中走出來。

社會主義制度的一種自我完善

為適應(yīng)市場經(jīng)濟的需要，國務(wù)院區(qū)別不同情況進行了改革，將專業(yè)部門分成三類：改為行業(yè)總會，履行行業(yè)管理職能，如輕工總會、紡織總會；改為經(jīng)濟實體，不承擔政府行政管理職能，如航空工業(yè)總公司、石油天然氣總公司；關(guān)系國家經(jīng)濟命脈的基礎(chǔ)行業(yè)部門和高新技術(shù)行業(yè)部門，予以保留和新設(shè)，加強內(nèi)部改革，如化工部、電子部。這就有效地轉(zhuǎn)變了各個專業(yè)部門的職能。中央機構(gòu)編制委員會與各部委密切配合，擬定了職能配置、內(nèi)設(shè)機構(gòu)、人員編制的“三定”方案。有關(guān)部門將各部委、各司局的原有職能逐條抽出，進行分析、審核、協(xié)商，取消原來計劃經(jīng)濟體制設(shè)立的、現(xiàn)已不適應(yīng)市場經(jīng)濟的職能，下放一批應(yīng)該下放的管理權(quán)限。在這次機構(gòu)改革中，撤銷紡織工業(yè)部成立中國紡織總會是一個較大的變動。目前，原紡織系統(tǒng)內(nèi)的國有企業(yè)的產(chǎn)值僅占全行業(yè)總產(chǎn)值的三分之一，而三資、鄉(xiāng)鎮(zhèn)和私營個體紡織企業(yè)的產(chǎn)值已占總產(chǎn)值的三分之二。這表明原紡織部門只管系統(tǒng)內(nèi)企業(yè)的體制已不適應(yīng)全行業(yè)管理的要求了。而紡織行業(yè)日趨社會化、市場化、指令性計劃較小，這對改革體制、轉(zhuǎn)變職能、行業(yè)管理提出了新的要求，紡織總會的設(shè)立就是為了適應(yīng)這種要求。它弱化了政府行政管理職能，加強了為企業(yè)服務(wù)、溝通政府與企業(yè)關(guān)系的職能。內(nèi)設(shè)10個機構(gòu)，比原紡織部減少了30%，人員減到280人，比原來減少了44%，這項改革既體現(xiàn)了政府職能轉(zhuǎn)變的要求、精兵簡政的精神，也探索了專業(yè)經(jīng)濟部門機構(gòu)改革的新路子。

這些改革是社會主義制度的一種自我完善。

搞市場經(jīng)濟，計劃部門如何適應(yīng)？國家計委的改革格外引人注目

在計劃經(jīng)濟體制下，國家計委是一個權(quán)力很大的重要部門?，F(xiàn)在搞市場經(jīng)濟，計劃工作以往“統(tǒng)帥一切”的地位不存在了，一切都需要按市場經(jīng)濟規(guī)律辦事。在新的形勢下，計委如何工作，一些人思想上產(chǎn)生了迷惑。針對一些人的思想障礙，國家計委引導(dǎo)機關(guān)全體人員認真學(xué)習(xí)有關(guān)方針政策，從消極的“待變”轉(zhuǎn)向主動的“思變”，站在全局的高度認識機構(gòu)改革的意義，改變傳統(tǒng)的思想觀念、工作內(nèi)容和工作方法。在計委工作如何轉(zhuǎn)變職能的大討論中，大家取得共識：必須改變過去傳統(tǒng)的計劃經(jīng)濟模式，但不等于不要經(jīng)濟計劃；建立社會主義市場經(jīng)濟體制，同時必須加強宏觀調(diào)控；轉(zhuǎn)變職能不等于簡單地下放權(quán)力；要建立相互制約的宏觀管理體制，同時還要形成合力；精簡機構(gòu)與人員，但必須提高部門的整體素質(zhì)。

在統(tǒng)一思想認識的基礎(chǔ)上，國家計委的改革進行得有條不紊。他們正確處理了職能和機構(gòu)的失與得、破與立的關(guān)系，堅決放棄不該管也管不了的職能，強化過去雖有但未到位以及按市場經(jīng)濟要求必須加以拓展的新職能。將工作重心放在中長期規(guī)劃上，強化產(chǎn)業(yè)政策、行業(yè)規(guī)劃、專項規(guī)劃和地區(qū)規(guī)劃的制定和實施。在委內(nèi)機構(gòu)設(shè)置上，重新調(diào)整了司局結(jié)構(gòu)，根據(jù)不同業(yè)務(wù)范圍調(diào)控層次，調(diào)整和增加職能。確定新增職能7項，強化原有職能9項，改革、下放、轉(zhuǎn)移應(yīng)由市場、地方、部門或企業(yè)承擔的職能16項。目前，國家計委包括規(guī)范工作程序和協(xié)調(diào)司局之間關(guān)系在內(nèi)的各項規(guī)章制度已經(jīng)建立。按新的職責分工，各司局已做到“人到位、馬上鞍”。通過切實有效的改革，國家計委的宏觀性、戰(zhàn)略性、政策性管理職能得到加強。

國務(wù)院機構(gòu)改革初獲成果

自1993年3月到1994年3月，國務(wù)院機構(gòu)改革開始實施不過一年的時間，但國務(wù)院各有關(guān)部門做了大量工作?，F(xiàn)在，各部門的“三定”方案已基本審定完畢，各部門陸續(xù)按照新的職能和機構(gòu)運轉(zhuǎn)。一些部門之間職能交叉、重復(fù)的問題通過協(xié)調(diào)也得到了解決。

有關(guān)部門根據(jù)職能變化確定的各部門精簡任務(wù)已基本順利完成。國務(wù)院部委和直屬機構(gòu)、辦事機構(gòu)原有86個，現(xiàn)已減為59個。非常設(shè)機構(gòu)由85個減到30個。原有機關(guān)行政編制36700人，改革后核定為29200人，精簡7500人，精簡達20%，改革前內(nèi)設(shè)司局924個，改革后為788個，減少司局136個。這是在1988年已精簡18%的基礎(chǔ)上的再次精簡，因此成績來之不易。冶金部由645人減至330人，精簡了49%。電子部和機械部共定編680人，比原來機械電子部的1188人減少了508人，精簡42%。國內(nèi)貿(mào)易部是在撤銷原物資部、商業(yè)部的基礎(chǔ)上新組建的，定編800人，比原來兩個部的1863人減少了1063人，精簡幅度達57%。

尤其令人振奮的是，各省、市、自治區(qū)的機構(gòu)改革也邁出了堅實、有力的步伐。目前有十多個省區(qū)的改革方案已定。遼寧、吉林、安徽、山東、廣東五省的省一級黨政機構(gòu)平均設(shè)置55個，比原來平均82個減少27個，精簡幅度為33%。廣東省省級機關(guān)人員精簡21．8%，遼寧、吉林、安徽、山東四省機關(guān)人員平均精簡37%。

精簡人員都得到了妥善的安置。人員實現(xiàn)合理分流：部分干部走出機關(guān)，創(chuàng)辦了第三產(chǎn)業(yè)，部分干部轉(zhuǎn)入實體性公司和事業(yè)單位，部分干部被充實到基層，到鄉(xiāng)鎮(zhèn)、區(qū)、街任職，部分干部根據(jù)本人意愿提前離崗。

有關(guān)負責同志告訴記者，這次機構(gòu)改革雖然取得了不小的成果，但不可能一次改革解決所有問題。改革只能一步步進行，今后還有大量工作要做。按照十四屆三中全會精神，國務(wù)院準備將機構(gòu)改革進一步完善和深化。

（原載《光明日報》1994年5月12日頭版頭條）