遼寧水文地質(zhì)工程地質(zhì)勘察院　梁　斌

在2012年6月25日全國第22個“土地日”上，活動主題為“建設(shè)高標(biāo)準(zhǔn)基本農(nóng)田，保障國家糧食安全?！奔Z食安全問題是關(guān)系我國經(jīng)濟(jì)發(fā)展、社會穩(wěn)定和國家安全的全局性重大問題。而保障糧食安全，前提是保護(hù)好我們的耕地。因此，加強(qiáng)耕地保護(hù)的重大意義，已不容忽視。

對此問題，國務(wù)院也已高度重視。在2011年的國務(wù)院第164次常務(wù)會議上，溫家寶總理站在保障國家糧食安全和經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展、維護(hù)國家政權(quán)穩(wěn)定及造福子孫后代的高度，提出要力爭在“十二五”期間再建成4億畝旱澇保收的高標(biāo)準(zhǔn)基本農(nóng)田。這是國務(wù)院根據(jù)中國國情為保護(hù)耕地所出臺的一項有效措施；同時也是賦予地方各級政府的重要職責(zé)；是當(dāng)前各級政府服務(wù)“三農(nóng)”，保障和促進(jìn)經(jīng)濟(jì)社會又好又快發(fā)展的重要工作和政治任務(wù)。這需要我們清楚地認(rèn)識到加強(qiáng)高標(biāo)準(zhǔn)基本農(nóng)田建設(shè)是強(qiáng)化耕地資源保護(hù)、確保糧食安全的有效途徑，是我國各級政府義不容辭的責(zé)任。

一、我國及遼寧省耕地資源現(xiàn)狀

我國耕地資源的現(xiàn)狀，從自然因素講也就是耕地的基本國情，可概括為“一多三少”，即耕地總量多，人均耕地少、高質(zhì)量的耕地少、耕地后備資源少。

人均耕地少，分布不均衡。我國國土面積960萬平方公里，居世界第三位，可以說是幅員遼闊。但由于可利用土地少，加上人口眾多，我國土地資源相對貧乏，特別是作為農(nóng)業(yè)生產(chǎn)基礎(chǔ)的耕地更為緊缺。根據(jù)全國土地詳查匯總的數(shù)據(jù)，我國耕地面積18.27億畝，人均耕地只有1.39畝，不及世界平均水平的一半，僅相當(dāng)世界人均耕地3.75畝的37%。

耕地質(zhì)量差，退化嚴(yán)重。全國66%的耕地分布在山地、丘陵和高原地區(qū)，只有34%的耕地分布在平原、盆地。耕地總體質(zhì)量不高，與發(fā)達(dá)國家或農(nóng)業(yè)發(fā)達(dá)國家相比，糧食單產(chǎn)相差150—200公斤。全國還有9100萬畝耕地坡度在25度以上，長期耕作不利于水土保持，需逐步退耕。

耕地后備資源嚴(yán)重不足，耕地利用率低。我國擁有宜耕荒地資源2.04億畝，按照60%的墾殖率計，可開墾耕地1.22億畝。但由于生態(tài)保護(hù)的要求，耕地后備資源開發(fā)受到嚴(yán)格限制，今后通過后備資源開發(fā)補(bǔ)充耕地亦十分有限。

耕地的自然因素已極大地限制了我國的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)，同時還存在的一些其他因素同樣堪憂：

一位資深院士曾向《瞭望》新聞周刊強(qiáng)調(diào)：“保護(hù)耕地數(shù)量固然重要，但沒有質(zhì)量的數(shù)量同樣令人擔(dān)憂。如果保持18億畝耕地數(shù)量不變，但分布狀態(tài)和質(zhì)量狀況由集中、連片、優(yōu)質(zhì)逐步向破碎、零星、劣質(zhì)轉(zhuǎn)變，累計起來的破壞效應(yīng)將十分嚴(yán)重，而目前，有些地方已經(jīng)出現(xiàn)了這種苗頭”。

國土資源部2009年12月24日發(fā)布了我國歷史上第一份耕地質(zhì)量等級調(diào)查與評定成果—《中國耕地質(zhì)量等級調(diào)查與評定》。該調(diào)查顯示，全國耕地質(zhì)量平均等別為9.80等，等別總體偏低。優(yōu)等地、高等地、中等地、低等地面積占全國耕地評定總面積的比例分別為2.67%、29.98%、50.64%、16.71%。全國耕地低于平均等別的10—15等地占調(diào)查與評定總面積的57%以上；全國生產(chǎn)能力大于1000公斤/畝的耕地僅占6.09%。中國耕地質(zhì)量總體明顯偏低。

同時我國耕地土壤基礎(chǔ)地力不斷下降?！暗汀①M(fèi)、污”已經(jīng)逐步成為我國耕地土壤質(zhì)量新一輪的核心問題。

我國幾個主要農(nóng)區(qū)廣泛存在不合理耕作、過度種植、農(nóng)用化學(xué)品的大量投入和溝渠設(shè)施老化等問題，已使耕地土壤基礎(chǔ)地力不斷下降。

由于耕地基礎(chǔ)地力下降，保水保肥性能、耐水耐肥性能差，對干旱、養(yǎng)分不均衡更敏感，對農(nóng)田管理技術(shù)水平更苛求，因此土壤更加吃肥、吃工、吃水，由此增加產(chǎn)量或維護(hù)高產(chǎn)，主要靠大量使用化肥、農(nóng)藥、農(nóng)膜和灌溉用水，導(dǎo)致“費(fèi)”。

隨著高化肥、高農(nóng)藥用量以及城鎮(zhèn)工業(yè)化進(jìn)程的加速，各種廢水、廢氣的排放，已對我國耕地造成嚴(yán)重影響。研究結(jié)果顯示，我國污染土壤已占耕地面積的1/5，污染最嚴(yán)重的耕地主要集中在耕地土壤生產(chǎn)性狀最好、人口密集的城市周邊地帶和對土壤環(huán)境質(zhì)量的要求應(yīng)當(dāng)更高的蔬菜、水果種植基地。

耕地得不到保護(hù)將直接威脅我國糧食安全，進(jìn)而影響國家及社會安定。面對我國耕地現(xiàn)狀，加強(qiáng)耕地保護(hù)，已經(jīng)刻不容緩。進(jìn)行耕地保護(hù)不僅有利于社會穩(wěn)定，保障農(nóng)民生產(chǎn)、生活，更是社會經(jīng)濟(jì)可持續(xù)發(fā)展的基礎(chǔ)。

遼寧省作為東北老工業(yè)基地，自上世紀(jì)70年代至本世紀(jì)初，人均耕地面積始終低于全國人均水平?！笆晃濉逼陂g，遼寧全省共投資59億元用于耕地保護(hù)，改造中低產(chǎn)田和復(fù)墾廢棄地333萬畝，新增耕地78萬畝，連續(xù)12年實現(xiàn)耕地占補(bǔ)平衡。通過大投入和切實可行的措施，全省耕地特別是基本農(nóng)田得到了根本的保護(hù)。全省人均耕地面積從低于全國平均水平轉(zhuǎn)變成高于全國平均水平，并成為13個糧食主產(chǎn)區(qū)之一。

二、做到土地可持續(xù)利用才符合自然規(guī)律

土地資源作為人類賴以生存的物質(zhì)基礎(chǔ)，如何做到可持續(xù)發(fā)展，將是對人類實踐活動的一大考驗。但僅目前來看，仍存在諸多人為因素造成的“不可持續(xù)”問題，如土地質(zhì)量退化、耕地數(shù)量減少等。喬治·馬什曾說：“人類久已忘卻：土地只是供他們使用的，而不是供他們浪費(fèi)的，更不是供他們恣意濫用的。”做到土地可持續(xù)利用不僅是對當(dāng)下的交代，更是對未來的交代。

耕地資源不僅是農(nóng)民、農(nóng)業(yè)賴以生存的基礎(chǔ)，同時也是工業(yè)化、現(xiàn)代化賴以生存與發(fā)展的基礎(chǔ)。耕地資源可持續(xù)利用的目的是通過長期堅持“一要吃飯，二要建設(shè)”的方針和“十分珍惜和合理利用每一寸土地，切實保護(hù)耕地”的基本國策，努力開發(fā)、復(fù)墾、整理耕地，挖掘耕地內(nèi)部潛力，實現(xiàn)耕地面積在增長中的動態(tài)平衡，實現(xiàn)耕地質(zhì)量的逐步提高，保證耕地資源的永續(xù)利用和生產(chǎn)率的增長，保障農(nóng)業(yè)的持續(xù)發(fā)展。

對于中國這樣一個人均耕地不足世界平均水平40%的國家來講，耕地?zé)o疑是經(jīng)濟(jì)可持續(xù)發(fā)展和社會長治久安的“本中之本”。隨著“小康社會”目標(biāo)的確定，在城市化進(jìn)程中，占用土地不可避免，城市周圍又多是水地、菜地和上等基本農(nóng)田，因此，必須堅持在城市內(nèi)部挖潛和外部節(jié)約的原則。通過挖潛，使舊有城市人均居住面積接近甚至達(dá)到國家規(guī)定標(biāo)準(zhǔn)；通過節(jié)約，使城市外延時不再超標(biāo)使用。在城市化進(jìn)程中，還要堅持對現(xiàn)有耕地的質(zhì)量逐步提高和對耕地后備資源的有計劃的開發(fā)，這樣才能達(dá)到耕地總量動態(tài)平衡的根本目的。

耕地總量動態(tài)平衡是中國土地可持續(xù)利用的目標(biāo)。落實耕地的占補(bǔ)平衡制度，確保建設(shè)占地做到一占一補(bǔ)，逐步實現(xiàn)耕地占用的先補(bǔ)后占、占優(yōu)補(bǔ)優(yōu)、不補(bǔ)不占。同時應(yīng)注意耕地質(zhì)量的保護(hù)，改善地力，提高單產(chǎn)，實現(xiàn)“耕地經(jīng)濟(jì)供求的動態(tài)平衡”。

只有耕地得到有效保護(hù)，才能確保糧食安全，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展，進(jìn)而提升綜合國力。

三、我國耕地保護(hù)工作所取得的成效及存在的問題

“十一五”期間，我國堅持最嚴(yán)格的耕地保護(hù)制度，耕地保護(hù)工作取得了明顯成效，耕地減少過快的勢頭得到有效遏制，基本農(nóng)田保護(hù)面積穩(wěn)定在15.6億畝以上，為保障國家糧食安全、經(jīng)濟(jì)發(fā)展和社會穩(wěn)定發(fā)揮了重要作用。

2005年10月，國務(wù)院辦公廳發(fā)布《省級政府耕地保護(hù)責(zé)任目標(biāo)考核辦法》，建立了對地方政府耕地保護(hù)責(zé)任目標(biāo)的考核制度。并且絕大多數(shù)地方政府層層簽訂了耕地保護(hù)責(zé)任書。與此同時，加大了聯(lián)動協(xié)調(diào)，加強(qiáng)了相關(guān)部門的共同責(zé)任。國土資源部會同農(nóng)業(yè)部、國家統(tǒng)計局等部門連續(xù)3年開展對省級政府履行耕地保護(hù)責(zé)任情況的檢查考核，形成了固定運(yùn)作機(jī)制和職責(zé)分工；多數(shù)省份國土、農(nóng)業(yè)、水利等部門聯(lián)動、協(xié)作不斷加強(qiáng)，共同加強(qiáng)對補(bǔ)充耕地的管理和指導(dǎo)；許多省份財政、審計、監(jiān)察等部門加大對土地整治等工程建設(shè)、資金使用和管理的保障和監(jiān)管力度。

通過上述措施，2006—2009年全國共補(bǔ)充耕地面積1600多萬畝，多于同期建設(shè)占用的1250多萬畝耕地，做到了占補(bǔ)有余，穩(wěn)定了耕地面積。實現(xiàn)了耕地的“先補(bǔ)后占”和“邊補(bǔ)邊占”并存局面向全國實行“先補(bǔ)后占”的轉(zhuǎn)變。

在過去幾年間，耕地保護(hù)工作雖然取得了顯著成效，但仍存在一些問題：如新土地管理法有關(guān)規(guī)定并未得到進(jìn)一步落實，配套規(guī)章制度還有待完善；大中型重點(diǎn)工程占地量大，耕地占補(bǔ)平衡難以落實；土地開發(fā)整理資金不足，全面完成補(bǔ)充耕地任務(wù)難度大；不規(guī)范的生態(tài)退耕、農(nóng)業(yè)生產(chǎn)結(jié)構(gòu)調(diào)整，給實現(xiàn)規(guī)劃確定的耕地保護(hù)目標(biāo)帶來難度。

由此看來，我國的耕地保護(hù)工作仍然任重而道遠(yuǎn)。相信在“十二五”期間，通過國務(wù)院所出臺的高標(biāo)準(zhǔn)基本農(nóng)田建設(shè)工作，必將使我國的耕地保護(hù)工作再上一個新臺階。

四、大連市金州新區(qū)耕地保護(hù)工作

大連市金州新區(qū)地處遼寧省南部，東臨黃海，西瀕渤海，南靠大連市甘井子區(qū)，北接普蘭店市。為遼東半島南部的咽喉要塞，是陸路通往大連的必經(jīng)之路。陸地南北最大縱距46.13公里，東西最大橫距55.13公里。

目前，金州新區(qū)共有耕地42萬畝，農(nóng)業(yè)人口43.9萬人，分別占土地總面積、總?cè)丝诘?7%和46.3%。但隨著城市化進(jìn)程的加速，基礎(chǔ)設(shè)施的興建，城市建設(shè)和產(chǎn)業(yè)的發(fā)展都不可避免的給現(xiàn)有耕地帶來威脅。由此，耕地保護(hù)工作也給金州新區(qū)區(qū)委、區(qū)政府帶來新的考驗。

為了切實落實黨的十七屆三中全會明確提出要劃定永久基本農(nóng)田，建設(shè)保護(hù)補(bǔ)償機(jī)制，確保基本農(nóng)田總量不減少、用途不改變、質(zhì)量有提高的精神。為進(jìn)一步做好耕地和基本農(nóng)田保護(hù)工作，金州新區(qū)按照遼寧省人民政府辦公廳《關(guān)于印發(fā)〈2010年度市級政府耕地保護(hù)責(zé)任目標(biāo)考核方案〉的通知》和大連市國土資源和房屋局下發(fā)的《關(guān)于進(jìn)一步做好耕地和基本農(nóng)田保護(hù)基礎(chǔ)工作的通知》（大國土房屋發(fā)［2011］87號）的要求，通過開展耕地和基本農(nóng)田保護(hù)檢查工作，基本掌握當(dāng)前耕地和基本農(nóng)田利用現(xiàn)狀和變化情況，促進(jìn)耕地和基本農(nóng)田保護(hù)基礎(chǔ)性工作的落實，依法查處違法占用耕地和基本農(nóng)田行為，進(jìn)一步強(qiáng)化耕地和基本農(nóng)田保護(hù)意識，建立和完善各項管理制度，加強(qiáng)耕地和基本農(nóng)田建設(shè)，推動耕地和基本農(nóng)田保護(hù)工作的全面開展。

五、耕地保護(hù)工作的建議

落實最嚴(yán)格的耕地保護(hù)制度是保障國家糧食安全、促進(jìn)經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的根本要求和有效途徑。通過以下幾方面工作將能有效促使耕地保護(hù)工作落到實處：

1.分解落實耕地保護(hù)責(zé)任

將耕地保護(hù)責(zé)任目標(biāo)、基本農(nóng)田保護(hù)面積、土地開發(fā)整理新增耕地任務(wù)分解下達(dá)到各級政府，并將其納入科學(xué)發(fā)展綜合考核體系。

2.積極推進(jìn)高標(biāo)準(zhǔn)基本農(nóng)田建設(shè)

加快推進(jìn)土地整治規(guī)劃編制工作，以土地整理項目為載體，積極推進(jìn)高標(biāo)準(zhǔn)基本農(nóng)田建設(shè)，強(qiáng)化對高標(biāo)準(zhǔn)基本農(nóng)田的建后管護(hù)，確保高標(biāo)準(zhǔn)基本農(nóng)田建設(shè)發(fā)揮經(jīng)濟(jì)、生態(tài)、社會綜合效益。

3.積極推進(jìn)耕地占補(bǔ)平衡工作

按照“先補(bǔ)后占、占一補(bǔ)一”政策，嚴(yán)格落實耕地占補(bǔ)平衡，努力推動補(bǔ)充耕地數(shù)量、質(zhì)量、生態(tài)全面管護(hù)，優(yōu)先保障重點(diǎn)工作、重點(diǎn)項目用地需求，確保耕地總量動態(tài)平衡。

4.加強(qiáng)土地執(zhí)法工作

始終保持執(zhí)法高壓態(tài)勢，超過違法占用耕地面積問責(zé)比例的各級政府負(fù)責(zé)人將被約談問責(zé)。各部門要嚴(yán)格落實土地執(zhí)法監(jiān)管共同責(zé)任，形成齊抓共管的工作局面。

5.積極引導(dǎo)群眾參與保護(hù)耕地

建立健全農(nóng)民參與機(jī)制，逐步健全耕地保護(hù)補(bǔ)償機(jī)制，真正讓群眾從耕地保護(hù)中得到實惠。充分利用各種宣傳媒體，加大對耕地保護(hù)的宣傳力度，調(diào)動廣大群眾保護(hù)耕地的積極性、主動性，努力形成保護(hù)耕地的良好氛圍。