一、城市立法系統(tǒng)的重塑

（一）提高城市立法效能的基本思路

反思我國的當代立法史，可以發(fā)現的一個基本事實是：改革開放的過程其實也就是城市立法興起與發(fā)展的過程。依照憲法及相關法律規(guī)定，我國的直轄市、省會城市、自治區(qū)首府、國務院批準的較大的市、沿海開放城市、沿邊城市、經濟特區(qū)城市等等，都獲得了大小不等的立法權，這些城市的立法機關在立法數量上都取得了有目共睹的成就，但立法質量還有待進一步提高，特別是在以下幾個方面更應該引起高度的重視。

1.對于城市立法在市場經濟法制建設中的特殊作用，城市立法者自身以及法學理論界都沒有給予足夠的重視。各個城市的立法就像具體而微的中央立法，基本上僅僅滿足于“一個面向”，即面向這個城市所管轄的、包括廣大的農村在內的行政區(qū)域中的各項事務。而對于城市立法為市場經濟提供“市場規(guī)則”這一主要功能則重視不夠，與此相對應，對“城市立法”這一法學命題的研究也沒有引起足夠的重視，幾乎還是一片空白。

2.城市立法照抄上位法（即中央立法或省、自治區(qū)立法）的現象比較常見，沒有很好地反映各個城市市場經濟的特殊需要。如前所述，中央對各城市授予相對獨立的立法權，與歐洲中世紀的“特許狀”旨在促成“城市自治體”或“城市共和國”當然不可同日而語，但希望借此發(fā)揮各城市的主動性、創(chuàng)造性，則是毫無疑問的。各城市立法機關如果能創(chuàng)造性地開展立法活動，把本城市的市場特點與優(yōu)勢及時地、準確地上升為城市立法，既是中央授予各城市立法權的目的所在，又是市場經濟發(fā)展的迫切要求。

3.城市立法中的地方保護主義及部門保護主義現象需要得到及時的糾正。強調每個城市的特殊性，旨在指出城市立法事關特定城市的市場特點，在市場經濟建設中有特殊的作用，絕不是為了替地方保護主義張目，更不能借此阻礙普遍市場規(guī)則的推行。

4.城市立法的技術和質量還有待進一步提高。為此，各城市立法機關有必要更多地吸收一些法學專家參與立法，在立法規(guī)劃、立法草案、立法論證諸方面增強立法理性，防止立法隨意性現象、立法腐敗現象在城市立法中的滋生和蔓延。

5.城市立法中的人大立法與政府立法之間的界限尚不清晰。哪些事務應由城市的人大作出規(guī)定，哪些事務屬于城市政府行政立法的調整范圍，應做出適當的劃分。

當前，由于我國建制城市與相應的省、自治區(qū)或縣在管理幅度、人口規(guī)模等方面已不存在實質上的差異（比如重慶市與海南省相比，不少“地區(qū)”改建的“市”等），導致了目前從理論思維層面到實踐操作層面，都把城市立法與地方性立法完全等同起來，即所謂城市立法就是地方性立法，這就意味著城市立法不需要特別針對城市（尤其是市場），而僅僅需要針對一片廣大的行政區(qū)域。這種混同的后果是：城市立法為市場經濟提供市場規(guī)則的特殊功能，至少從立法理念上被抹掉了；即使后退一步，起碼也是對城市的市場功能沒有予以應有的考慮。造成這種后果盡管有體制上的原因，但缺乏城市立法面向市場的立法觀念和立法意識恐怕也是其中的主要根源之一。

在此，我們有必要形成這樣的共識：市場經濟離不開城市提供的市場，更呼喚著針對市場的完善的城市立法。

（二）成功的案例：面向城市與市場的立法典范——《中關村科技園區(qū)條例》

在完善城市立法體制改革的過程中，我們也欣喜地看到，不少城市立法機構積極地探索改革開放中出現的新情況和新問題，采用全新的思路對城市立法的內涵與外延進行了深入細致的研究，并取得了許多成功的經驗。

這里所舉例的是北京市第十一屆人大常委會第二十三次會議于2000年12月8日通過，并于2001年1月1日正式施行的《中關村科技園區(qū)條例》。該《條例》分八章，共八十條。第一章為總則，第二章為市場主體和競爭秩序，第三章為促進保障，包括風險投資、資金支持、人才引進、知識產權保護、規(guī)劃和環(huán)境建設等等，第四章為國際經濟技術合作，第五章為政府行為規(guī)范，第六章為管理體制，第七章為法律責任，第八章為附則。

北京市立法機關制定的這個條例，正是一部比較典型的符合城市立法系統(tǒng)轉型需要的城市立法。之所以可以被稱為面向城市和市場經濟的城市立法典范，是因為這個條例在以下幾個方面深切地契合了市場和市場經濟的內在需要。

1.從立法內容上看，《條例》第4條明確指出，“中關村科技園區(qū)是推動科教興國戰(zhàn)略、發(fā)展市場經濟的綜合改革試驗區(qū)；是國家科技創(chuàng)新示范、科技成果孵化和輻射、高新技術產業(yè)化以及創(chuàng)新人才培養(yǎng)的基地?！睘榱藢崿F這個目標，《條例》從總則的安排到具體內容的設計，無不與市場以及市場經濟密切相關。特別是市場運作過程中的主體制度、競爭制度，市場經濟的促進制度、保障制度，以及經濟合作制度等方面的規(guī)定，構成了條例的主要內容。在第七章關于“法律責任”條款中，首先規(guī)定的也是行政機關違法行政應該承擔的法律責任，然后才是市場主體的法律責任。這種條文上的安排，充分體現了《條例》以市場主體為中心的立法宗旨。

2.從立法原則上看，條例完整地構建了中關村法治環(huán)境的新原則，特別是在國內首次以城市立法的形式確立了“法無明文規(guī)定不為過”的原則?！稐l例》第7條規(guī)定：（1）中關村園區(qū)的組織和個人應當遵守法律、法規(guī)和規(guī)章；（2）組織和個人在中關村園區(qū)投資的資產、收益等財產權利以及其他合法權益受法律保護，任何組織和個人不得非法占有或者實施其他侵害行為；（3）組織和個人在中關村園區(qū)可以從事法律、法規(guī)和規(guī)章沒有明文禁止的活動，但損害社會公共利益、擾亂社會經濟秩序、違反社會公德的行為除外。這三款規(guī)定，特別是其中的第三款，為中關村園區(qū)市場經濟的發(fā)展拓展了新的空間，為中關村的建設和可持續(xù)發(fā)展提供了制度上的有效保障。

3.從立法理念上看，條例的制定者，突破了若干舊有觀念和實踐的束縛，充分體現了以市場主體為執(zhí)法者的新的立法理念，使條例得以準確反映法治環(huán)境的底蘊和更好地適應市場經濟的規(guī)律性要求。比如，《條例》第11條關于“以高新技術成果作價出資占企業(yè)注冊資本的比例，可以由出資各方協(xié)商約定”的規(guī)定；第15條關于離崗、兼職的創(chuàng)新、創(chuàng)業(yè)人員可以與原單位以合同約定保留其與原單位的人事關系的規(guī)定，關于在讀學生創(chuàng)新、創(chuàng)業(yè)者保留學籍的期限由學校或科研機構與學生以合同約定的規(guī)定；第44條關于保守商業(yè)秘密等等的規(guī)定中有關“約定”的規(guī)定，都意味著確定了這些方方面面的市場主體，可以通過“約定”亦即合同的形式，實現自己的權利和履行自己的義務，這無異于確定了這些市場主體的執(zhí)法主體的地位，從制度上使市場主體成為主要的執(zhí)法主體。

《中關村科技園區(qū)條例》作為一件城市立法的個案，無論在制度創(chuàng)新還是在立法理念方面，都有一個顯著的特點，那就是從中關村的實際情況出發(fā)，尊重市場經濟的運作規(guī)律，力圖為市場的建設和可持續(xù)發(fā)展提出制度上的支撐。

（三）健全和完善城市立法體系的舉措

改革開放20多年來，我國城市立法機關在貫徹依法治國基本方略，推進依法行政、依法治市，加強法制建設方面取得了較大的成效。立法機關成員特別是領導干部的法律意識、法治觀念不斷增強，立法的能力和水平也在不斷提高。同時也必須清醒地看到，城市立法體系的發(fā)展現狀與發(fā)展社會主義市場經濟的客觀要求相比，同民眾日益提高的法律覺悟和迫切要求依法行政的愿望相比，還有一定的差距。因此，要實現城市立法系統(tǒng)的重塑，必須從完善立法機構的制度建設入手，推進城市人代會機制的改革，引進符合市場經濟要求的現代立法制度和立法程序，從而把城市立法工作推進到一個新的水平。具體來說，以下一些方面的舉措是十分重要的。

1.加強城市人大和人大常委會的制度建設

目前，我國各級城市的立法權從法律歸屬上看屬于城市人大和人大常委會，但是市委、人大常委會的主任會議、專門委員會、政府部門等對城市立法權還是有重要影響的。要重塑城市立法體系的關鍵，就是要提高城市人大常委會的行權能力，努力將法定立法權之外的優(yōu)勢轉化為內部的優(yōu)勢。具體舉措包括：

（1）激活常委會的構建機制，實現人大常委會組成人員的專職化。在常委會組成人員的產生方式上改變目前主要由黨委組織部門敲定人選、然后在人代會上差額選舉的做法，而是在常委會組成人員的選任上引入競爭機制，由組織部門經協(xié)商后將委員候選人的名額按界別或地域分配下去，各界或各地人大代表通過競選的方式產生各自的候選人，然后在人代會上選舉。同時，提高人大代表的待遇，建立相應的代表責任機制，通過有效的制度建設讓人大常委會組成人員能夠負責任地行使自己的權力。

（2）建立立法助手制度，即學習國外議會為議員配備助手的做法，為每一位常委會組成人員配備一到兩名立法助手，立法助手的主要任務是為某位常委會組成人員服務，具體工作包括收集信息資料；約見和走訪選民、人大代表和政府官員；對法規(guī)草案進行深入研究、提出意見和建議；協(xié)調重要的關系等。通過建立這樣的制度，使立法工作人員的智慧轉化為常委會組成人員的智慧，讓常委會組成人員無論在審議還是表決法規(guī)案時都能有自主的判斷和決策能力。

（3）建立和完善人大工作制度，提高人大立法的效能。如建立人大立法提前介入起草工作制度，建立聘請專家制度，建立法規(guī)調研制度，改革人大常委會會期制度等等，為推進這些制度的有效實施，還要撥出專門資金，并給常委會組成人員個人對資金的支配權，從而真正建立起有職有權的專家聘用制度和法規(guī)調研制度。

2.加強和完善城市立法聽證制度

2000年以來，各級城市人大陸續(xù)舉行了一些立法聽證活動，特別是對一些社會公眾非常關注的法律法規(guī)的聽證。如2004年北京市人大對《北京市實施〈中華人民共和國道路交通安全法〉辦法（征求意見稿）》舉行的聽證，使得聽證逐漸成為社會關注的熱點。許多媒體也把聽證作為新聞焦點進行了大量而且深入的報道。隨著聽證次數的增加以及社會關注的加強，如何提高聽證質量，實現聽證目的，加快聽證與現有立法制度的耦合，成為完善這項移植來的制度的重點。

許多城市人大目前在每年的立法計劃中，根據所要制定或修改的法律法規(guī)的情況，安排一次或若干次聽證。對于每次聽證都經過精心準備和安排，以保障聽證各個環(huán)節(jié)嚴密，取得好的效果。同時，利用新聞媒體宣傳聽證過程，公布聽證法案，增強立法過程的公開化。但還是存在一些問題，如有些城市的聽證帶有明顯的臨時性和隨意性，甚至類似某種政治運動，其組織工作的投入、引起的重視程度完全由當地立法機關的領導人來決定；有些城市的聽證事項的選擇有避重就輕的嫌疑，公眾對聽證會存在著參與不足和缺乏全面性的問題。為此，城市立法機構應努力采取措施，加強和完善城市立法聽證制度，可以采取的措施主要有：提高人大工作人員，尤其是聽證組織者的素質和能力，增強他們對聽證這個新制度的理解和認識；借助新的技術手段來提高聽證質量，如通過網絡、電視直播聽證過程，擴大聽證的知曉范圍，通過網絡征集聽證意見和聽證陳述人；針對不同聽證主題采取不同形式的聽證；增加聽證次數和擴大聽證組織者范圍等等。

只要城市立法機構認識到，立法聽證所體現的民主立法精神符合當前所倡導的決策科學化民主化方向，作為一種擴大公眾參與的渠道，聽證符合社會公眾的利益，尤其為日益多元化的社會利益提供了公開表達意見的平臺?；ù罅馇星袑崒崒@一制度加以推廣和發(fā)展，那么城市立法系統(tǒng)的重塑將在不遠的將來得到順利的實現。