第四節(jié)　城中村改造的途徑

解決我國城市的城中村改造問題，不是單純地把城中村村民的戶籍從農(nóng)業(yè)戶口轉(zhuǎn)為城市居民戶口，而是要確保轉(zhuǎn)籍農(nóng)民在集體資產(chǎn)，土地、住房、收入和勞動就業(yè)方面的既得利益不下降，生活水平有較大提高。為此，我們認為，加快城中村改造，必須采取以下措施。

一、必須使城中村由農(nóng)村社區(qū)向城市社區(qū)管理體制改革有序進行，社會管理事務(wù)合理銜接

（一）城中村社區(qū)管理體制改革

城中村改為城市社區(qū)，現(xiàn)有農(nóng)業(yè)戶口全部轉(zhuǎn)為居民戶口后，按照法律、法規(guī)的規(guī)定，村委會的建制和農(nóng)村管理體制自然撤銷，組建社區(qū)居委會，負責(zé)社區(qū)事務(wù)管理。按照《中華人民共和國城市居民委員會組織法》，街道組織完成社區(qū)居委會的調(diào)整、設(shè)置和民主選舉工作，社區(qū)居委會選舉形式采取戶代表的選舉方式進行，有關(guān)選舉的時間安排和具體程序，由街道民政科制定方案后下發(fā)并負責(zé)組織實施。

在街道城中村改制工作領(lǐng)導(dǎo)小組領(lǐng)導(dǎo)下，以行政村為單位成立城中村改制工作辦公室，其主要職責(zé)是：在街道、社區(qū)居委會全部接管社區(qū)管理事務(wù)前繼續(xù)承擔(dān)相應(yīng)的社區(qū)管理責(zé)任：在街道黨工委、辦事處領(lǐng)導(dǎo)下，推進村、社合作經(jīng)濟組織的轉(zhuǎn)制工作；在城中村改制過渡期內(nèi)承擔(dān)街道、社區(qū)居委會與村、社合作經(jīng)濟組織的協(xié)調(diào)工作?！案闹妻k”的組成人員由街道任命，以現(xiàn)任村黨組織、村委會領(lǐng)導(dǎo)成員為主。改制辦成員兼任經(jīng)濟合作組織成員，過渡期按村干部管理，具體崗位責(zé)任制考核辦法由街道黨工委辦事處結(jié)合實際，具體制定和組織實施。

在城中村改制中，街道黨工委、辦事處要加強基層干部隊伍的管理和建設(shè)。一方面做好村、社干部隊伍的穩(wěn)定工作，另一方面，在改制過渡期內(nèi)仍然按照村社干部考核方案進行考核。對個別不稱職的村、社干部，要按有關(guān)規(guī)定和群眾意愿，由街道黨工委和辦事處調(diào)整或免職，對達到退休年齡的干部，可以進行調(diào)整。

（二）社區(qū)黨組織的設(shè)置

街道在開展撤村建居委會的同時，要同步考慮建立社區(qū)居委會黨組織，農(nóng)村建制撤銷以及重新劃分、確定社區(qū)居委會設(shè)置后，立即以社區(qū)居委會為單位，建立社區(qū)居委會黨支部，并按戶口簿地址將黨員劃分到各居委會，為盡快建立社區(qū)居委會黨支部做好前期準備工作。每個社區(qū)居委會都必須獨立設(shè)立黨支部，其中不足3名正式黨員的社區(qū)居委會，可由街道機關(guān)選派黨員干部或從村、社干部中推薦黨員擔(dān)任支部書記，居委會黨組織成立后才能進行社區(qū)居委會選舉，社區(qū)居委會黨支部是撤村建居各項工作的領(lǐng)導(dǎo)核心，其委員可在原村黨總支（支部）干部、街道中層黨員干部及社區(qū)內(nèi)具有較高政治素質(zhì)和群眾威信、有較強工作能力、熱心為社區(qū)居民服務(wù)的黨員同志中選舉產(chǎn)生，支部書記原則上由居委會專職人員擔(dān)任。因此，街道黨工委在考慮各村“改制辦”人員安排時，將一同考慮居委會黨組組織人員的配備，并注意選拔和推薦原來村的“兩委會”干部到新的社區(qū)居委會和黨支部任職，繼續(xù)發(fā)揮他們的作用。

農(nóng)村建制撤銷后，其集體經(jīng)濟將進行股份制企業(yè)改造，原村黨組織相應(yīng)自然撤銷，重新建立經(jīng)濟合作組織（或股份合作公司）黨組織，由街黨工委領(lǐng)導(dǎo)。村委會撤銷后，與保留的各經(jīng)濟合作組織仍有用工關(guān)系的黨員，歸經(jīng)濟合作組織的黨組織管理，其余黨員按屬地管理原則轉(zhuǎn)歸戶口所在社區(qū)居委會的黨組織管理。經(jīng)濟合作組織要大力推行黨政領(lǐng)導(dǎo)交叉任職，有條件的應(yīng)由黨支部書記兼任企業(yè)經(jīng)理（董事長），明確企業(yè)黨支部在經(jīng)濟活動和各項日常管理工作中的政治核心地位。

（三）集體土地和房產(chǎn)處置

實施城中村改造后，原村行政管轄范圍內(nèi)的剩余集體土地，按《國土法》有關(guān)規(guī)定一次性轉(zhuǎn)為國有土地。其合法土地使用權(quán)人和用地功能性質(zhì)不變，原農(nóng)用地承包人繼續(xù)享有國有農(nóng)用地的承包經(jīng)營權(quán)；對轉(zhuǎn)制后的土地使用權(quán)人核發(fā)國有土地使用證。轉(zhuǎn)制后的原村建設(shè)用地按歷史用地辦理建設(shè)用地手續(xù)和土地登記手續(xù)。如該土地房產(chǎn)進入市場或改變用途，發(fā)生擴、加、改建，則按規(guī)定補交國有土地使用權(quán)出讓金及有關(guān)稅費。因城市建設(shè)需要收回轉(zhuǎn)制土地的使用權(quán)，則按有關(guān)規(guī)定辦理相應(yīng)手續(xù)后給予合理補償。

在城中村農(nóng)民集體土地轉(zhuǎn)為國有土地，并按照國有歷史用地確權(quán)后，原集體土地上的房屋權(quán)屬按下列情況分別處理：一是已辦理集體土地房地產(chǎn)證的房屋，換領(lǐng)國有房地產(chǎn)證，暫緩繳納國有土地使用權(quán)出讓金，但若該房地產(chǎn)進入市場交易，須補繳國有土地所有權(quán)出讓金；二是尚未辦理集體土地房地產(chǎn)證、經(jīng)審查符合農(nóng)村房地產(chǎn)權(quán)登記規(guī)定的房屋，按規(guī)定的條件和程序確認土地使用權(quán)和房屋所有權(quán)，核發(fā)國有房地產(chǎn)權(quán)證，暫緩繳納國有土地使用權(quán)出讓金；若該房地產(chǎn)進入市場交易，須補繳國有土地使用權(quán)出讓金。

（四）社會管理事務(wù)銜接

區(qū)政府和街道辦事處對于原村社負責(zé)的市政建設(shè)、環(huán)衛(wèi)保潔和治安管理等社會事務(wù)，要按照城市管理辦法，強化管理措施，增加投入，爭取用三年時間達到中心城區(qū)的管理標準。對于暫未接管的社會事務(wù)，由各村“改制辦”負責(zé)其日常管理和經(jīng)費投入，其他方面的管理問題按上級有關(guān)政策規(guī)定實施方案逐步解決。

1.市政建設(shè)和管理。市政基礎(chǔ)設(shè)施和管理納入市政統(tǒng)一管理范疇。原城中村轉(zhuǎn)制的社區(qū)建設(shè)經(jīng)費，除市、區(qū)已明確負責(zé)的外，改制完畢之前，依然從轉(zhuǎn)制的股份制企業(yè)集體收益中支付。

2.學(xué)校管理。原由村委會管理的學(xué)校轉(zhuǎn)由區(qū)教育局管理，原由村委會承擔(dān)的辦學(xué)經(jīng)費，從轉(zhuǎn)制之日起三年內(nèi)仍由經(jīng)濟合作組織承擔(dān)。三年后全部由區(qū)財政經(jīng)費承擔(dān)。學(xué)校的教育用地依照有關(guān)規(guī)定，不得挪作他用；學(xué)校房舍、場地?zé)o償提供給教育部門使用。產(chǎn)權(quán)歸屬等問題待上級有明確意見后，按上級的規(guī)定執(zhí)行。

3.社會治安綜合治理。原村委會撤銷后，各村治安隊依然保留，繼續(xù)履行職責(zé)。過渡期內(nèi)費用仍由經(jīng)濟合作組織承擔(dān)，后逐步轉(zhuǎn)由區(qū)財政負擔(dān)。

4.醫(yī)療衛(wèi)生管理。轉(zhuǎn)制后原由村委會管理的村衛(wèi)生所，按社區(qū)衛(wèi)生服務(wù)準入制規(guī)定，重新組建社區(qū)衛(wèi)生服務(wù)站，由區(qū)衛(wèi)生局管理。原村衛(wèi)生站的用地和業(yè)務(wù)用房繼續(xù)提供給衛(wèi)生部門使用。

5.環(huán)衛(wèi)保潔工作。改制后，五年內(nèi)力爭使城市規(guī)劃發(fā)展區(qū)內(nèi)城中村的環(huán)衛(wèi)管理逐步達到或接近城區(qū)水平。對于已具備接管條件的村，由區(qū)環(huán)衛(wèi)局接管；對于暫時不具備接管條件的村，區(qū)環(huán)衛(wèi)局和街道辦事處要采取有效措施逐步接管。也可在區(qū)環(huán)衛(wèi)局指導(dǎo)下，通過公開招、投標選擇保潔公司，實行市場化運作。保潔所需經(jīng)費，由轉(zhuǎn)制后的居民按城區(qū)標準每戶每月收取的費用中開支，不足部分由區(qū)環(huán)衛(wèi)經(jīng)費補貼。

6.民兵兵役工作。轉(zhuǎn)制后，為繼續(xù)鞏固國防和加強國防后備力量建設(shè)，各經(jīng)濟聯(lián)合社要履行各項民兵兵役義務(wù)和完成各項民兵兵役任務(wù)。原來的民兵組織不變，并隨轉(zhuǎn)制過渡到各經(jīng)濟合作組織，原村委會負責(zé)的征兵任務(wù)由街道按轄內(nèi)居委會居民的分布情況分配兵源指標，屬經(jīng)濟合作組織股東的青年仍由經(jīng)濟合作組織負責(zé)具體的征集和優(yōu)撫工作。

7.計劃生育工作。在城中村改制過程中，計劃生育工作的主要任務(wù)是要有效地控制計劃外出生，街道計生辦和社區(qū)居委會要共同做好計劃生育管理工作，城中村村民轉(zhuǎn)為城市居民后，全部實行城市計劃生育政策。在轉(zhuǎn)制前符合生育條件的育齡夫婦，已領(lǐng)取的第二胎生育指標繼續(xù)有效，從村民委員會改為居民委員會之日起，四周年內(nèi)可按間隔期規(guī)定再生育一子女；本人自愿將戶口遷出居民委員會者，在戶口遷移時雖已安排生育但未懷孕的，二胎生育指標無效。

二、量化資產(chǎn)，確權(quán)到人，實現(xiàn)居民按出資額分紅

我國城中村所在社區(qū)一般都是城市化與市場化的先發(fā)地，不少村莊在這種先行的與快速的非農(nóng)化中積聚了厚實的集體財富，有的村集體資產(chǎn)已達數(shù)億元甚至數(shù)十億元，當村莊改造成為城市社區(qū)，農(nóng)民已轉(zhuǎn)化為市民后，這筆財富如何分配？我們認為，可以借鑒廣州、深圳、濟南、杭州等地的先進經(jīng)驗，從實行集體資產(chǎn)量化到人入手，重點解決集體資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)虛化問題；理順集體資產(chǎn)和居委會各自的管理體制，實現(xiàn)政企分開。在對原集體資產(chǎn)全面清產(chǎn)核資和產(chǎn)權(quán)界定的基礎(chǔ)上，將凈資產(chǎn)進行了合理配置：

（1）將集體凈資產(chǎn)的30%作為量化資產(chǎn)，量化到每一位村民，量化資產(chǎn)只分紅不確權(quán)，未滿18周歲的未成年人享受成年人量化資產(chǎn)的一半。每位村民按量化的資產(chǎn)數(shù)額享受利潤分紅。

（2）將集體凈資產(chǎn)的25%作為公益福利資產(chǎn)，其收益主要用于年滿60歲的村民的養(yǎng)老金發(fā)放和公益事業(yè)的投入，包括將來社區(qū)居委會的辦公經(jīng)費。

（3）將凈資產(chǎn)的15%作為獎勵資產(chǎn)，獎給為集體作出貢獻的法人代表，使法人代表的責(zé)任、風(fēng)險與利益掛鉤，激勵法人代表干好工作。

（4）將凈資產(chǎn)的30%作為購買風(fēng)險資產(chǎn)的配送資產(chǎn)，按照買1.5送1的原則配送給村民和董事會、監(jiān)事會成員。對配送資產(chǎn)和購買的風(fēng)險資產(chǎn)，村民和董事會、監(jiān)事會成員享有完全產(chǎn)權(quán)（所有權(quán)、繼承權(quán)、處置權(quán)和分紅收益權(quán)）。未成年人只允許購買成年人的一半。同時，本著“群眾自愿、利益均沾、風(fēng)險共擔(dān)、按股分紅”的原則，嚴格按《公司法》及有關(guān)法律法規(guī)，以原有集體資產(chǎn)為基礎(chǔ)，加上村民和董事會、監(jiān)事會成員購買的風(fēng)險資產(chǎn)，通過工商登記，成立“股份合作公司”，全體村民人人出資，并推舉出資人代表，分別進入公司的董事會和監(jiān)事會；董事會要對股東負責(zé)；公司要面向市場，自主經(jīng)營，自負盈虧。這樣，原城中村的集體資產(chǎn)就將按照現(xiàn)代企業(yè)制度開始規(guī)范運作。社區(qū)居委會則主要負責(zé)社區(qū)事務(wù)管理，為社區(qū)居民提供服務(wù)，不再處置和經(jīng)營集體資產(chǎn)。

三、城中村居民的住房改造必須以統(tǒng)一建造“農(nóng)民公寓”為主，就地安置，明確產(chǎn)權(quán)，資產(chǎn)籌措實行社會化、多元化

城中村的住房必須按城市規(guī)劃進行統(tǒng)一改造，但城中村村民的安置不能等同于一般城市建設(shè)中的拆遷戶，隨意安置到城部交通不便的邊遠地區(qū)，應(yīng)盡可能就近建造農(nóng)民公寓進行安置。否則，由于安置地點過遠，新區(qū)設(shè)施不配套，容易引發(fā)各種各樣的矛盾，造成村民與政府的對立?！稗r(nóng)民公寓”建造中的資金短缺問題，除村民拆舊房所獲補償外，其余的可采取多元化形式解決：（1）可由城中村所在市，向所在?。ㄊ校┑胤秸暾埑侵写甯脑鞂ｍ椬》堪l(fā)展基金，用于向村民提供低息貸款。

（2）鼓勵商業(yè)金融機構(gòu)、民間機構(gòu)和各級單位，通過提供用地、資金等方式，通過入股方式參與農(nóng)民公寓的建造，根據(jù)資金數(shù)量不同分享一定的房屋產(chǎn)權(quán)，并在住房出售與出租上享有對應(yīng)的權(quán)利和義務(wù)。

（3）對城中村居民在集體所有制土地上建造的農(nóng)民公寓，應(yīng)根據(jù)特殊情況，采取變通方式予以確權(quán)，以推動農(nóng)民公寓建造的市場化。

（4）可由城中村所在市，向地方政府申請給予相關(guān)的土地政策，通過土地置換來實現(xiàn)商業(yè)用地的開發(fā)，從而為農(nóng)民公寓建設(shè)積累資金。

四、城中村居民的就業(yè)，必須突破貨幣安置和招工安置的舊框框，實施開發(fā)性安置

城中村的地理優(yōu)勢，孕育了一大批靠吃征地費、出租房屋租金為生的食利階層。一旦實行城中村改造，他們就喪失了生存基礎(chǔ)，要確保其自食其力、充分就業(yè)就成了一個難題。以往征地“農(nóng)轉(zhuǎn)非”人員安置無非是兩種，即貨幣安置和招工安置。貨幣安置，一來政府財政負擔(dān)沉重，二來補償標準過低，“農(nóng)轉(zhuǎn)非”人員無法維持生計，容易引發(fā)各種矛盾。招工安置則由于城中村村民文化素質(zhì)和技能低下無法滿足用工單位的要求，加上目前招工制度上的市場化改革，朝著勞動力競爭上崗、能上能下的方向發(fā)展，對安置性質(zhì)的“農(nóng)轉(zhuǎn)非”人員上崗機會的愈來愈少。應(yīng)該說，上述兩種模式對于我國數(shù)目較大的城中村村民的安置是不恰當?shù)模挥辛肀脔鑿?，走開發(fā)性安置的道路才是唯一的出路。

開發(fā)性安置，是通過開發(fā)性項目的建設(shè)來解決城中村村民的生產(chǎn)和生活出路。這種安置方式，將農(nóng)民置換城中村土地使用權(quán)獲得的安置費，通過開發(fā)性項目的投資轉(zhuǎn)化為生產(chǎn)性的物質(zhì)資本，使城中村村民通過與生產(chǎn)性物質(zhì)資本結(jié)合實現(xiàn)再就業(yè)，它兼顧了村民就業(yè)和長遠的生活保障，能夠彌補貨幣安置或招工安置的某些缺陷，可以打消城中村村民轉(zhuǎn)籍即失業(yè)的憂慮，使其避開自身進入勞動力市場競爭就業(yè)時在文化素質(zhì)和技能方面的劣勢。

開發(fā)性安置，可以由地方政府組織一個統(tǒng)一機構(gòu)進行指導(dǎo)、協(xié)調(diào)工作。在安排開發(fā)性安置用地指標時，要統(tǒng)籌兼顧，相對集中使用，成片開發(fā)，避免“天女散花”，到處布點。資金不足可以考慮向社會融資、向銀行借貸或吸引外資合作開發(fā)；在地段安排上，政府應(yīng)優(yōu)先考慮選擇在交通便利，人氣較旺，便于安排第三產(chǎn)業(yè)的地方進行開發(fā)性安置項目的投資；在投資項目安排上，可選擇交易市場、商場、寫字樓等預(yù)期贏利性較好的項目進行開發(fā)。這樣，既能安置部分村民，又能取得較好的預(yù)期收益。

實施開發(fā)性安置目的，在于妥善安置城中村農(nóng)轉(zhuǎn)非村民較長時期的生活出路，因此，必須處理好眼前利益和長遠利益的關(guān)系。開發(fā)性安置所建成的項目如學(xué)生公寓、外來人員居住公寓、寫字樓等房產(chǎn)只出租不出售，保留產(chǎn)權(quán)；交易市場、商貿(mào)樓等生產(chǎn)性物質(zhì)資產(chǎn)，主要通過出租經(jīng)營獲取收益，或安置農(nóng)轉(zhuǎn)非村民就業(yè)獲取利益，并鼓勵有條件、有能力者自主經(jīng)營。

五、妥善解決城中村村民的養(yǎng)老保障問題

可以參照國外和國內(nèi)發(fā)達地區(qū)的經(jīng)驗，建立面向城中村轉(zhuǎn)籍農(nóng)民的養(yǎng)老保障體系，徹底解除他們的后顧之憂。其具體做法是，通過村級集體經(jīng)濟提取部分土地補償金和村辦企業(yè)收入，用作養(yǎng)老保險基金，將該養(yǎng)老保險基金交給實力和信譽俱佳的商業(yè)保險公司托管。商業(yè)保險公司為每位村民建立個人賬戶，該賬戶所有權(quán)歸村民自己所有。村民達到規(guī)定年齡后，由保險公司負責(zé)養(yǎng)老金的給付，提倡以年金方式領(lǐng)取。

上述保障模式由于覆蓋了城中村絕大多數(shù)村民，可能會帶來資金不足的問題，要解決資金的缺口有幾個辦法：第一，提高土地征用補償費的給付標準。并規(guī)定一個適當?shù)奶崛”壤?，以保證有一定數(shù)目的資金進入養(yǎng)老基金賬戶。第二，根據(jù)權(quán)利與義務(wù)對等的原則，并結(jié)合城鎮(zhèn)職工養(yǎng)老保險制度的經(jīng)驗，采取個人繳費的方法來充實個人養(yǎng)老賬戶，繳費水平可以較低但應(yīng)有一個下限，并鼓勵多繳。第三，設(shè)立城中村改造社會保障基金，由政府財政撥一部分，受益企業(yè)贊助一部分。