梁麗麗

摘　要　在一系列政策制度的有力推進下，江蘇省小額貸款公司發(fā)展勢頭良好，但對其有關(guān)的監(jiān)督管理仍存在不少亟待解決的問題，如： 有效監(jiān)管主體缺失、優(yōu)秀監(jiān)管人才匱乏、監(jiān)管模式過于簡單、監(jiān)管重點不夠突出、監(jiān)管手段落后。因此，應(yīng)從構(gòu)建有效監(jiān)管體系、創(chuàng)新監(jiān)管人才吸納機制、探索差別化監(jiān)管模式、突出監(jiān)管重點、豐富監(jiān)管手段等方面逐步加以完善。

關(guān)鍵詞　農(nóng)村　小額貸款公司　監(jiān)管

江蘇省自2007年11月在全國率先啟動農(nóng)村小額貸款組織試點工作以來，為加強對農(nóng)村小額貸款公司的監(jiān)督管理，促進其規(guī)范、健康、可持續(xù)發(fā)展，先后出臺了《省政府辦公廳關(guān)于開展農(nóng)村小額貸款組織試點工作的意見（試行）》（蘇政辦發(fā)〔2007〕142號）、《省政府辦公廳關(guān)于推進農(nóng)村小額貸款公司又好又快發(fā)展的意見》（蘇政辦發(fā)〔2009〕132號）、《省政府辦公廳關(guān)于深入推進農(nóng)村小額貸款公司改革發(fā)展的意見》（蘇政辦發(fā)〔2011〕8號）、《關(guān)于進一步規(guī)范農(nóng)村小額貸款公司審批管理工作的通知》（蘇金融辦發(fā)〔2011〕5號）等一系列的制度、辦法。此外，江蘇省還專門出臺了《江蘇省農(nóng)村小額貸款公司監(jiān)督管理辦法》（蘇金融辦發(fā)〔2010〕4號）（以下簡稱“《監(jiān)管辦法》”）。

在這些政策制度的指導(dǎo)下，江蘇省各級小額貸款監(jiān)管機構(gòu)群策群力，有力地推進了當(dāng)?shù)剞r(nóng)村小額貸款公司的健康發(fā)展。近四年來，江蘇省基本探索了一條政府組織引導(dǎo)、民資踴躍參與、市場接納認可的商業(yè)化支農(nóng)道路；探索了一種政策可持續(xù)和商業(yè)可持續(xù)相統(tǒng)一的小額信貸“江蘇模式”。 截至2011年6月末，全省已設(shè)立小貸公司259家，從業(yè)人員2318人，實收資本426.46億元，貸款余額616.62億元[1]。盡管如此，江蘇省農(nóng)村小額貸款公司的監(jiān)管方面仍存在不少深層次的問題，值得深入研究。

《監(jiān)管辦法》對小額貸款公司的監(jiān)管機構(gòu)作出了明確規(guī)定：“省政府授權(quán)省金融辦全面履行全省農(nóng)村小額貸款公司監(jiān)督管理職責(zé)，各市、縣（市、區(qū)）政府應(yīng)授權(quán)各地金融辦負責(zé)屬地農(nóng)村小額貸款公司監(jiān)督管理工作。暫沒有設(shè)立金融辦的地區(qū)，要明確具體部門代行金融辦監(jiān)管農(nóng)村小額貸款公司的責(zé)任，以構(gòu)成省、市、縣三級監(jiān)管體系”?！案骷壗鹑谵k應(yīng)協(xié)助和配合工商、財政、稅務(wù)、人民銀行、銀監(jiān)局等部門在各自的職權(quán)范圍內(nèi)依法履行對農(nóng)村小額貸款公司的業(yè)務(wù)指導(dǎo)和監(jiān)督管理職責(zé)。各級金融辦應(yīng)組織和協(xié)調(diào)農(nóng)村小額貸款公司的大額債權(quán)人、所在地的金融機構(gòu)以及各地農(nóng)村小額貸款公司行業(yè)協(xié)會積極履行外部監(jiān)管職責(zé)，為農(nóng)村小額貸款公司的風(fēng)險管控提供幫助”。

但實際上，政策層面上的理想構(gòu)架卻難以解決有效監(jiān)管主體缺失問題，主要原因有： 一是地方各級金融辦編制緊張，人手不足，監(jiān)管工作難以精細化。二是各級金融辦、工商、財政、稅務(wù)、人民銀行、銀監(jiān)局等部門在各自的職權(quán)范圍內(nèi)的業(yè)務(wù)指導(dǎo)和監(jiān)督管理，不但難以形成合力，而且容易出現(xiàn)多頭監(jiān)管問題（此乃金融監(jiān)管大忌）。三是農(nóng)村小額貸款公司的大額債權(quán)人缺乏專業(yè)監(jiān)管技能，監(jiān)管工作難以科學(xué)化。四是所在地的金融機構(gòu)若未對農(nóng)村小額貸款公司融資，則根本沒有監(jiān)管動力。五是各地或者尚未成立農(nóng)村小額貸款公司行業(yè)協(xié)會，或者雖然已經(jīng)成立，但實現(xiàn)真正的行業(yè)自律依然任重道遠，根本無法勝任“履行外部監(jiān)管職責(zé)，為農(nóng)村小額貸款公司的風(fēng)險管控提供幫助”之職。

《監(jiān)管辦法》還規(guī)定，各級金融辦應(yīng)當(dāng)配備具有相應(yīng)專業(yè)知識和業(yè)務(wù)工作經(jīng)驗的監(jiān)管人員，嚴格執(zhí)行農(nóng)村小額貸款公司試點工作紀律。顯然，符合條件的人員非三類人員莫屬： 一是有專業(yè)監(jiān)管經(jīng)驗的金融監(jiān)管機構(gòu)，即人民銀行或者銀監(jiān)會的核心員工；二是有豐富信貸實踐經(jīng)歷的銀行類金融機構(gòu)在職的核心員工或高級管理人員；三是剛退休的曾是銀行類金融機構(gòu)信貸方面核心員工的，或者信貸高級管理人員。但問題在于： 一是金融辦屬于事業(yè)編制，既不如人民銀行或者銀監(jiān)局參照公務(wù)員管理的單位性質(zhì)，也不如這些單位的薪酬、福利待遇好，所以很難吸引到有專業(yè)監(jiān)管經(jīng)驗的金融監(jiān)管機構(gòu)的核心員工。二是小額貸款事業(yè)前途未卜，目前又無力提供優(yōu)于銀行類金融機構(gòu)的穩(wěn)定的薪酬、福利待遇和事業(yè)發(fā)展空間，令有豐富信貸實踐經(jīng)歷的銀行類金融機構(gòu)的核心員工或高級管理人員望而卻步。三是小額信貸公司方興未艾，對剛從信貸崗位上退休的“不差錢”的銀行類金融機構(gòu)原核心員工或高級管理人員，并無多大誘惑力。因為難以吸引到具有豐富的監(jiān)管經(jīng)驗和專業(yè)的優(yōu)秀監(jiān)管人員，所以各級金融辦的專業(yè)監(jiān)管技術(shù)和能力明顯不足。

目前，我國仍未出臺針對農(nóng)村小額貸款公司的法律法規(guī)，江蘇省也未出臺地方性法律法規(guī)?，F(xiàn)在執(zhí)行的最具權(quán)威的政策依據(jù)就是人行、銀監(jiān)會出臺的《關(guān)于小額貸款公司試點的指導(dǎo)意見》、江蘇省制定的實施意見和《監(jiān)管辦法》，這些僅是不具備法律效力的指導(dǎo)性文件。因此，江蘇省農(nóng)村小額貸款公司監(jiān)管模式主要是直接的行政控制，缺乏完善的法律依據(jù)和執(zhí)法手段。除了考慮蘇南、蘇中、蘇北的經(jīng)濟差異，規(guī)定差別化準入標(biāo)準（蘇南、蘇中、蘇北最底注冊資本分別為5000、3000、2000萬元）和單戶小額貸款的界定標(biāo)準（蘇南50萬元以下、蘇中30萬元以下、蘇北20萬元以下）以外，其他方面對全省所有公司均采取“一刀切”式的監(jiān)管模式，顯然不妥，有必要在統(tǒng)一框架監(jiān)管之下構(gòu)建差異化的監(jiān)管體系。

江蘇省規(guī)定了由政府金融辦、工商、財政、稅務(wù)、人行、銀監(jiān)局、大額債權(quán)人、當(dāng)?shù)亟鹑跈C構(gòu)、行業(yè)協(xié)會等十余家機構(gòu)組成聲勢浩大的農(nóng)村小額貸款公司監(jiān)管陣容。這勢必產(chǎn)生上文提及的多頭監(jiān)管問題，以及由此帶來的過度監(jiān)管、監(jiān)管形式化，監(jiān)管重點不突出等一系列問題。事實上，自申請設(shè)立到日常經(jīng)營再到升級為村鎮(zhèn)銀行甚至公司內(nèi)部會計核算，事無巨細均有若干個部門虎視眈眈地密切監(jiān)控，而且監(jiān)管工作也是“胡子眉毛一把抓”，缺乏監(jiān)管重點，必然會使小額貸款公司疲于應(yīng)付，增加經(jīng)營負擔(dān)，從根本上制約其提升信貸技術(shù)和業(yè)務(wù)創(chuàng)新能力。

目前，金融辦監(jiān)管措施主要有非現(xiàn)場監(jiān)管和現(xiàn)場監(jiān)管。前者依靠農(nóng)村小額貸款公司提供一系列財務(wù)報表、經(jīng)營管理基礎(chǔ)資料、年度工作總結(jié)，以及通過全省統(tǒng)一的會計核算系統(tǒng)、小額信貸管理系統(tǒng)、監(jiān)管系統(tǒng)，實時核查業(yè)務(wù)經(jīng)營情況。或者通過群眾舉報，查處農(nóng)村小額貸款公司違法違規(guī)行為。但問題是農(nóng)村小額貸款公司自行報送的資料、報表真實性值得推敲，報送的年度工作總結(jié)常常是報喜不報憂，談及問題避重就輕，主觀性太強，監(jiān)管者難以掌握實情。后者通過現(xiàn)場核查計算機系統(tǒng)業(yè)務(wù)數(shù)據(jù)的真實性，詢問相關(guān)工作人員，要求對有關(guān)事項作出說明，查閱、復(fù)制農(nóng)村小額貸款公司與檢查事項有關(guān)的文件、資料，對可能被轉(zhuǎn)移、隱匿、毀損或者偽造的文件、資料，予以先行登記保存。但問題是由于存在信息不對稱，數(shù)據(jù)的真實性難以核查，相關(guān)人員的說明可信程度更難以考證，而一些重要的文件、資料可能在監(jiān)管部門登記保存之前，已經(jīng)被不法處置了。

在國家層面尚未指定專門監(jiān)管機構(gòu)，暫不能解決多頭監(jiān)管問題的情況下，首先要做好以下工作： 一是在明確金融辦部門和人員監(jiān)管責(zé)任的前提下，配齊具有相應(yīng)專業(yè)知識和業(yè)務(wù)工作經(jīng)驗的監(jiān)管人員，全面履行對農(nóng)村小額貸款公司的監(jiān)管職責(zé)。二是財政、工商和人行、銀監(jiān)局等部門在各自職責(zé)范圍內(nèi)加強對農(nóng)村小額貸款公司的指導(dǎo)、管理和服務(wù)，形成監(jiān)管合力，突出聯(lián)合監(jiān)管成效。三是所在地的金融機構(gòu)在融資、信貸和結(jié)算等方面加強與農(nóng)村小額貸款公司的協(xié)作與配合，實現(xiàn)互利互惠，并進行有效的外部監(jiān)管。四是對大額債權(quán)人進行相關(guān)業(yè)務(wù)培訓(xùn)，提高其專業(yè)監(jiān)管技能。五是積極組建行業(yè)協(xié)會，促進行業(yè)自律，加強行業(yè)交流，避免惡性競爭，提高農(nóng)村小額貸款公司管理和服務(wù)水平。

世界小額貸款之父，諾貝爾和平獎獲得者尤努斯教授對小額貸款的監(jiān)管憂心忡忡，曾經(jīng)說過“不能把監(jiān)管工作留給不了解我們工作的人”。面對優(yōu)秀監(jiān)管人才匱乏問題，建議成立專門監(jiān)督部門，引入專家咨詢和獨立董事制度，加強農(nóng)村小貸公司監(jiān)管隊伍建設(shè)，充實監(jiān)管力量，提高監(jiān)管水平，杜絕“外行監(jiān)管內(nèi)行”現(xiàn)象?？梢钥紤]用有競爭性的薪酬待遇從三部分人員中選拔具有高度社會責(zé)任感的優(yōu)秀監(jiān)管人才： 一是高等院校的資深金融專家，二是曾任銀行類金融機構(gòu)高級管理職務(wù)或者信貸專業(yè)工作的退休人員，三是人民銀行、銀監(jiān)局核心監(jiān)管人員，分別利用他們豐富的金融經(jīng)營、風(fēng)險管理、外部監(jiān)管等方面的理論與實踐經(jīng)驗，幫助地方政府加強農(nóng)村小額貸款公司監(jiān)督管理和風(fēng)險防控職責(zé)。同時，用感情留人、用待遇留人，杜絕核心監(jiān)管人才流失。

借鑒我國商業(yè)銀行法定存款準備金差別政策，積極探索農(nóng)村小額貸款公司差別化監(jiān)管模式。其一，加大準入政策差別化。在機構(gòu)準入方面，根據(jù)所處經(jīng)濟環(huán)境，在保證基本安全的前提下，實行差別化的硬件設(shè)施要求，最大限度減少經(jīng)營成本；在高管準入方面，應(yīng)根據(jù)所處地區(qū)人員結(jié)構(gòu)和經(jīng)濟發(fā)展水平，實行差別化的高管人員的金融從業(yè)年限和學(xué)歷要求。其二，探索監(jiān)管內(nèi)容及措施差別化。按照注冊資本、經(jīng)營狀況、資產(chǎn)質(zhì)量等情況，對全省農(nóng)村小貸公司開展監(jiān)管評級、分類管理，根據(jù)評級結(jié)果，在稅收優(yōu)惠、改制設(shè)立村鎮(zhèn)銀行、融資比例、業(yè)務(wù)授權(quán)、業(yè)務(wù)準入、檢查頻率等多方面實行差別化監(jiān)管。其三，實行監(jiān)管指標(biāo)差別化。在監(jiān)管評級中充分考慮涉農(nóng)業(yè)務(wù)因素，適當(dāng)放寬資產(chǎn)質(zhì)量指標(biāo)要求，對于涉農(nóng)不良貸款的占比和遷徙率可適當(dāng)高于一般貸款。單獨考核涉農(nóng)業(yè)務(wù)的盈利性指標(biāo)，適當(dāng)調(diào)低資產(chǎn)回報率、資本回報率、成本收入比要求。給予涉農(nóng)業(yè)務(wù)提取風(fēng)險撥備一定寬限期，逐年提高風(fēng)險撥備水平。

眾所周知，“只存不貸”的農(nóng)村小額貸款公司的風(fēng)險主要是經(jīng)營行為違反規(guī)例而帶來的內(nèi)外部損失，公眾性有限。因此，小額貸款公司的監(jiān)管應(yīng)該抓大放小，突出重點，主推合規(guī)性監(jiān)管。一是嚴格防控農(nóng)村小貸公司的政策風(fēng)險，如洗錢、非法集資、商業(yè)欺詐、違規(guī)放貸、暴力收貸、賬外經(jīng)營、抽逃資本金等違法、違規(guī)行為。二是高度關(guān)注農(nóng)村小貸公司的經(jīng)營風(fēng)險，加強貸款集中度、股東貸款比例控制管理，加強貸款發(fā)放與使用的合規(guī)性、真實性檢查，避免農(nóng)村小貸公司在負債經(jīng)營的情況下把經(jīng)營風(fēng)險傳遞到金融機構(gòu)。三是密切監(jiān)測貸款投向，強化“涉農(nóng)性”比例的要求，警惕“掛羊頭賣狗肉”，騙取財政補貼。此外，應(yīng)將外部監(jiān)管限制在法律明確的范圍內(nèi)，防止政府過度干預(yù)小額貸款公司的自主經(jīng)營。

一方面保留傳統(tǒng)監(jiān)管手段，加強日常監(jiān)管和非現(xiàn)場檢查，不定期開展現(xiàn)場檢查，并將常規(guī)檢查和專項檢查有機結(jié)合。另一方面借鑒西方國家成熟的監(jiān)管經(jīng)驗，采用信息化手段加強監(jiān)管，積極探索風(fēng)險評估手段創(chuàng)新。如英國金融監(jiān)管局（FSA）的ARROW系統(tǒng)（Advanced Risk-Responsive Operating Framework，高級風(fēng)險應(yīng)對操作框架）。通過風(fēng)險的評級和評估過程，分析判斷一個被監(jiān)管機構(gòu)發(fā)生問題的概率及發(fā)生問題后的影響程度，從而計算監(jiān)管密度和頻率，并在對應(yīng)的監(jiān)管監(jiān)控及響應(yīng)體系中推薦可以使用的監(jiān)管方式和措施，監(jiān)管部門可借此配置有限的專業(yè)人員等監(jiān)管資源，進一步提高監(jiān)管的有效性。再如澳大利亞審慎監(jiān)管局也開發(fā)并使用的PAIRS（概率及影響評級系統(tǒng)），通過風(fēng)險評估，確定監(jiān)管策略，指導(dǎo)監(jiān)管行動，并通過監(jiān)管行為得到的信息，開展新一輪的“風(fēng)險評估—確定監(jiān)管策略—采取監(jiān)管行動”。同時，加大失信懲罰力度，通過增加違規(guī)成本來解決小額貸款公司監(jiān)管過程中的信息不對稱問題。

（作者單位： 宿遷學(xué)院）

參考文獻：

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[1]數(shù)據(jù)來源： http： //www.pbc.gov.cn/image_public/UserFiles/goutongjiaoliu/upload/File/