二、人口評(píng)估機(jī)制的理論建構(gòu)

（一）人口評(píng)估的主體和對(duì)象

人口評(píng)估的主體應(yīng)是地級(jí)市以上人民政府或由其指定的代理機(jī)構(gòu)。在省級(jí)，人口評(píng)估應(yīng)由省人口計(jì)生部門代表省政府承擔(dān)人口評(píng)估工作。人口評(píng)估的對(duì)象是重大項(xiàng)目建設(shè)和中長期建設(shè)規(guī)劃方案中特定區(qū)域內(nèi)適宜的人口規(guī)模及其結(jié)構(gòu)。具體到評(píng)估事項(xiàng)時(shí)細(xì)化為項(xiàng)目或建設(shè)規(guī)劃中，涉及的人口規(guī)模及其變動(dòng)是否與該區(qū)域的自然條件相適應(yīng)。人口評(píng)估的依據(jù)是國家主體功能區(qū)規(guī)劃和省級(jí)主體功能區(qū)規(guī)劃，以及省級(jí)人口發(fā)展功能區(qū)規(guī)劃等。人口評(píng)估的結(jié)果是對(duì)重大項(xiàng)目建設(shè)和區(qū)域中長期發(fā)展規(guī)劃可行性的評(píng)估，對(duì)于人口評(píng)估結(jié)果不支持的項(xiàng)目或發(fā)展規(guī)劃，應(yīng)該在修改或調(diào)整方案直到符合人口評(píng)估給出的理論范圍后才可實(shí)行。

（二）人口評(píng)估的層次和范圍

人口評(píng)估從理論上對(duì)項(xiàng)目建設(shè)和發(fā)展規(guī)劃涉及的人口規(guī)模和結(jié)構(gòu)與經(jīng)濟(jì)社會(huì)和資源環(huán)境適宜性的評(píng)價(jià)，因而應(yīng)該遵循分層分類評(píng)估的原則。結(jié)合人口評(píng)估在國內(nèi)實(shí)踐的經(jīng)驗(yàn)，可以按照行業(yè)類別將經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展項(xiàng)目分為社會(huì)事業(yè)、居民服務(wù)和其他服務(wù)業(yè)、制造業(yè)、農(nóng)林牧漁水利、礦業(yè)、交通運(yùn)輸、基礎(chǔ)設(shè)施與房地產(chǎn)及其他項(xiàng)目等七類。每個(gè)類別分為詳細(xì)評(píng)估、一般評(píng)估和評(píng)估備案三個(gè)等級(jí)，不同的評(píng)估等級(jí)有不同的評(píng)估項(xiàng)目和評(píng)估要件。

（三）人口評(píng)估的程序及有關(guān)的制度建設(shè)

人口評(píng)估程序應(yīng)包括如下程序：

1.人口評(píng)估的提出

政府有關(guān)部門啟動(dòng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)政策、規(guī)劃、工程項(xiàng)目建設(shè)的可行性研究，提出關(guān)于人口評(píng)估的標(biāo)準(zhǔn)、時(shí)限等要求。

2.人口評(píng)估的進(jìn)行

有關(guān)部門組織實(shí)施人口評(píng)估，出具具備法律效力的人口評(píng)估報(bào)告。

3.人口評(píng)估結(jié)果的使用

根據(jù)人口評(píng)估的結(jié)果，決定是否出臺(tái)該項(xiàng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)政策，規(guī)劃是否合理，或工程項(xiàng)目是否可予立項(xiàng)。

（四）人口評(píng)估的指標(biāo)體系設(shè)計(jì)

1.主體功能區(qū)分區(qū)適宜性指標(biāo)

F1=Min（Fg，F(xiàn)x）（1）

Fg為項(xiàng)目主體功能區(qū)取值，F(xiàn)x為評(píng)估項(xiàng)目分類取值，其中Fg取值和Fx取值見表5-1：

表5-1　主體功能區(qū)與項(xiàng)目類型取值對(duì)照表

計(jì)算方法為，查詢甘肅省主體功能區(qū)分區(qū)方案，取得項(xiàng)目所屬的主體功能區(qū)分區(qū)，判定項(xiàng)目建設(shè)是否和該區(qū)域主體功能分區(qū)一致，一致則F1取值為Fg和Fx中的最小值，否則F1=0。對(duì)于縣以下不能精確確定主體功能區(qū)定位的區(qū)域，按照縣域主體功能區(qū)定位判定。

2.人口發(fā)展功能區(qū)分區(qū)適宜性指標(biāo)

F2=Min（Fp，F(xiàn)x）（2）

Fp為項(xiàng)目人口發(fā)展功能區(qū)取值。Fp對(duì)照表見表5-2：

表5-2　人口功能分區(qū)與項(xiàng)目類型取值對(duì)照表

計(jì)算方法為，查詢項(xiàng)目所屬的人口功能區(qū)分區(qū)，判定項(xiàng)目建設(shè)是否和該區(qū)域人口功能分區(qū)一致，一致則F2取值為Fp和Fx中的最小值，否則F2=0。對(duì)于縣以下不能精確確定人口功能區(qū)定位的區(qū)域，按照縣域人口功能區(qū)定位判定。

3.經(jīng)濟(jì)發(fā)展適宜性指標(biāo)

包括如下分項(xiàng)指標(biāo)。

（1）可利用土地資源

F3=（Ta-Tx）/Ta*10（3）

Ta為該區(qū)域可利用土地資源總量，Tx為項(xiàng)目使用土地資源數(shù)量，F(xiàn)3為剩余土地資源存量占總可用土地資源數(shù)的成數(shù)。原則上F3不能為負(fù)數(shù)。

可利用土地資源＝適宜建設(shè)用地面－已有建設(shè)用地面積－基本農(nóng)田面積

（2）可利用水資源

F4=（Wa-Wx）/Wa*10（4）

Wa為該區(qū)域可利用水資源總量，Wx為項(xiàng)目使用水資源數(shù)量，F(xiàn)4為剩余水資源存量占總可用土地資源數(shù)的成數(shù)。原則上F4不能為負(fù)數(shù)。水資源的評(píng)價(jià)是在現(xiàn)有研究成果資料的基礎(chǔ)上，采用修正計(jì)算方法和技術(shù)流程，提出以流域?yàn)閱卧目砷_發(fā)利用的水資源指標(biāo)?；救≈狄灾黧w功能區(qū)規(guī)劃計(jì)算的結(jié)果。

（3）環(huán)境容量

F5=（Va-Vx）/Va*10（5）

環(huán)境容量的評(píng)價(jià)以環(huán)境空氣和地表水環(huán)境分別以SO₂和COD這兩類污染物為主。Va為該區(qū)域環(huán)境空氣和地表水環(huán)境中SO₂和COD這兩類主要污染物在該區(qū)域規(guī)定的排放上限，Vx為該項(xiàng)目環(huán)境空氣和地表水環(huán)境中SO₂和COD這兩類主要污染物排放量。計(jì)算時(shí)按就低原則取SO₂或COD的下限，F(xiàn)5為環(huán)境污染空間，原則上F5不能為負(fù)數(shù)。

4.生態(tài)脆弱性指標(biāo)

F6=Min（Sx，F(xiàn)x）（6）

Sx為項(xiàng)目區(qū)域生態(tài)脆弱性評(píng)價(jià)區(qū)間，Sx為評(píng)估項(xiàng)目分類取值，其中F6取值和Fx取值對(duì)照表見表5-3：

表5-3　生態(tài)脆弱性與項(xiàng)目類型取值對(duì)照表

計(jì)算方法為，查詢甘肅省主體功能區(qū)分區(qū)方案，取得項(xiàng)目所屬的區(qū)域的生態(tài)脆弱性評(píng)價(jià)結(jié)果，判定項(xiàng)目建設(shè)是否和該區(qū)域主體功能分區(qū)中確定的生態(tài)脆弱性一致，一致則F6取值為Sx和Fx中的最小值，否則F6=0。對(duì)于縣以下不能精確確定的區(qū)域，以下列方法計(jì)算。

生態(tài)脆弱性指標(biāo)的計(jì)算選取土地沙漠化、土壤侵蝕、土壤鹽堿化三項(xiàng)指標(biāo)。根據(jù)土地沙化程度、土地侵蝕模數(shù)和土壤鹽堿化程度分為不同等級(jí)的脆弱性。采用專家打分法給不同等級(jí)的脆弱性賦權(quán)重。土地沙漠化、土壤侵蝕、土壤鹽漬化的權(quán)重分別取0.5、0.3和0.2。采用主導(dǎo)因素法確定脆弱性類型，根據(jù)分值進(jìn)行生態(tài)系統(tǒng)脆弱性分級(jí)，依次劃分為脆弱、較脆弱、一般脆弱、略脆弱和不脆弱5級(jí)。

（五）人口評(píng)估的結(jié)論及其應(yīng)用

人口評(píng)估的結(jié)論分為合格、基本合格和不合格三種。人口評(píng)估的結(jié)論在一定程度上反映了一定區(qū)域內(nèi)經(jīng)濟(jì)社會(huì)政策、規(guī)劃、工程項(xiàng)目建設(shè)的適宜性，對(duì)項(xiàng)目建設(shè)的可行性論證具有指導(dǎo)意義。在具體的項(xiàng)目操作中，各審批部門要參照主體功能區(qū)劃和人口發(fā)展功能區(qū)劃對(duì)區(qū)域經(jīng)濟(jì)、人口發(fā)展的階段性評(píng)價(jià)結(jié)果，綜合考慮項(xiàng)目實(shí)施的可行性。人口評(píng)估報(bào)告應(yīng)為重大項(xiàng)目建設(shè)、規(guī)劃制定、有關(guān)經(jīng)濟(jì)社會(huì)政策出臺(tái)的必備要件。

對(duì)于部分一般性建設(shè)項(xiàng)目，原則上只需要對(duì)照評(píng)估項(xiàng)目的前兩項(xiàng)即是否符合主體功能區(qū)和人口發(fā)展功能區(qū)規(guī)劃即可做出簡要判斷。對(duì)于和區(qū)域經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展具有重大意義的工程建設(shè)項(xiàng)目，原則上必須由專門的人口評(píng)估機(jī)構(gòu)進(jìn)行詳細(xì)的人口評(píng)估。

（六）人口評(píng)估的工作基礎(chǔ)

人口評(píng)估的工作在對(duì)人口、經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、資源、環(huán)境詳細(xì)統(tǒng)計(jì)，和對(duì)其發(fā)展規(guī)律充分認(rèn)識(shí)的基礎(chǔ)上進(jìn)行。

1.要有人口與經(jīng)濟(jì)社會(huì)資源環(huán)境的詳細(xì)統(tǒng)計(jì)

只有掌握了翔實(shí)的人口、經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、資源、環(huán)境和發(fā)展數(shù)據(jù)，才能從總體上判斷和比較區(qū)域各項(xiàng)發(fā)展指標(biāo)的現(xiàn)狀、歷史和變遷，進(jìn)而為未來發(fā)展趨勢提供較為精確的判斷和預(yù)測，從而掌握規(guī)律，抓住關(guān)鍵。

2.要有對(duì)人口等多種要素的綜合分析和整體評(píng)價(jià)

在一定區(qū)域內(nèi)，人口資源環(huán)境和經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展具有特殊的規(guī)律性，其發(fā)展變化必然和區(qū)域的區(qū)位條件密切相關(guān)，通過對(duì)人口等多種要素的綜合分析和整體評(píng)價(jià)，比較區(qū)位條件的差異，找出區(qū)域發(fā)展中的優(yōu)勢和劣勢，為發(fā)揮優(yōu)勢、彌補(bǔ)劣勢，探尋符合規(guī)律的發(fā)展路徑。

3.要以統(tǒng)籌解決人口問題體制機(jī)制的建立和完善為制度先導(dǎo)

人口因素是影響經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的基礎(chǔ)性因素。經(jīng)濟(jì)建設(shè)、政治建設(shè)、文化建設(shè)、社會(huì)建設(shè)、生態(tài)建設(shè)和黨的建設(shè)，無不和人口因素緊密相關(guān)。實(shí)現(xiàn)人口與經(jīng)濟(jì)社會(huì)資源環(huán)境協(xié)調(diào)可持續(xù)發(fā)展既是我國發(fā)展實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)的總結(jié)、也是我國實(shí)現(xiàn)科學(xué)發(fā)展、永續(xù)發(fā)展的必然要求和必然選擇。統(tǒng)籌解決人口問題的體制機(jī)制在全國已逐步建立，西部省區(qū)，尤其甘肅省的制度統(tǒng)籌也已比較完善，可以為人口評(píng)估機(jī)制的建立和評(píng)估結(jié)果的使用提供有力的保障。如甘肅省政府辦公廳早在2007年出臺(tái)《關(guān)于在惠農(nóng)政策中進(jìn)一步體現(xiàn)人口和計(jì)劃生育利益導(dǎo)向機(jī)制的意見》，實(shí)現(xiàn)了民生領(lǐng)域的充分統(tǒng)籌。近年來，隨著法治政府建設(shè)進(jìn)程的迅速推進(jìn)，在“5·12”特大地震災(zāi)害災(zāi)后重建規(guī)劃、制定4萬億拉動(dòng)內(nèi)需規(guī)劃、制定《甘肅省“十二五”國民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)事業(yè)發(fā)展規(guī)劃》、推動(dòng)藏區(qū)發(fā)展、實(shí)施“秦巴山區(qū)”開發(fā)規(guī)劃、六盤山區(qū)開發(fā)規(guī)劃等都充分考量了人口因素，實(shí)現(xiàn)了以人口要素為基礎(chǔ)條件的經(jīng)濟(jì)社會(huì)事業(yè)統(tǒng)籌推進(jìn)。人口評(píng)估的工作基礎(chǔ)可以在對(duì)人口資源環(huán)境和經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展詳細(xì)統(tǒng)計(jì)和發(fā)展規(guī)律充分認(rèn)識(shí)的基礎(chǔ)上進(jìn)行。

4.要充分應(yīng)用人口信息化建設(shè)成果

近年來人口信息化建設(shè)持續(xù)推進(jìn)，全員人口信息數(shù)據(jù)庫已經(jīng)建立并不斷完善，人口信息化建設(shè)成果業(yè)已在經(jīng)濟(jì)、社會(huì)各項(xiàng)事業(yè)發(fā)展中得到初步利用。全員人口信息不僅記錄了人口的個(gè)案變動(dòng)信息，而且記錄了人口的家庭等社會(huì)關(guān)系和遷移流動(dòng)等基本信息，為實(shí)時(shí)了解人口規(guī)模、分布、結(jié)構(gòu)等信息提供了基礎(chǔ)，是巨大的人力資源信息包括，人口評(píng)估機(jī)制運(yùn)行應(yīng)充分予以應(yīng)用。