8.3.1　法國的城市經(jīng)營

(1)委托管理模式

法國在城市經(jīng)營中最值得借鑒的是城市基礎設施的委托管理(簡稱托管)模式和城市公用事業(yè)特許經(jīng)營制度。這兩種經(jīng)營方式在本質(zhì)上是一致的。特許經(jīng)營制度也是將需求彈性很小的公共物品在政府的監(jiān)控下交由民間企業(yè)提供，風險由政府分擔，收益比較穩(wěn)定，經(jīng)營企業(yè)可以著力于降低成本，提供優(yōu)質(zhì)公共產(chǎn)品和服務，這樣就為民間投資提供了良好的運作空間。在這里主要介紹委托管理模式。

法國城市基礎設施的委托管理模式起源于17世紀，到今天已有三百多年的歷史。這一管理模式是指在保持公用事業(yè)所有權公有的前提下，政府公用事業(yè)管理部門依照法定程序，通過市場競爭，選定一家企業(yè)按照雙方簽訂的契約對某項城市基礎設施、公用事業(yè)進行建設和管理，其經(jīng)營管理過程受到政府部門和居民的監(jiān)督。政府與承擔托管的企業(yè)(簡稱受托企業(yè))之間的關系是一種嚴格意義上的合作關系。政府與受托企業(yè)通過簽訂契約來明確雙方的行為和職責范圍，受托企業(yè)有對公用事業(yè)進行技術開發(fā)、提供產(chǎn)品和服務的權利和義務，政府有權對受托企業(yè)進行監(jiān)督，并保留對價格進行干預和單方終止契約的權利。

法國采用托管模式的前提是城市的基礎設施為公有，政府和受托企業(yè)之間的關系是通過契約明確界定的，雙方均享有自己規(guī)定的權利和義務。行使委托權的機構(gòu)可以是國家、地方政府，也可以是具體的公共事業(yè)管理部門，而獲得托管權的企業(yè)可以是國有企業(yè)，也可以是私營企業(yè)、公私合營企業(yè)或外資企業(yè)。另外，由于不同的公用事業(yè)項目具有不同的特點，而且不同行業(yè)不同企業(yè)也有其自身的特殊性，法國城市在采取托管模式時制定了不同的利益共享和風險分擔辦法(或機制)，主要有全部風險托管、部分風險托管和有限風險托管三種形式。在政府對城市基礎設施采取托管模式經(jīng)營時，還建立了完善的競爭監(jiān)督機制:首先，政府和企業(yè)所簽訂的契約期限都較短，到期后面臨續(xù)約問題，這樣會給受托企業(yè)以無形的壓力;其次，根據(jù)契約的規(guī)定，受托企業(yè)必須隨時接受政府以及居民的外部監(jiān)控，如果企業(yè)不能很好地履行職責，會給自身帶來巨大的損害。

法國城市基礎設施的托管模式主要有三種:

1)租賃管理。地方政府承擔項目的建設或擴建所需費用，而經(jīng)營費用、風險費用則由承租企業(yè)來負擔，這種租賃管理方式占到公用部門與專業(yè)私營部門在公用事業(yè)方面合作總量的75%，在法國水務和污水處理部門應用尤為普遍。這一類的租賃合同主要分為包干制委托經(jīng)營合同及非包干制實報實銷委托經(jīng)營兩種形式。包干制與非包干制的不同在于，前者需要向資產(chǎn)所有部門支付固定的租金，生產(chǎn)獨立性強，責任風險相對較大;而后者是一種建立在實報實銷制上的服務性合同，經(jīng)營管理者依據(jù)其業(yè)績獲得一定的獎勵及分紅，其經(jīng)營獨立性小，風險相對也較小。

2)特許經(jīng)營權管理(BOT方式)。依照法律，發(fā)租方在招標細則中明確規(guī)定特許經(jīng)營約束條件。受托企業(yè)承擔投資和經(jīng)營管理全部費用，負責設施運轉(zhuǎn)和維護，獨自承擔風險。設施產(chǎn)權屬于發(fā)租方，合同到期后，受托企業(yè)將設施完好地交還給發(fā)租方。和租賃管理不同，特許經(jīng)營權管理要求受托企業(yè)承擔投資費用，一般合作期限相對較長。

3)直接管理。由地方政府機構(gòu)直接負責管理、承擔設施建設的投資和所有風險。受托企業(yè)為公共部門服務，不直接從用戶方面獲取營業(yè)收入，而是從地方財政預算中支付報酬，如法國交通運輸就采取這種管理方式。這是因為單靠用戶所付的票款是遠遠不能保證交通運輸開發(fā)經(jīng)營者的收支平衡的，目前，法國交通運輸部門享受大約50%的國家補貼。

天則公用事業(yè)研究中心網(wǎng)站刊登的《法國城市公用事業(yè)特許經(jīng)營制度及啟示》一文中，將特許經(jīng)營制度也分為三種主要形式:全部風險特許經(jīng)營(CRI)、共擔風險特許經(jīng)營(CRP)、有限風險特許經(jīng)營(CRL)，其主要內(nèi)容同上面的特許經(jīng)營權管理、租賃管理、直接管理一致。

一個城市基礎設施的建設和經(jīng)營關系到整個城市經(jīng)濟生活的各個方面，如果全由城市政府來負責是無法滿足需要的。法國在城市基礎設施的經(jīng)營管理上采用托管模式，起到了非常好的效果。首先，政企得以分開，有效發(fā)揮了各自的作用。法國有關機構(gòu)認為，在許多情況下，過多的政府干預常常使責任關系模糊不清，導致公共產(chǎn)品和服務質(zhì)量以及資源配置效率低下。而通過合同形式實行托管，明確了政府與企業(yè)之間既是合作關系，又是監(jiān)督與被監(jiān)督的關系。根據(jù)這種管理模式，政府保留重大決策和選擇經(jīng)營管理者等控制權，體現(xiàn)出了政府對城市建設負有重要的責任，但政府不得干預企業(yè)的日常經(jīng)營活動。受托企業(yè)依照合同規(guī)定，自主經(jīng)營管理，為社會提供相關產(chǎn)品和服務。其次，擴大投融資渠道，緩解資金緊張的壓力。經(jīng)濟與社會的發(fā)展對城市基礎設施的需求量逐年增長，法國公共部門負擔很重，單靠財政預算和貸款來解決城市基礎設施建設的難度越來越大。托管可以適應各種投資方式，開辟多種投融資渠道，有效地緩解政府財力緊張的壓力。據(jù)法國有關方面預測，在未來10年～15年里，城市基礎設施(特別是交通運輸設施)建設資金的需求量將在目前水平上增長25%。為此，法國政府將繼續(xù)推行托管，擴大投融資渠道，吸引各方面的資金，加快城市基礎設施建設步伐。最后，有效地提高了管理和技術水平，改善了服務質(zhì)量。委托管理尤其是特許委托經(jīng)營，將設計、施工、經(jīng)營和維護保養(yǎng)等形成整體，調(diào)動了國營和私營企業(yè)將技術、財力和管理方面的優(yōu)勢用于建設的積極性。經(jīng)營者為使項目最終獲得成功，對建設項目一般都能采取認真負責的態(tài)度，精心設計，精心施工。在日常經(jīng)營管理過程中，受托企業(yè)迫于競爭和監(jiān)管的壓力，普遍都能做到精心管理，努力降低成本，改善服務質(zhì)量和水平，以取得較好的社會經(jīng)濟效益。

(2)法國的城市交通經(jīng)營

法國的城市發(fā)展戰(zhàn)略更多地強調(diào)城市更新、基礎設施改善以及促進整個城市的未來發(fā)展。歷史上，法國是最早發(fā)展城市公共交通的國家之一。早在19世紀中葉，城市交通的大眾化就被認為是社會進步的重要標志。當時的巴黎已經(jīng)建有25輛公共馬車、31輛有軌電車和102艘公共水上交通船。但是在19世紀六七十年代，隨著公路建設和小汽車的發(fā)展，法國公共交通的發(fā)展也遇到了障礙，使用率降低，經(jīng)營收入減少，之后，法國政府采取了與眾不同的辦法解決了城市公共交通的發(fā)展與管理。

1996年，法國開始啟用《城市交通出行規(guī)劃》(PDU)這一重要的規(guī)劃工具，它規(guī)定，所有居住人口超過10萬的城市聚居區(qū)都必須編制PDU，編制年限為5年，并且明確制訂了6項編制方針:1)降低小汽車交通量;2)發(fā)展公共交通和低污染的節(jié)能型交通方式(特別是步行與自行車);3)合理分配現(xiàn)有的道路空間以滿足不同交通方式的需要;4)在各種公共場所規(guī)劃公共停車場;5)合理組織城市內(nèi)的貨運交通，減少對環(huán)境的影響;6)鼓勵社會企業(yè)參與組織雇員的通勤交通，特別是小汽車公乘。

法國的城市政府在城市公共交通的建設和經(jīng)營方面，采用的是所有權和經(jīng)營權分開的模式。地方政府收購公共交通設施的所有權并負責新的投資建設，但公交服務的經(jīng)營權仍然由專門的運營公司負責。其公共交通服務也都采用所有權和經(jīng)營權分開的模式，所有權為公有，由行業(yè)主管單位“城市交通管理委員會”管理，經(jīng)營權則由經(jīng)濟形式多樣的專業(yè)運營公司負責。公交承運企業(yè)與“城市交通管理委員會”之間是一種服務合同關系，不再承擔基礎設施建設的投資風險。

法國也是世界上較早擁有鐵路的國家之一，1827年法國就開通了第一條鐵路線。至今180多年的鐵路發(fā)展為法國建立了完善的城市與區(qū)域的鐵路交通網(wǎng)絡，加強了城市之間的聯(lián)系。在城市內(nèi)部，鐵路與城市地鐵、城市近郊鐵路、城市公共交通設施的聯(lián)系都非常便捷，不同空間層次的公共交通與火車站形成了立體的交通網(wǎng)絡。特別是巴黎，鐵路與地鐵等公交形式完全融為一體，巴黎各個火車站就像一個綜合的多功能的公共交通樞紐，每天為巴黎市民提供便利的交通。

(3)巴黎的城市經(jīng)營

提到法國，大家首先想到的就是巴黎。巴黎既是一座聞名世界的歷史名城，又是一座現(xiàn)代化的國際大都市。從19世紀開始，巴黎城市規(guī)模發(fā)展迅猛，人口急劇增長。19世紀末在巴黎舉辦的幾屆萬國博覽會又為巴黎城市的發(fā)展注入了強大動力，使這個城市的發(fā)展勢頭一直持續(xù)到20世紀五六十年代。但是在快速發(fā)展的同時，各種要素也向城市大量集中，到60年代初，巴黎市區(qū)的面積盡管僅為法國領土面積的2%，但人口卻占19%，工業(yè)就業(yè)崗位占29%，高校學生占全國總數(shù)的1/3。法國大型的工商企業(yè)集團總部70%設在巴黎市區(qū)。巴黎城市政府為了扭轉(zhuǎn)巴黎市區(qū)經(jīng)濟生活過度集中的狀況，緩解市中心面臨的各種壓力，采取了城市經(jīng)營的方法，在1960年批準制定了巴黎市區(qū)規(guī)劃(PADOG)，并設置了城市規(guī)劃研究中心，負責就巴黎市區(qū)的規(guī)劃問題向政府提供咨詢。1965年該中心提出巴黎市區(qū)規(guī)劃，該規(guī)劃明確提出在巴黎外圍設立城市副中心，并在國際上首次提出新城概念和衛(wèi)星城的計劃，以平衡城市布局，分散居住人口，解決用地壓力，并付諸實施。

巴黎的新城建設主要以在巴黎周圍建城市副中心和衛(wèi)星城為主，并且新城主要分布在巴黎城市的中心軸線上，將一些行政單位及企業(yè)集團遷出市區(qū)。在建設新城的同時，巴黎市也沒有忽略舊城的改造，尤其是1989年后，對老城的整治開發(fā)愈加重視，巴黎的建設規(guī)模趨于穩(wěn)定。在巴黎市區(qū)加速建設新的現(xiàn)代化城市街區(qū)中心，包括新的居住建筑、新的城市公共服務設施及商業(yè)辦公空間，并且在對城市局部街區(qū)進行綜合改造的同時，完整地保存了城市街區(qū)原有的傳統(tǒng)歷史風貌，對許多重要的歷史建筑甚至街區(qū)進行了大規(guī)模的搶救和維護。

另外巴黎在城市建設經(jīng)營中，也非常注重城市交通以及住宅的建設。拿破侖時代留下的許多開放性交通干道為現(xiàn)代城市交通的發(fā)展留下了充足的空間，直到今日類似香榭麗舍田園大道等城市干道都不顯得落后，巴黎城市交通有一個顯著的特點就是其先進的地鐵系統(tǒng)，巴黎的城市地鐵雖然建造年代久遠，但路網(wǎng)龐大，已逐步形成了一整套先進、優(yōu)質(zhì)的服務管理系統(tǒng)。目前，巴黎城區(qū)已有16條地鐵線路，四百多個車站，總長達到260公里。乘客憑一張地鐵票便可準確到達市區(qū)內(nèi)任何地點。巴黎住宅建設的藝術性、多樣性是舉世聞名的，尤其是市區(qū)改建區(qū)和郊區(qū)衛(wèi)星城造型各異的居住建筑常使人眼花繚亂。整個巴黎市區(qū)共有住宅450萬套，其中126.4萬套在巴黎市中心區(qū)內(nèi)。而在巴黎市內(nèi)，舊住房較多，72%的住房是在1949年以前建造的。為了改善巴黎市民的住房條件，政府采取了三項措施:一是加大新城建設，在衛(wèi)星城中多建居民住宅;二是實施老城居住環(huán)境改造，在城區(qū)多建綠地;三是實施“住房個人補助”計劃，對無家可歸者和居住環(huán)境不好的家庭，政府采取讓地建房、發(fā)放貼息購房貸款以及減讓房租等政策。