中共十六大以后，中央領(lǐng)導(dǎo)層很關(guān)心社會的下層，尤其是農(nóng)村，加之政府把農(nóng)村問題看成是“重中之重”，外界紛紛猜想中國領(lǐng)導(dǎo)人會進(jìn)行新的農(nóng)村改革。除了已討論很久的農(nóng)村土地私有化以外，人們的焦點(diǎn)集中在如何通過農(nóng)村政治體制的改革來解決農(nóng)村問題。那么，中共在農(nóng)村會進(jìn)行怎樣的政治改革呢？

中國的改革模式一直被外界概括成為“有經(jīng)濟(jì)改革而無政治改革”。但在農(nóng)村則不然，經(jīng)濟(jì)和政治體制的改革可以說是同步進(jìn)行的。經(jīng)濟(jì)改革最初從農(nóng)村開始，很快就導(dǎo)致了毛澤東時代建立起來的人民公社制度的解體。當(dāng)時的領(lǐng)導(dǎo)人決定了中共歷史上關(guān)鍵的一步，即在村級建立村民自治制度來填補(bǔ)人民公社制度解體以后的農(nóng)村權(quán)力真空。這就是農(nóng)村政治體制變革的第一步。如何進(jìn)行農(nóng)村進(jìn)一步的政治變革？很多人自然把目光落到了擴(kuò)大農(nóng)村已經(jīng)存在的民主制度，即村民自治。

這也是可以理解的。和整個國家政治的發(fā)展方向一樣，農(nóng)村變革的長期目標(biāo)也是民主?，F(xiàn)在農(nóng)村存在著的很多問題與農(nóng)民的無權(quán)狀態(tài)有關(guān)，如干部的腐敗和毫無節(jié)制的亂收費(fèi)等。農(nóng)民用集體抗議的方式來表達(dá)自己的不滿，是因?yàn)椴淮嬖谌魏伪磉_(dá)利益的機(jī)制。如果能夠在農(nóng)村擴(kuò)大民主，這些現(xiàn)象可望得到遏制。

村民自治無法解決農(nóng)村問題

但問題是，是否可以以村民自治為起點(diǎn)來真正有效解決農(nóng)村問題呢？從很多方面來說，弱小的村民民主是無法承擔(dān)解決農(nóng)村問題之重?fù)?dān)的。盡管村民民主制度到現(xiàn)在已經(jīng)實(shí)行很多年了，但它仍然只占農(nóng)村政治空間的很小一部分。除了村民自治制度外，農(nóng)村還有其他很多的組織與村民自治制度分享權(quán)力。其中最重要的當(dāng)然是農(nóng)村黨支部，此外還有如經(jīng)濟(jì)組織、婦女組織、共青團(tuán)等。從實(shí)際層面來說，黨支部還是農(nóng)村實(shí)權(quán)的掌握者和使用者。

其次，現(xiàn)在農(nóng)村干部的腐敗不是村民自治制度所能對付得了的。這不僅是因?yàn)樯厦嫠f的黨的干部的權(quán)力還是高于村民選舉出來的村民委員會，還因?yàn)檗r(nóng)村干部人數(shù)的龐大。執(zhí)政黨在農(nóng)村維持龐大的干部隊(duì)伍，是為了加強(qiáng)在農(nóng)村的控制，而上級政府又不能提供足夠的財力來支付同樣龐大的費(fèi)用，這迫使農(nóng)村干部通過“非法”的途徑來掠取財力，從而導(dǎo)致腐敗。很難想象地方民主能夠遏制得了這么龐大的農(nóng)村干部的腐敗行為。實(shí)際上，即使實(shí)行了民主，如果農(nóng)村干部隊(duì)伍不能縮減，為了生存，這些干部同樣會腐敗。

再次，由于國家稅收制度變革所引發(fā)的一系列農(nóng)村問題，更不是村民自治制度所能應(yīng)付的?，F(xiàn)在農(nóng)民的經(jīng)濟(jì)負(fù)擔(dān)在很大程度上與20世紀(jì)90年代以來在中央與地方之間實(shí)行的分稅制有關(guān)聯(lián)。分稅制的主要特點(diǎn)就是國家財力向中央傾斜，中央政府分享到了地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展的大部分。盡管分稅制有效遏制了人們所擔(dān)心的經(jīng)濟(jì)地方主義，但同時也損害了地方發(fā)展經(jīng)濟(jì)的積極性，使得農(nóng)村的財力大大不夠用。毋庸置疑，這也是亂收費(fèi)的一個制度根源?？梢哉f，這個問題的解決和村民自治沒有什么關(guān)系。

農(nóng)村的問題在于統(tǒng)治過度

很顯然，農(nóng)村的問題是結(jié)構(gòu)性和制度性的。從農(nóng)村干部的個體行為來理解不能把握農(nóng)村問題的實(shí)質(zhì)。結(jié)構(gòu)性的問題要由結(jié)構(gòu)性的變革來解決。當(dāng)然，無論怎樣的結(jié)構(gòu)性變革，都必須和目前的村民自治制度相協(xié)調(diào)和配套，否則就是政治倒退。那么，什么樣的結(jié)構(gòu)性變革既能推進(jìn)目前的村民自治制度，又能解決目前存在的問題呢？

一些學(xué)者和官員已經(jīng)注意到：共產(chǎn)黨要解決農(nóng)村政治問題，就必須繼續(xù)擴(kuò)大農(nóng)村的自治，取消鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級政府，把統(tǒng)治的層級收回到縣一級。筆者認(rèn)為這個設(shè)想非常好，它既可以擴(kuò)大民主的范圍，又能大大減少農(nóng)村官員的人數(shù)，有效遏制腐敗。

實(shí)際上，這并不是什么新鮮的思想。中國從秦始皇到國民黨，中央政府的政權(quán)一直只到縣一級，縣級以下實(shí)行的是自治，最多存在一些上級派出機(jī)構(gòu)。這個政治機(jī)構(gòu)實(shí)行了數(shù)千年，非常有效。

當(dāng)時可能有當(dāng)時的需要，但是現(xiàn)在共產(chǎn)黨已經(jīng)取得了政權(quán)，并且是唯一的執(zhí)政黨，有沒有必要再把政權(quán)的直接統(tǒng)治下到縣一級以下呢？共產(chǎn)黨現(xiàn)在在農(nóng)村的問題不是統(tǒng)治不夠，而是統(tǒng)治過度。直接統(tǒng)治的過度化導(dǎo)致了嚴(yán)重的政治后果，如統(tǒng)治自身的腐敗和農(nóng)民的抵抗。要改變這種情況，就要把統(tǒng)治的“度”減為適當(dāng)，在擴(kuò)大村民自治的基礎(chǔ)上重建一種有效的統(tǒng)治。把自治擴(kuò)大到鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級，不失為一個好方法。

這個方法盡管很“古董”，但對共產(chǎn)黨來說仍然是一個理想。這個理想的實(shí)現(xiàn)不是沒有可能性，但肯定會遇到龐大的農(nóng)村既得利益者——農(nóng)村干部隊(duì)伍的反對。執(zhí)政者如果沒有遠(yuǎn)大的眼光和勇氣，很難邁出改革的步伐。特別是在農(nóng)村問題紛紛涌現(xiàn)、農(nóng)民抗議活動不斷的情況下，當(dāng)政者最大的考量就是維持在農(nóng)村的統(tǒng)治，而非進(jìn)行任何激進(jìn)的改革。但問題是，如果沒有這樣一步激進(jìn)的改革，事情會越來越糟糕。