從農(nóng)民到農(nóng)民工再到市民

——中國農(nóng)村剩余勞動(dòng)力轉(zhuǎn)移的過程和特點(diǎn)分析

從英國的“圈地運(yùn)動(dòng)”開始，世界工業(yè)化國家發(fā)展的歷史表明，工業(yè)化必然導(dǎo)致人口城市化，工業(yè)化和城市化的過程也是大多數(shù)農(nóng)民轉(zhuǎn)到工業(yè)等非農(nóng)產(chǎn)業(yè)就業(yè)、遷移到城市的過程，也就是農(nóng)民非農(nóng)化、市民化的過程，這個(gè)過程曾經(jīng)導(dǎo)致嚴(yán)重的城鄉(xiāng)對立，也給農(nóng)民造成過巨大的痛苦。由于這些國家的工業(yè)化與城市化的過程基本上是同步的，農(nóng)民的非農(nóng)化與市民化的過程也基本上是同步的，再加上沒有人為把城鄉(xiāng)隔離開來的戶籍制度，所以與中國改革開放以來的情況不一樣，一般沒有出現(xiàn)所謂農(nóng)民工問題，也沒有所謂“民工潮”、“民工荒”現(xiàn)象。雖然也會出現(xiàn)勞動(dòng)力流動(dòng)、過剩或短缺的情況，但不是中國式的“民工潮”、“民工荒”。由于多方面的原因，中國農(nóng)村剩余勞動(dòng)力轉(zhuǎn)移經(jīng)過了一個(gè)曲折的過程，農(nóng)民的非農(nóng)化與市民化不是同步實(shí)現(xiàn)的，而是先由農(nóng)民轉(zhuǎn)變?yōu)檗r(nóng)民工，實(shí)現(xiàn)非農(nóng)化，再由農(nóng)民工轉(zhuǎn)變?yōu)槭忻?，?shí)現(xiàn)城市化，并且出現(xiàn)了“民工潮”、“民工荒”等特有的現(xiàn)象。

一、“民工潮”——從農(nóng)民到農(nóng)民工

農(nóng)村剩余勞動(dòng)力向城鎮(zhèn)和非農(nóng)產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移是我國經(jīng)濟(jì)社會現(xiàn)代化的必由之路，改革開放以來，隨著國家人口遷移流動(dòng)政策的逐步放松，越來越多的農(nóng)村勞動(dòng)力離開土地走向城鎮(zhèn)務(wù)工經(jīng)商，由農(nóng)民轉(zhuǎn)變?yōu)檗r(nóng)民工，并在20世紀(jì)90年代初形成蔚為壯觀的“民工潮”。

1.“民工潮”的成因

“民工潮”本質(zhì)上是一種大規(guī)模的鄉(xiāng)城人口流動(dòng)，是社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展的必然趨勢，與工業(yè)化、經(jīng)濟(jì)市場化和農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化等緊密相關(guān)。首先，工業(yè)化是鄉(xiāng)城人口流動(dòng)的根本動(dòng)力。工業(yè)化導(dǎo)致產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)和產(chǎn)業(yè)空間布局的變化，引起勞動(dòng)力地域分布的變化即鄉(xiāng)城人口流動(dòng)。其次，鄉(xiāng)城人口流動(dòng)是經(jīng)濟(jì)市場化的必要條件。現(xiàn)代市場經(jīng)濟(jì)是比傳統(tǒng)計(jì)劃經(jīng)濟(jì)更優(yōu)越的資源配置方式，經(jīng)濟(jì)市場化是世界潮流，作為最重要生產(chǎn)要素的勞動(dòng)力同樣需要由市場來進(jìn)行有效配置，從邊際生產(chǎn)力低的農(nóng)業(yè)部門轉(zhuǎn)移到邊際生產(chǎn)力高的非農(nóng)業(yè)部門，這必然引起鄉(xiāng)城人口流動(dòng)。最后，農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化是決定鄉(xiāng)城人口流動(dòng)的重要因素。農(nóng)業(yè)通過技術(shù)創(chuàng)新和制度創(chuàng)新實(shí)現(xiàn)發(fā)展，提高勞動(dòng)生產(chǎn)率，必然造成大量剩余勞動(dòng)力，以滿足工業(yè)發(fā)展對勞動(dòng)力的需求，引起勞動(dòng)力從農(nóng)業(yè)向工業(yè)、人口從農(nóng)村向城市流動(dòng)。

“民工潮”又是中國經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型時(shí)期的特有現(xiàn)象，是經(jīng)濟(jì)體制轉(zhuǎn)軌、經(jīng)濟(jì)發(fā)展戰(zhàn)略和增長方式轉(zhuǎn)變、經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)換共同作用的結(jié)果。首先，計(jì)劃經(jīng)濟(jì)向市場經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)軌是主要原因。計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)期，人民公社等制度束縛了農(nóng)民的生產(chǎn)經(jīng)營積極性，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)很難較快發(fā)展，不可能產(chǎn)生大批剩余勞動(dòng)力，城鄉(xiāng)分割的戶籍制度和國家統(tǒng)包統(tǒng)配的就業(yè)制度也限制了農(nóng)民的流動(dòng)和就業(yè)。市場化改革以來，實(shí)行家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制，調(diào)動(dòng)了農(nóng)民的生產(chǎn)經(jīng)營積極性，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)前所未有地快速發(fā)展，產(chǎn)生的數(shù)量巨大的剩余勞動(dòng)力，有著強(qiáng)烈的非農(nóng)化、城鎮(zhèn)化沖動(dòng)，戶籍制度和城市就業(yè)制度的初步改革則使農(nóng)民流向城市就業(yè)有了可能。其次，經(jīng)濟(jì)發(fā)展戰(zhàn)略和增長方式的轉(zhuǎn)變是重要條件。改革以前，實(shí)行重工業(yè)優(yōu)先發(fā)展戰(zhàn)略和粗放型的經(jīng)濟(jì)增長方式，對農(nóng)業(yè)投入少，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)技術(shù)和設(shè)備進(jìn)步緩慢，生產(chǎn)率難以提高，而且采取工農(nóng)業(yè)產(chǎn)品價(jià)格“剪刀差”的形式為重工業(yè)發(fā)展積累資金，使農(nóng)村長期處于貧窮落后狀態(tài)，不可能形成大批剩余勞動(dòng)力。改革以來，調(diào)整經(jīng)濟(jì)發(fā)展戰(zhàn)略，轉(zhuǎn)變經(jīng)濟(jì)增長方式，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)受到重視，農(nóng)民收入和農(nóng)業(yè)投入開始增加，農(nóng)業(yè)勞動(dòng)生產(chǎn)率提高，出現(xiàn)了大批剩余勞動(dòng)力，需要向城鎮(zhèn)和非農(nóng)產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移。最后，經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)換是基本因素。改革以前的中國經(jīng)濟(jì)是典型的二元經(jīng)濟(jì)，受到計(jì)劃體制、趕超戰(zhàn)略和戶籍制度的作用而不斷加劇，產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)畸形，農(nóng)輕重比例失調(diào)，重工業(yè)太“重”、輕工業(yè)太“輕”、農(nóng)業(yè)落后，工業(yè)“以鋼為綱”，資本密集型的重工業(yè)有較大發(fā)展，而勞動(dòng)密集型的輕工業(yè)和服務(wù)業(yè)發(fā)展落后，不符合勞動(dòng)力資源豐裕的比較優(yōu)勢，“以糧為綱”限制了農(nóng)業(yè)的全面發(fā)展，也妨礙了非農(nóng)產(chǎn)業(yè)的發(fā)展。改革以來進(jìn)行經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)調(diào)整，農(nóng)業(yè)得到重視，發(fā)展較快，農(nóng)村產(chǎn)生大批剩余勞動(dòng)力，工業(yè)化加速，結(jié)構(gòu)得到改善，輕工業(yè)的迅速發(fā)展需要大量勞動(dòng)力，鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)異軍突起吸納了1億多剩余勞動(dòng)力，但是20世紀(jì)90年代后鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)面臨二次創(chuàng)業(yè)的壓力，對勞動(dòng)力的需求相對減少，加上剩余勞動(dòng)力規(guī)模龐大，完全或主要依靠農(nóng)業(yè)內(nèi)部的消化和就近就地轉(zhuǎn)移是不可能的，必須突破“沒有城市化的工業(yè)化道路”的舊有模式，向城市進(jìn)軍來解決勞動(dòng)力轉(zhuǎn)移的問題。受制于就業(yè)制度、戶籍制度和社會保障制度的改革滯后，農(nóng)民還不可能完全離開土地，不能實(shí)現(xiàn)市民化，只得在城市的崗位和農(nóng)村的家庭之間候鳥式往返，形成潮水般的“民工潮”。

2.“民工潮”的利弊

“民工潮”本質(zhì)上是社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展的必然結(jié)果，有利于流出地、流入地和流動(dòng)人口本身。首先，促進(jìn)了農(nóng)業(yè)和農(nóng)村社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展。一方面，大量農(nóng)村剩余勞動(dòng)力向非農(nóng)產(chǎn)業(yè)和城鎮(zhèn)轉(zhuǎn)移，緩解農(nóng)村沉重的就業(yè)壓力，緩和了緊張的人地關(guān)系，為農(nóng)業(yè)生產(chǎn)采取規(guī)模經(jīng)營創(chuàng)造條件。另一方面，農(nóng)民工進(jìn)城務(wù)工經(jīng)商，不僅增加了收入、開闊了眼界、增長了才干、提高了能力，還能夠從資金、技術(shù)、管理知識和意識觀念等方面對農(nóng)業(yè)生產(chǎn)和農(nóng)村發(fā)展進(jìn)行“反哺”，為農(nóng)業(yè)和農(nóng)村的發(fā)展提供新動(dòng)力，對農(nóng)村兩個(gè)文明建設(shè)形成有利影響。其次，從四個(gè)方面促進(jìn)了城市經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。一是資源重新配置效應(yīng)，資源配置逐漸轉(zhuǎn)向勞動(dòng)力密集的產(chǎn)業(yè)，發(fā)揮勞動(dòng)力資源豐富的比較優(yōu)勢，推動(dòng)了經(jīng)濟(jì)快速增長。二是保持比較優(yōu)勢的效應(yīng)，根據(jù)要素稟賦理論，我國利用勞動(dòng)力資源豐富、便宜的最大競爭優(yōu)勢從事生產(chǎn)和出口，加速農(nóng)村勞動(dòng)力轉(zhuǎn)移，能夠抑制城市勞動(dòng)力成本的提高，保持比較優(yōu)勢。三是填補(bǔ)崗位空白的效應(yīng)，城市勞動(dòng)力受教育程度逐步提高，傾向于較高層次的職業(yè)和崗位，進(jìn)城農(nóng)村勞動(dòng)力則填補(bǔ)了騰出的崗位。四是促進(jìn)城市建設(shè)的效應(yīng)，城市建設(shè)越來越轉(zhuǎn)向依賴自我融資，更多的人口和更活躍的經(jīng)濟(jì)發(fā)展成為城市建設(shè)的積累來源，農(nóng)村遷移勞動(dòng)力在其中功不可沒。最后，轉(zhuǎn)移勞動(dòng)力在流動(dòng)過程中增加了自身的人力資本，提高了生活水平。按照舒爾茨的人力資本理論，遷移也是一種人力資本投資行為，有利于人力資本水平提高。農(nóng)民工在進(jìn)城務(wù)工經(jīng)商中會增長才干，開闊眼界，收入也會提高，相應(yīng)地生活水平也會提高。總之，“民工潮”發(fā)揮了我國勞動(dòng)力充足價(jià)廉的比較優(yōu)勢，滿足了城市對勞動(dòng)力的需求和消費(fèi)需求，增加了城市購買力，擴(kuò)大了市場需求，提供了更多的積累來源，推動(dòng)了城市勞動(dòng)就業(yè)等方面的競爭和制度變革，從而極大地促進(jìn)了城市經(jīng)濟(jì)社會的發(fā)展。

農(nóng)民工季節(jié)性潮水般地流動(dòng)也存在許多問題和弊端:“民工潮”帶來巨大的交通運(yùn)輸壓力，流動(dòng)費(fèi)用和管理成本太高;流動(dòng)人口犯罪現(xiàn)象嚴(yán)重，影響城市社會治安;加劇城市住房緊張，形成臟、亂、差的“棚戶區(qū)”;在一定程度上存在農(nóng)民工就業(yè)與城市下崗失業(yè)職工再就業(yè)的矛盾;在交通、水、電等基礎(chǔ)設(shè)施、環(huán)境衛(wèi)生等方面給城市帶來不利影響;農(nóng)村流出人口計(jì)劃生育管理和子女教育困難，農(nóng)民工缺乏社會保障，工資、勞動(dòng)保護(hù)等合理權(quán)益也難以保證;農(nóng)村人口流出引起土地拋荒，造成土地資源浪費(fèi)，影響到國家糧食安全，等等。這些問題和弊端，雖然有一些經(jīng)過加強(qiáng)和改善管理，可以在一定程度上得到解決或緩和，但其中不少是只要有“民工潮”就必然會存在，只有“民工潮”消失，這些問題和弊端才能最終消除。

二、從“民工潮”到“民工荒”

由于中國農(nóng)村剩余勞動(dòng)力數(shù)以億計(jì)，人們一直以為農(nóng)民工是取之不盡、用之不竭的廉價(jià)資源，然而，從2004年初開始，東南沿海地區(qū)不斷傳來招工難的消息，不僅缺技工，連普通工也缺，媒體稱“民工潮”演變?yōu)椤懊窆せ摹薄?/p>

1.“民工潮”中的“民工荒”

我國勞動(dòng)力供給總量大，現(xiàn)有總?cè)丝?3億多，勞動(dòng)人口7.4億多，比歐美所有發(fā)達(dá)國家的總和還多，其中，農(nóng)村勞動(dòng)力近5億人，剩余勞動(dòng)力至少有2億人。鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)在20世紀(jì)80年代蓬勃發(fā)展，吸納了1億多剩余勞動(dòng)力，進(jìn)入20世紀(jì)90年代吸納能力大幅下降，農(nóng)村剩余勞動(dòng)力開始大規(guī)模流向城鎮(zhèn)務(wù)工經(jīng)商，形成農(nóng)民工潮水般地在城鄉(xiāng)之間流動(dòng)的所謂“民工潮”。農(nóng)民工總量呈持續(xù)增長之勢，1990年有2 135萬人，1995年約為8000萬人，2003年約為9900萬人。農(nóng)民進(jìn)城就業(yè)是在我國總體就業(yè)形勢非常嚴(yán)峻背景下的城鄉(xiāng)就業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整，既面臨勞動(dòng)力供過于求的總量約束，又遭遇各種歧視性制度的結(jié)構(gòu)制約。城鎮(zhèn)勞動(dòng)力市場面臨三重壓力，一是城鎮(zhèn)新增就業(yè)人口，每年幾百萬左右，二是下崗、失業(yè)需再就業(yè)的人員達(dá)1 400多萬，三是進(jìn)城就業(yè)的農(nóng)村剩余勞動(dòng)力達(dá)1億人左右的高水平，每年還要增加500萬人左右。同時(shí)，近幾年經(jīng)濟(jì)增長的就業(yè)彈性系數(shù)持續(xù)下降，新增就業(yè)崗位近年一直在800萬個(gè)左右，供需之間的缺口巨大。20世紀(jì)90年代中期以減人增效為特征的國企改革釋放出大量下崗失業(yè)職工，許多城市政府出于多種原因，出臺了保護(hù)本地勞動(dòng)力、排斥外來勞動(dòng)力的一系列歧視性政策。比如北京市，一直實(shí)行嚴(yán)厲的限制外地人口進(jìn)入的政策，1995年以來制定了一系列政策和法規(guī)對外來務(wù)工經(jīng)商人員可以從事的行業(yè)和工種進(jìn)行嚴(yán)格限制，明確實(shí)行“規(guī)?？刂?，嚴(yán)格管理，加強(qiáng)服務(wù)，依法保護(hù)”的方針，市勞動(dòng)局將外來務(wù)工經(jīng)商人員可以從事的行業(yè)限制在13個(gè)，工種限制在206個(gè)，多為本地人不愿從事的工種，還將部分工種列為限制使用外地人員之列，實(shí)施“騰籠換鳥”，對屬于限制使用外地人員的行業(yè)、工種，要求用人單位必須改用本市人員，凡未經(jīng)批準(zhǔn)擅自招用的，不僅要責(zé)令清退，還要按有關(guān)規(guī)定給予高額罰款。2000年底取消了行業(yè)和工種限制，卻代之以素質(zhì)門檻限制，仍然實(shí)施總量控制，只改變進(jìn)京人員結(jié)構(gòu)，不增加數(shù)量，招收外地人員的少數(shù)工種須經(jīng)行政審批，其余工種一律要求具備初中以上文化程度，將低學(xué)歷人員拒之門外。因此，中國“民工潮”目前總的趨勢是規(guī)模不斷擴(kuò)大，而農(nóng)民工在城鎮(zhèn)就業(yè)相當(dāng)困難。

“民工荒”正是在農(nóng)民工供過于求、就業(yè)困難的總體態(tài)勢下出現(xiàn)的。勞動(dòng)和社會保障部課題組就民工短缺問題對珠江三角洲、長江三角洲、閩東南、浙東南等主要?jiǎng)趧?dòng)力輸入地和湖南、四川、江西、安徽等輸出大省進(jìn)行了重點(diǎn)調(diào)查，結(jié)論是:民工短缺在局部地區(qū)客觀存在。從地區(qū)分布看，企業(yè)缺工主要發(fā)生在“珠三角”、閩東南、浙東南等加工制造業(yè)聚集地區(qū)?！爸槿恰比惫ぷ顕?yán)重，有近200萬人的缺口，缺工比率約10%，其中，深圳民工缺口約40萬人，東莞17%的企業(yè)表示有用工短缺，缺口近27萬人。福建泉州、莆田兩市用工缺口共約10萬人。浙江溫州等用工較多城市也反映存在不同程度的招工難問題。從行業(yè)領(lǐng)域看，招收普通工比較難的工種主要集中在制衣、制鞋、電子、玩具、家具制造、餐飲服務(wù)等勞動(dòng)密集型行業(yè)，技工主要缺高級的模具、數(shù)控機(jī)床、汽車涂裝、電子測試等技術(shù)人才。從企業(yè)類型看，工資待遇低、勞動(dòng)強(qiáng)度大、工作環(huán)境差的勞動(dòng)密集型企業(yè)缺工最突出，月工資700元以下招工困難。從短缺對象看，許多企業(yè)用工需求80%以上為年輕女工，18～25歲的年輕女工和有一定技能的熟練工需求量大、嚴(yán)重短缺，局部缺工使一些企業(yè)為增加人手而“挖工”，導(dǎo)致用工矛盾擴(kuò)散、激化，對當(dāng)?shù)睾椭苓叺貐^(qū)的同行業(yè)生產(chǎn)形成不利影響。

2.“民工荒”的成因

在“民工潮”還沒有消退、數(shù)以億計(jì)的農(nóng)村剩余勞動(dòng)力還沒有實(shí)現(xiàn)持久穩(wěn)定轉(zhuǎn)移、農(nóng)民工就業(yè)仍然相當(dāng)困難的情況下，卻出現(xiàn)了所謂“民工荒”，原因在于:

(1)工資偏低又遭遇物價(jià)上漲。有關(guān)研究表明，“珠三角”12年來農(nóng)民工月工資只提高68元。消費(fèi)物價(jià)總體水平明顯上升，導(dǎo)致廣東、福建等省實(shí)際工資水平停滯不前甚至有所下降。工資高低直接關(guān)系到招工情況，如深圳市月工資700元以下的企業(yè)招工很困難，1000元左右基本可以保持正常用工，1200元以上則能招到比較充足的工人。去年第四季度以來的價(jià)格上漲更降低農(nóng)民工的實(shí)際消費(fèi)能力。消費(fèi)物價(jià)指數(shù)從負(fù)2%上升至6%，糧食價(jià)格今年上半年同比上漲26.7%，農(nóng)民工無法維持和過去相當(dāng)?shù)纳钏?，不得不“用腳投票”。

(2)用工不規(guī)范且合法權(quán)益屢遭侵害。不僅工資水平低并經(jīng)常拖欠，而且農(nóng)民工的人身安全和尊嚴(yán)、平等擇業(yè)、勞動(dòng)保護(hù)、社會保障、居住等合法權(quán)益長期得不到有效保障，企業(yè)隨意打罵工人，扣押身份證、暫住證，加班時(shí)間過長，勞動(dòng)環(huán)境惡劣，裸體搜身、食物中毒、假酒致命等惡性事件時(shí)有發(fā)生。隨著政府加大農(nóng)民工的權(quán)益保障力度，出臺相關(guān)扶持政策，農(nóng)民工會出現(xiàn)，“第二代農(nóng)民工”崛起，均推動(dòng)了農(nóng)民工為自身權(quán)益的抗?fàn)帲沟糜行┢髽I(yè)無法留住老員工，也招不到新工人。尤其值得指出的是，“第二代農(nóng)民工”即年齡在18～25歲之間、文化程度普遍在初中以上的新一代農(nóng)民工，不同于文化水平不高、“有工就打”的第一代農(nóng)民工，他們自我保護(hù)、自我價(jià)值實(shí)現(xiàn)的意識不斷加強(qiáng)，對職業(yè)崗位、工資收入的要求更高，敢于挑肥揀瘦，敢于頻繁跳槽，敢于為待遇同企業(yè)主“叫板”，達(dá)不到要求，寧可不干。這是造成“民工荒”的重要因素。

(3)農(nóng)業(yè)比較效益提升使部分農(nóng)民工回流。農(nóng)民流動(dòng)的關(guān)鍵在于務(wù)工的收入高于農(nóng)業(yè)，農(nóng)產(chǎn)品價(jià)格回升和稅費(fèi)改革深化、特別是農(nóng)民增收政策的出臺，提高了農(nóng)業(yè)比較效益，部分農(nóng)民工回流。2004年中央1號文件出臺后，農(nóng)民種糧的積極性更高了，許多被撂荒的土地重新得到耕種。根據(jù)國家統(tǒng)計(jì)局抽樣調(diào)查，上半年農(nóng)民收入同比增長16.1%，每月平均現(xiàn)金收入為224元，暗示著外出農(nóng)民工的純收入要達(dá)到300元以上才合算。

(4)計(jì)劃生育和教育事業(yè)發(fā)展減少青壯年勞動(dòng)力供給。能夠滿足城市需要、有一定知識和技能的青壯年勞動(dòng)力并非無限供給。鄉(xiāng)村人口逐步減少，^[20]并在持續(xù)擴(kuò)大，意味著“農(nóng)民工”的來源將出現(xiàn)萎縮。而且，計(jì)劃生育造成了人口增長斷層，影響到勞動(dòng)力持續(xù)供應(yīng)。現(xiàn)在農(nóng)民工的主體來源于1975～1985年出生的人口，而這十年比1964～1974年減少5 584萬人，顯然，現(xiàn)階段的勞動(dòng)力供給相對減少。況且，第一代農(nóng)民工遭受的不公平待遇影響到第二代農(nóng)民工的打工積極性。另外，隨著教育事業(yè)的改革和發(fā)展，千家萬戶的家長都竭力讓子女延長受教育時(shí)間，農(nóng)民子弟受教育的機(jī)會也增加，也減少了青壯年勞動(dòng)力供應(yīng)。

(5)企業(yè)需求迅猛擴(kuò)張引發(fā)用工短缺。2003年下半年我國部分行業(yè)出現(xiàn)過熱現(xiàn)象，刺激了企業(yè)的用工需求。廣東等地外貿(mào)訂單激增，勞動(dòng)密集型企業(yè)擴(kuò)張迅猛，許多企業(yè)擴(kuò)充產(chǎn)能、上新生產(chǎn)線，用工需求大幅增長，如深圳對外來勞動(dòng)力的需求近3年來每年增長10%。

(6)全方位開放和地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展分流部分農(nóng)民工?！伴L三角”、環(huán)渤海、泛珠三角經(jīng)濟(jì)圈初步形成，農(nóng)村勞動(dòng)力外出選擇的機(jī)會加大，流向多元化。而且，“長三角”由于工資水平、勞動(dòng)保障等更優(yōu)裕，從“珠三角”吸引了許多務(wù)工者。本地經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展為農(nóng)村勞動(dòng)力就地轉(zhuǎn)移提供便利。東部進(jìn)入結(jié)構(gòu)調(diào)整和升級階段，一部分勞動(dòng)密集型以及與當(dāng)?shù)禺a(chǎn)業(yè)關(guān)聯(lián)度不強(qiáng)的產(chǎn)業(yè)向中西部轉(zhuǎn)移，本地民營經(jīng)濟(jì)加快發(fā)展，新辦一批企業(yè)，不少農(nóng)村勞動(dòng)力在當(dāng)?shù)卣业搅舜蚬C(jī)會。

(7)缺乏教育培訓(xùn)使農(nóng)民工不能滿足技術(shù)崗位的需求。據(jù)第五次人口普查的數(shù)據(jù)，我國農(nóng)村15歲以上勞動(dòng)人口平均受教育年限7.85年，15歲及以上人口中，小學(xué)及以下文化程度占52.3%，文盲占11.6%，高中及以上文化程度只占7.7%，大專以上學(xué)歷人口不足1%。但是，企業(yè)對勞動(dòng)者綜合素質(zhì)特別是勞動(dòng)技能的要求越來越高，以輸入地廣東為例，按照“十五”計(jì)劃，到2005年對技能工人的需求總量為502.4萬人，目前只有365萬人，缺口130萬人。供需之間的素質(zhì)落差造成沿海地區(qū)高素質(zhì)、高技能的技工一直都缺乏。

(8)企業(yè)用工理念加劇用工短缺的矛盾。許多企業(yè)只招收年輕女工，導(dǎo)致用工性別、年齡需求失衡。珠三角不少企業(yè)用工男女比例為1∶5，年齡在18～25歲之間的勞動(dòng)力占八成，許多企業(yè)還想找熟練工。結(jié)果造成供求錯(cuò)位嚴(yán)重:招男工容易，女工難，招新手容易，熟手難，招普工容易，技工難，招高級技工更難。

總之，沿海局部地區(qū)、行業(yè)和企業(yè)出現(xiàn)的民工短缺，是勞動(dòng)力供需機(jī)制、市場調(diào)節(jié)的結(jié)果，是中央政府實(shí)行宏觀調(diào)控、優(yōu)惠政策向農(nóng)村傾斜力求社會均衡發(fā)展的結(jié)果;同時(shí)，也暴露出農(nóng)村剩余勞動(dòng)力順利轉(zhuǎn)移的制度性障礙。我們認(rèn)為，就業(yè)、工資、勞動(dòng)保護(hù)、職工培訓(xùn)制度上的缺陷是引起“民工荒”的主要因素，如果打工收入增加、待遇合理，即使糧價(jià)上漲、農(nóng)業(yè)生產(chǎn)補(bǔ)貼增加、種田比較收入提高，也不會出現(xiàn)“民工荒”。

3.“民工荒”的利弊和趨勢

“民工荒”使部分企業(yè)對勞動(dòng)力的需求得不到滿足，對局部地區(qū)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展形成不利影響，而且使農(nóng)民的非農(nóng)化受阻、推遲，不利于“三農(nóng)”問題的最終解決。然而，由于“民工荒”暴露了經(jīng)濟(jì)發(fā)展和勞動(dòng)就業(yè)方面的一些深層次問題和制度缺陷，有助于推動(dòng)這些問題的解決。

一是有利于改善農(nóng)民工的待遇。部分企業(yè)工資水平低下、勞動(dòng)用工狀況惡劣，雖然歷來為社會普遍關(guān)注，各級政府也力圖通過法律、行政措施加以改善，但收效甚微?！懊窆せ摹蓖伙@市場力量，實(shí)際上造成了“企業(yè)慌”?！爸槿恰辈簧倨髽I(yè)主開始注意改善用工環(huán)境、增加工資以吸引勞動(dòng)力，注重企業(yè)文化的建設(shè)，增強(qiáng)員工對企業(yè)的歸屬感，重視農(nóng)民工素質(zhì)的培養(yǎng)和提高。“長三角”企業(yè)相繼調(diào)高農(nóng)民工工資，幅度在7%～12%之間。政府也在行動(dòng)，廣東省正在調(diào)高最低工資標(biāo)準(zhǔn)，一些地方政府組團(tuán)到外省招工，向農(nóng)民工承諾提供路費(fèi)、預(yù)支首月工資等優(yōu)惠條件，一些基層干部主張政府加大工業(yè)園區(qū)公共服務(wù)的投入，為民工營造一個(gè)具有人情味的工作環(huán)境。

二是有利于沿海地區(qū)的產(chǎn)業(yè)升級和產(chǎn)業(yè)梯度轉(zhuǎn)移。勞動(dòng)力短缺將會提高東部沿海地區(qū)的勞動(dòng)力成本，一些利潤空間比較大的企業(yè)會直接漲工資來吸引農(nóng)民工;一些企業(yè)會用機(jī)器代替勞動(dòng)力，通過機(jī)械化減少用工數(shù)量;一些企業(yè)會采取兼并重組的方式做大做強(qiáng)，以擴(kuò)大規(guī)模來彌補(bǔ)成本上升導(dǎo)致的利潤損失;還有一些企業(yè)會向人工成本低廉的中西部轉(zhuǎn)移。這些調(diào)整可以促進(jìn)產(chǎn)業(yè)升級，推進(jìn)業(yè)已存在的產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移，促進(jìn)中西部的發(fā)展。

三是有利于經(jīng)濟(jì)發(fā)展戰(zhàn)略的轉(zhuǎn)變。20多年來，東部沿海地區(qū)主要依靠大量廉價(jià)、技術(shù)含量低的農(nóng)村轉(zhuǎn)移勞動(dòng)力從事勞動(dòng)密集型產(chǎn)業(yè)的生產(chǎn)，實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)高速增長;企業(yè)依靠壓低工資、減少改善勞動(dòng)條件的必要投入以保障低成本，賺取更多的利潤。國際經(jīng)驗(yàn)表明，對廉價(jià)勞動(dòng)力的過度依賴和榨取會導(dǎo)致資本的短視化和劣質(zhì)化，而且會造成社會需求萎縮，使經(jīng)濟(jì)發(fā)展缺乏后勁和應(yīng)變能力。事實(shí)上，“民工荒”迫使一些企業(yè)在提高勞動(dòng)者待遇上面臨生死存亡的兩難選擇，即提高待遇，企業(yè)可能失去利潤;不提高待遇，企業(yè)則雇不到工人。發(fā)展生產(chǎn)力的最終目的是要提高勞動(dòng)者的福利水平，隨著經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展、生活水平上升，勞動(dòng)力成本必然不斷提高，而且經(jīng)濟(jì)的持續(xù)增長也需要高素質(zhì)、高工資的勞動(dòng)力。在國際社會推行SA8000企業(yè)社會責(zé)任認(rèn)證標(biāo)準(zhǔn)的壓力之下，沿海地區(qū)乃至全國必須實(shí)行從低教育、低技術(shù)、低勞動(dòng)生產(chǎn)率、低工資、高勞工淘汰率的粗放型經(jīng)濟(jì)發(fā)展戰(zhàn)略向高教育、高技術(shù)、高勞動(dòng)生產(chǎn)率、高工資、高福利的集約型經(jīng)濟(jì)發(fā)展戰(zhàn)略轉(zhuǎn)變，有效的途徑就是重視人力資源開發(fā)和培訓(xùn)，企業(yè)、個(gè)人、政府和社會都要加大教育培訓(xùn)的投資力度。

四是有利于各種相關(guān)制度的完善和創(chuàng)新。勞動(dòng)就業(yè)制度、工資制度、培訓(xùn)制度、保護(hù)制度及其執(zhí)行上的嚴(yán)重缺陷，是造成“民工荒”的基本原因，“民工荒”正是對這些制度缺陷的有力反抗，通過市場機(jī)制的作用，必將極大地推進(jìn)這些制度的改革和創(chuàng)新。

從民工荒的影響來看，它是局部地區(qū)出現(xiàn)的、短期的結(jié)構(gòu)性勞動(dòng)力供求失衡，不會擴(kuò)展為全國性的、影響經(jīng)濟(jì)發(fā)展的嚴(yán)重問題。理由是:我國勞動(dòng)力供過于求的狀況將來若干年都不會改變;2004年外出打工的農(nóng)村勞動(dòng)力同比增長3.8%，和往年相比保持平穩(wěn)增長;^[21]城鎮(zhèn)登記失業(yè)率逐年攀升，就業(yè)形勢并不樂觀，而且在未來相當(dāng)長的時(shí)間里都將比較嚴(yán)峻;在缺工最嚴(yán)重的廣東，省農(nóng)調(diào)隊(duì)也認(rèn)為，總的用工形勢仍是供略大于求，短缺只是結(jié)構(gòu)性、行業(yè)性和季節(jié)性的，不是總體性、全局性、長久性的，用“民工緊”比“民工荒”更準(zhǔn)確。因此，過度渲染“民工荒”可能對勞動(dòng)力流動(dòng)產(chǎn)生誤導(dǎo)。

三、市民化——從農(nóng)民工到市民

由農(nóng)民轉(zhuǎn)變?yōu)檗r(nóng)民工還不是中國農(nóng)村剩余勞動(dòng)力轉(zhuǎn)移的最終完成，“民工潮”也不會是永久現(xiàn)象，農(nóng)民工市民化、“民工潮”消失是必然趨勢。

1.“民工潮”消失的趨勢

“民工潮”既是經(jīng)濟(jì)市場化改革、經(jīng)濟(jì)發(fā)展戰(zhàn)略和增長方式轉(zhuǎn)變及經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)調(diào)整的產(chǎn)物，也是經(jīng)濟(jì)體制轉(zhuǎn)軌、發(fā)展戰(zhàn)略和增長方式轉(zhuǎn)變及結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)換都還沒有完全實(shí)現(xiàn)的結(jié)果?！懊窆こ薄彪m然有其產(chǎn)生的必然性和較大的積極性，但畢竟還是一種非常規(guī)的成本過高、問題過多、副作用過大的鄉(xiāng)城人口流動(dòng)。隨著社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制的建立和完善，就業(yè)、土地、戶籍、社會保障制度改革的完成，發(fā)展戰(zhàn)略和增長方式轉(zhuǎn)變的實(shí)現(xiàn)，二元經(jīng)濟(jì)的一元現(xiàn)代化，產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的優(yōu)化升級，“民工潮”必將消失，鄉(xiāng)城人口流動(dòng)將由“滔滔洪水”變成“涓涓細(xì)流”，將由“急流”變成“緩流”，將成為正常的更為合理的流動(dòng)。在不限制和妨礙人口正常流動(dòng)的前提下，“民工潮”消失得越快，帶來的損失就越小。我們認(rèn)為，消除“民工潮”，鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)的分散發(fā)展、非城市化的農(nóng)村工業(yè)化、農(nóng)業(yè)剩余勞動(dòng)力就地就近轉(zhuǎn)移、農(nóng)業(yè)的產(chǎn)業(yè)化都不是根本方法，只有城市化才是根本途徑，因?yàn)橹挥谐鞘谢酱蠓忍岣撸惯M(jìn)城的農(nóng)民工“進(jìn)廠又進(jìn)城，離土又離鄉(xiāng)”，落后的二元經(jīng)濟(jì)才能真正轉(zhuǎn)變成一元現(xiàn)代化經(jīng)濟(jì)，“候鳥”式的農(nóng)民工才能成為永久性的城市職工，農(nóng)民才能成為市民，“民工潮”才能消失。

2.農(nóng)民工市民化的趨勢

農(nóng)民工是在非農(nóng)產(chǎn)業(yè)就業(yè)還保留農(nóng)民身份的職工，是在中國體制改革、結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型時(shí)期，在特定的制度條件下出現(xiàn)的過渡性的特殊群體。農(nóng)民工既是一個(gè)與戶籍制度相關(guān)的身份概念，還是一個(gè)與就業(yè)產(chǎn)業(yè)相關(guān)的身份概念，農(nóng)是指農(nóng)業(yè)，工是指工業(yè)等非農(nóng)產(chǎn)業(yè)，農(nóng)民工則是指原來在農(nóng)業(yè)就業(yè)、戶口也在農(nóng)村，現(xiàn)在轉(zhuǎn)到工業(yè)等非農(nóng)產(chǎn)業(yè)就業(yè)、戶口還在農(nóng)村的勞動(dòng)力。如果像其它工業(yè)化國家一樣，中國農(nóng)民在非農(nóng)化的同時(shí)也實(shí)現(xiàn)城鎮(zhèn)化，也就沒有所謂農(nóng)民工，也不會產(chǎn)生什么農(nóng)民工問題。農(nóng)民工包括兩大類，即進(jìn)城的農(nóng)民工(包括在城鎮(zhèn)的鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)的農(nóng)民工)、農(nóng)村的鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)的農(nóng)民工，前者占多數(shù)。進(jìn)城農(nóng)民工的根本出路是市民化。與“民工潮”即農(nóng)民工如潮水般地在城鄉(xiāng)之間流動(dòng)的現(xiàn)象一樣，農(nóng)民工也是農(nóng)業(yè)發(fā)展、工業(yè)化和城市化進(jìn)程加快、實(shí)行“離土不離鄉(xiāng)、進(jìn)廠不進(jìn)城”的非城市化的農(nóng)村工業(yè)化戰(zhàn)略、城市化滯后于工業(yè)化、戶籍、就業(yè)、土地等制度還在改革之中的產(chǎn)物，必將隨著中國體制改革、結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型任務(wù)的完成而消失。中國大多數(shù)農(nóng)民的非農(nóng)化、市民化將經(jīng)歷一個(gè)與其它工業(yè)化國家不完全相同的農(nóng)民→農(nóng)民工→市民的變遷過程，即農(nóng)民退出農(nóng)業(yè)、進(jìn)入工業(yè)等非農(nóng)產(chǎn)業(yè)就業(yè)、再融入城市成為市民的過程。

這里需要指出的是，并不是所有的農(nóng)民工，更不是所有的農(nóng)民都要市民化。中國的國情是人多地少、人地矛盾突出。人多決定農(nóng)業(yè)勞動(dòng)力即使在工業(yè)化和城市化實(shí)現(xiàn)之后還可能長期保持在20%到10%以內(nèi)，不可能像美國那樣農(nóng)業(yè)勞動(dòng)力不到總勞動(dòng)力的3%，還會有相當(dāng)數(shù)量的農(nóng)民不能非農(nóng)化;由于要非農(nóng)化的農(nóng)民的數(shù)量十分龐大，有好幾億人，不可能全部市民化，即使是非農(nóng)化的農(nóng)民，比如農(nóng)村的鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)的農(nóng)民工，也會有相當(dāng)部分只能是“離土不離鄉(xiāng)，進(jìn)廠不進(jìn)城”，只能成為社會主義新農(nóng)村的村民。

四、消除“民工潮”和“民工荒”、實(shí)現(xiàn)市民化的制度創(chuàng)新

“民工潮”和“民工荒”是中國農(nóng)民非農(nóng)化和城鎮(zhèn)化過程中出現(xiàn)的非持久性的特殊現(xiàn)象，是中國農(nóng)村剩余勞動(dòng)力轉(zhuǎn)移不順暢、不合理的表現(xiàn)，不利于中國農(nóng)村剩余勞動(dòng)力順利、有效、持續(xù)轉(zhuǎn)移。造成這種現(xiàn)象的原因主要是我國二元經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)中阻礙農(nóng)民非農(nóng)化、城鎮(zhèn)化的各種制度上的缺陷，只有通過深化改革，進(jìn)行一系列制度創(chuàng)新，掃清制約農(nóng)村剩余勞動(dòng)力轉(zhuǎn)移的各種制度障礙，確保大多數(shù)農(nóng)民順利有效、持久穩(wěn)定地實(shí)現(xiàn)非農(nóng)化和城鎮(zhèn)化，才能從根本上消除“民工潮”和“民工荒”這兩種延長轉(zhuǎn)移過程、增加轉(zhuǎn)移成本、損害農(nóng)民利益、不利于“三農(nóng)”問題解決的非正?，F(xiàn)象，完成中國農(nóng)村剩余勞動(dòng)力的轉(zhuǎn)移。

1.創(chuàng)新戶籍制度，實(shí)現(xiàn)勞動(dòng)力合理流動(dòng)

城鎮(zhèn)化是“民工潮”消失的根本出路，也是消除“民工荒”的重要途徑。因?yàn)檗r(nóng)民非農(nóng)化的同時(shí)又實(shí)現(xiàn)了城鎮(zhèn)化，就不用回鄉(xiāng)過年、種田，也就不會潮水般地流動(dòng)，城鎮(zhèn)勞動(dòng)力需求也可以得到比較穩(wěn)定地滿足。二元戶籍制度是妨礙城鎮(zhèn)化的主要制度缺陷，是進(jìn)城農(nóng)民面臨各種歧視的基礎(chǔ)性制度，目前小城鎮(zhèn)的戶籍基本放開，但由于制度慣性和部門利益的阻礙，農(nóng)民工不能獲得大中城市的戶口，不利于農(nóng)民轉(zhuǎn)變?yōu)槭忻瘛１仨殑?chuàng)新戶籍制度實(shí)現(xiàn)勞動(dòng)力合理流動(dòng)，基本思路是:戶口與福利保障脫鉤，消除農(nóng)民和市民的身份差別，逐步實(shí)現(xiàn)居住自由、遷移登記的制度?；敬胧┦?進(jìn)一步放開小城鎮(zhèn)的戶口，鼓勵(lì)農(nóng)民到小城鎮(zhèn)投資興建“農(nóng)民城”，優(yōu)先辦理城鎮(zhèn)戶口;適當(dāng)放開中小城市戶口，對長期在中小城市就業(yè)和居住的農(nóng)村人口準(zhǔn)予辦理常住戶口;大城市繼續(xù)實(shí)行比較嚴(yán)格的戶籍制度，對有穩(wěn)定工作和住所并在城市居住較長時(shí)間、在城市購買商品房或投資達(dá)到一定額度、有特殊貢獻(xiàn)和才能的流動(dòng)人口，辦理長期居住證。

2.創(chuàng)新勞動(dòng)就業(yè)制度，實(shí)現(xiàn)平等就業(yè)

首先，深化勞動(dòng)就業(yè)制度改革，形成全國統(tǒng)一的勞動(dòng)力市場，允許勞動(dòng)力自由流動(dòng)，建立市場導(dǎo)向、公開招聘、公平競爭、擇優(yōu)上崗、能進(jìn)能出、能上能下的就業(yè)機(jī)制，盡快調(diào)整和取消許多大城市仍在實(shí)行的限制農(nóng)民工在城市就業(yè)的歧視性“騰籠換鳥”政策。其次，發(fā)揮公共就業(yè)服務(wù)機(jī)構(gòu)的主導(dǎo)作用，完善就業(yè)服務(wù)體系，發(fā)展跨地區(qū)勞務(wù)合作，暢通用工信息渠道。圍繞企業(yè)的需求開展服務(wù)，幫助企業(yè)了解勞動(dòng)力市場信息，指導(dǎo)企業(yè)合理確定招工條件，擴(kuò)大招工范圍，緩解供求矛盾;扶持幫助農(nóng)民工實(shí)現(xiàn)“團(tuán)體就業(yè)”的“專業(yè)勞動(dòng)輸出中介組織”;加快建設(shè)勞動(dòng)力市場信息系統(tǒng)，加強(qiáng)勞動(dòng)力市場信息的分析、預(yù)測和發(fā)布，為全國范圍內(nèi)的農(nóng)民工流動(dòng)提供及時(shí)全面的信息引導(dǎo);發(fā)展職業(yè)教育事業(yè)，把農(nóng)民工納入流出地和流入地免費(fèi)就業(yè)培訓(xùn)的范圍。

3.創(chuàng)新勞動(dòng)保護(hù)制度，保障人身安全

第一，嚴(yán)格貫徹執(zhí)行《安全生產(chǎn)法》、《職業(yè)病防治法》等法律法規(guī)，加強(qiáng)檢查和監(jiān)督，促進(jìn)各項(xiàng)法律法規(guī)的落實(shí)。第二，強(qiáng)化用人單位的勞保意識和安全意識。高度重視農(nóng)民工的生產(chǎn)安全和職業(yè)病防治，按照國家標(biāo)準(zhǔn)和行業(yè)要求，提供必要的安全生產(chǎn)設(shè)施、勞保條件和職業(yè)病防治措施，加強(qiáng)農(nóng)民工的上崗培訓(xùn)，將其納入工傷保險(xiǎn)范圍。第三，不斷提高農(nóng)民工的綜合素質(zhì)，加快由農(nóng)民向市民的轉(zhuǎn)化。如深圳市編寫《勞務(wù)工健康教育讀本》發(fā)放給勞務(wù)工，增加疾病預(yù)防知識，提高自我保護(hù)意識和能力。第四，加大將農(nóng)民工納入工會組織的工作力度，更好地保護(hù)他們的權(quán)益。

4.創(chuàng)新勞動(dòng)工資制度，保護(hù)勞動(dòng)報(bào)酬權(quán)

第一，嚴(yán)格貫徹落實(shí)國務(wù)院辦公廳《關(guān)于做好農(nóng)民進(jìn)城務(wù)工就業(yè)管理和服務(wù)工作的通知》，通過完善勞動(dòng)合同管理、明確勞動(dòng)報(bào)酬條款等措施解決拖欠和克扣農(nóng)民工工資的問題。第二，加大建筑業(yè)整飭力度，規(guī)范市場秩序，嚴(yán)格貫徹中央銀行《關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)房地產(chǎn)信貸業(yè)務(wù)管理的通知》，從源頭上解決工程款拖欠導(dǎo)致的工資拖欠問題。第三，用人單位要提高法律意識，加強(qiáng)管理，尊重勞動(dòng)者的報(bào)酬權(quán)，依法規(guī)范用工行為，誠信、守法經(jīng)營。第四，增強(qiáng)農(nóng)民工的法律意識，提高依法維權(quán)能力。農(nóng)民工要和用人單位簽訂勞動(dòng)合同，確定工資支付辦法，并索要相應(yīng)的憑據(jù)，注意履行勞動(dòng)合同。第五，加強(qiáng)對農(nóng)民工的法律援助工作。第六，發(fā)揮輿論監(jiān)督作用，調(diào)動(dòng)新聞媒體的維權(quán)積極性。

5.創(chuàng)新社會保障制度，保護(hù)勞動(dòng)力資源

創(chuàng)新社會保障制度，堅(jiān)持分階段、逐步完善的原則建立農(nóng)民工社會保障制度。首先，按照普遍性原則建立農(nóng)民工最迫切需要的、也是所有建立社會保險(xiǎn)制度的國家普遍優(yōu)先考慮的工傷保障制度。工傷保險(xiǎn)不存在賬戶積累和轉(zhuǎn)接問題，成本不高，可操作性強(qiáng)，對農(nóng)民工是風(fēng)險(xiǎn)分散機(jī)制，對用人單位是工傷賠償機(jī)制。其次，建立醫(yī)療保障特別是大病保障機(jī)制。在對農(nóng)民工進(jìn)行分類的基礎(chǔ)上區(qū)別對待，根據(jù)本地服務(wù)時(shí)間長短和社會貢獻(xiàn)大小確定享受醫(yī)療保障待遇的高低。再次，動(dòng)員政府、社會和雇主的財(cái)力，建立以農(nóng)民工為主體的社會救濟(jì)制度，包括遭遇天災(zāi)人禍時(shí)的緊急救濟(jì)、特殊情形下的貧困救助、合法權(quán)益受損或遭遇不公正待遇時(shí)的法律援助等，防止農(nóng)民工遇到特殊困難而陷入絕望境地，可采取官民結(jié)合形式，由政府發(fā)揮主導(dǎo)作用，并發(fā)揮民間慈善公益事業(yè)的作用。最后，建立農(nóng)民工社會養(yǎng)老保障制度，由用人單位和農(nóng)民工共同承擔(dān)保費(fèi)，存入個(gè)人賬戶，還可以采用“以土地?fù)Q保障”的機(jī)制，用土地使用權(quán)信托、抵押等方式來補(bǔ)充一部分資金。

6.創(chuàng)新城鎮(zhèn)住房制度，實(shí)現(xiàn)居者有其屋

創(chuàng)新城鎮(zhèn)住房制度實(shí)現(xiàn)農(nóng)民工居者有其屋，逐步改善居住條件，最終納入城市住房體制。一是制定強(qiáng)制性的居住標(biāo)準(zhǔn)，包括集中居住在職工宿舍、工地工棚和散居在城鄉(xiāng)結(jié)合部的農(nóng)民工。二是改革房屋出租制度，簡化手續(xù)，將辦證制度改為登記制度，使全部出租房屋納入管理范圍，堅(jiān)持“誰出租，誰協(xié)助管理”的原則，居(村)委會中外來人口管理站要定期對轄區(qū)內(nèi)出租房屋進(jìn)行檢查，對于出租房屋內(nèi)的外來人口情況做到及時(shí)了解。三是針對農(nóng)民工的消費(fèi)特點(diǎn)，集中建設(shè)農(nóng)民工公寓，為外來務(wù)工人員和企業(yè)解決后顧之憂，加強(qiáng)外來人口管理，提高思想文化素質(zhì)。實(shí)踐證明，政府牽頭、吸引社會資金開發(fā)是一種行之有效的模式。四是向農(nóng)民工開放二級房屋市場。一部分進(jìn)城時(shí)間較長、經(jīng)濟(jì)收入較高的農(nóng)民工群體具備購買能力，而基于戶籍制度的房地產(chǎn)市場限制了他們的消費(fèi)，必須降低購房門檻，向農(nóng)民工開放二級房屋市場。五是制定城市住房政策必須考慮作為弱勢群體的農(nóng)民工的住房問題，逐步將其納入城市住房體系。

五、農(nóng)民工市民化的成本應(yīng)該由誰來承擔(dān)

最后要說明的是，除了通過上述制度創(chuàng)新，為農(nóng)民工市民化提供制度保證之外，農(nóng)民工市民化還有一個(gè)需要有效解決的困難問題，即農(nóng)民工市民化的巨大成本應(yīng)該由誰來承擔(dān)。我國提出2020年將要基本實(shí)現(xiàn)工業(yè)化和城市化，根據(jù)《中國統(tǒng)計(jì)年鑒》提供的數(shù)據(jù)，2001～2004年中國城市化率每年平均提高1.4%，如果按照這個(gè)城市化水平提高的速度計(jì)算，2020年中國城市化率將達(dá)到60%左右，據(jù)測算2020年中國總?cè)丝趯⑦_(dá)到14.5億左右，城市總?cè)丝趧t將上升到8.7億，2004年城市總?cè)丝谑?.87億，到2020年城市人口將增加近3億，假定其中2億是農(nóng)民工及其子女。按照中國科學(xué)院可持續(xù)發(fā)展戰(zhàn)略研究組的測算，每轉(zhuǎn)變一個(gè)農(nóng)民成為城市居民需支付社會總成本約2.5萬元，2億農(nóng)民工及其子女市民化，需要支付社會總成本約5萬億元，按16年計(jì)算，每年需要支付社會總成本約3千多億元。誰來支付這個(gè)成本?肯定主要不能直接由農(nóng)民工支付，因?yàn)檗r(nóng)民工的收入已經(jīng)很低，既無力支付，也不合理。當(dāng)然，也不能由城市居民承擔(dān)。我們認(rèn)為，農(nóng)民工市民化的社會成本，除了雇用農(nóng)民工的企業(yè)和農(nóng)民工自身要支付一部分之外，主要應(yīng)該由各級政府支付，現(xiàn)在政府應(yīng)該有這個(gè)財(cái)力。而且，政府支付只是名義上的，實(shí)際上是由農(nóng)民工間接支付的。因?yàn)?，政府在這方面支付的資金，可以主要來源于由農(nóng)民工創(chuàng)造的價(jià)值轉(zhuǎn)化而來的利潤和稅收。每年每個(gè)農(nóng)民工只創(chuàng)造3000元利潤和稅收，1.2億農(nóng)民工就有3600億元，足夠支付農(nóng)民工市民化的社會成本。事實(shí)上，每年每個(gè)農(nóng)民工創(chuàng)造的利潤和稅收，遠(yuǎn)遠(yuǎn)不止3000元。所以說，農(nóng)民工市民化的社會成本實(shí)際上主要是由農(nóng)民工自己支付的。

參考文獻(xiàn)

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辜勝阻，簡新華．當(dāng)代中國人口流動(dòng)與城鎮(zhèn)化．武漢:武漢大學(xué)出版社，1994．

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中國科學(xué)院可持續(xù)發(fā)展戰(zhàn)略研究組．中國城市化的成本分析．中國網(wǎng)，2005-3-18．

(原載經(jīng)濟(jì)科學(xué)出版社2007年3月出版的《發(fā)展經(jīng)濟(jì)學(xué)研究》(第四輯)，為國家社會科學(xué)基金首屆重大招標(biāo)項(xiàng)目“工業(yè)化和城市化過程中的農(nóng)民工問題研究”的研究成果，批準(zhǔn)號05＆ZD056，與張建偉合寫)

【注釋】

[1]牛津高階英漢雙解詞典(第4版)．北京:商務(wù)印書館，牛津大學(xué)出版社，1997:1673．

[2]辜勝阻．非農(nóng)化及城鎮(zhèn)化理論與實(shí)踐．武漢:武漢大學(xué)出版社，1999:6．

[3]我國研究城市化問題的學(xué)者廣泛使用著與城市化道路有關(guān)的幾個(gè)概念，包括城市化模式、城市化發(fā)展模式、城市化類型、自上而下的城市化、自下而上的城市化等，內(nèi)涵交叉，外延不清，相互關(guān)系不明。為了規(guī)范城市化的研究，有必要澄清這幾個(gè)概念的內(nèi)涵和外延，明確相互之間的區(qū)別和聯(lián)系。城市化模式嚴(yán)格地說是指城市化發(fā)展的狀況和道路的總和，是一個(gè)總體概念。不同的城市化模式，應(yīng)該具有不同的發(fā)展?fàn)顩r、不同的實(shí)現(xiàn)城市化的動(dòng)力、機(jī)制、原則和方式。城市化類型則是從不同角度、依據(jù)不同的標(biāo)準(zhǔn)、按照城市化各個(gè)方面的各種不同的特征而劃分的種類、形式。我國理論界現(xiàn)在往往把“模式”與“類型”混用，僅依據(jù)城市化的某一個(gè)或某幾個(gè)方面的特征，就概括為某種城市化模式，實(shí)際上這些都是以不同標(biāo)準(zhǔn)劃分的不同的城市化類型，這些“模式”與“類型”是等同的，并不是嚴(yán)格意義上的“模式”概念。城市化可以從不同的角度，按照城市化的某個(gè)或某些特征，分成各種不同的類型:(1)按照城市化與工業(yè)化發(fā)展水平的相互關(guān)系的不同，城市化可分為適度同步城市化、過度城市化和滯后城市化。(2)按照城市空間布局結(jié)構(gòu)的不同，城市化可分為網(wǎng)絡(luò)式和據(jù)點(diǎn)式城市化、分散型和集中型城市化。(3)按照城市發(fā)展的方式不同，城市化可分為內(nèi)涵型和外延型城市化。(4)按照城市化實(shí)現(xiàn)機(jī)制的不同，城市化可分為市場型和計(jì)劃型城市化。(5)按照城市化的動(dòng)力機(jī)制的不同，城市化可分為自上而下和自下而上的城市化、政府發(fā)動(dòng)及推進(jìn)型和民間發(fā)動(dòng)及推進(jìn)型城市化。(6)按照城市化發(fā)展的水平不同，城市化可分為發(fā)達(dá)型和發(fā)展型城市化。我們這里所講的城市化發(fā)展模式是以城市化與工業(yè)化和經(jīng)濟(jì)發(fā)展相互關(guān)系的狀況及處理二者關(guān)系的原則和方式為標(biāo)準(zhǔn)而區(qū)分的城市化的不同類型。

[4]參見簡新華，劉傳江．世界城市化的發(fā)展模式．世界經(jīng)濟(jì)，1998(4)．

[5]參見辜勝阻，簡新華．當(dāng)代中國人口流動(dòng)與城鎮(zhèn)化．武漢:武漢大學(xué)出版社，1994:398-409．

[6]參見李文溥，陳永杰．中國人口城市化水平與結(jié)構(gòu)偏差．中國人口科學(xué)，2001(5)．鐘水映，李鈞鵬．中國城市化發(fā)展滯后的正確評估與問題的解決之道．人口與經(jīng)濟(jì)，2001(12)．

[7]［美］馬爾科姆·吉利斯等．發(fā)展經(jīng)濟(jì)學(xué)．北京:經(jīng)濟(jì)科學(xué)出版社，1990:716．

[8]費(fèi)孝通．我看到的中國農(nóng)村工業(yè)化和城市化道路．浙江社會科學(xué)，1998(4)．

[9]詳見朱慶芳等編．世界大城市社會指標(biāo)比較，北京:中國城市出版社，1997;中國統(tǒng)計(jì)年鑒(1996)．北京:中國統(tǒng)計(jì)出版社，1996．

[10]王放．中國城市化與可持續(xù)發(fā)展．北京:科學(xué)出版社，2000:47，106．

[11]編輯委員會．中國城市發(fā)展報(bào)告(2001-2002)．北京:西苑出版社，2003:175．

[12]參見簡新華，畢先萍．“騰籠換鳥”與下崗職工再就業(yè)．理論月刊，2002(4)．

[13]UNITED NATIONS．World urbanization prospects．the 1994 revision．NewYork:United Nations，1995．

[14]世界銀行．1995年世界發(fā)展報(bào)告．北京:中國財(cái)政經(jīng)濟(jì)出版社，1995:223．

[15]劉開明．邊緣人．北京:新華出版社，2003．

[16]孫玉波．把農(nóng)民工的安全放在心上．解放軍報(bào)．2003-6-10．

[17]根據(jù)《中國統(tǒng)計(jì)年鑒》歷年數(shù)據(jù)整理。

[18]李珍．社會保障理論．北京:中國勞動(dòng)社會保障出版社，2001:1．

[19]蔡昉，林毅夫．中國經(jīng)濟(jì):改革與發(fā)展．北京:中國財(cái)政經(jīng)濟(jì)出版社，2003:60．

[20]趙曉．民工荒:勞工不足或宏觀經(jīng)濟(jì)波動(dòng)．中國經(jīng)濟(jì)網(wǎng)，2004-08-16．

[21]萬建民．“民工荒”究竟讓誰著慌了?．經(jīng)濟(jì)日報(bào)，2004-8-16．