吳利霞^[1]

我國是各族人民共同締造的統(tǒng)一的多民族國家，各民族的前途命運與祖國的前途命運始終緊密聯(lián)系在一起。我國正處于社會主義初級階段，特別是當(dāng)下，在工業(yè)化、信息化、城鎮(zhèn)化、市場化、國際化的進(jìn)程中，民族區(qū)域自治政策能否得到真正的貫徹和落實，對于國家的穩(wěn)定和民族地區(qū)的可持續(xù)發(fā)展尤為重要。被譽為“百里黃金地，塞外聚寶盆”的阿克塞哈薩克族自治縣就是這樣一座在新型城鎮(zhèn)化背景下，能夠認(rèn)真貫徹和落實黨和國家民族區(qū)域自治政策，同時又能因地制宜，結(jié)合自身特點，走具有地方特色的城鎮(zhèn)化發(fā)展道路的一座縣城。該縣是甘肅省唯一一個以哈薩克族為主體民族的少數(shù)民族自治縣，也是全國僅有的三個哈薩克族自治縣之一，曾被評為西部最具投資潛力的縣市之一，而且還榮獲“全國民族團(tuán)結(jié)進(jìn)步模范集體”、“中國人居環(huán)境范例獎”、“國家園林縣城”、“國家衛(wèi)生縣城”和“全國文明縣城”等殊榮。

一、民族區(qū)域自治地方城鎮(zhèn)化概況

城鎮(zhèn)化是一個國家或地區(qū)經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展進(jìn)步的主要反映和重要標(biāo)志。它不僅是人口由農(nóng)村向城市遷移聚集的過程，還是人口、地域、社會經(jīng)濟(jì)組織形式和生產(chǎn)生活方式由傳統(tǒng)落后的鄉(xiāng)村型社會向現(xiàn)代城市社會轉(zhuǎn)化的多方面內(nèi)容綜合統(tǒng)一的過程。自1949年新中國成立以來，我國的城鎮(zhèn)化腳步一直就沒有停歇。而城鎮(zhèn)化率標(biāo)志著一個國家或地區(qū)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展?fàn)顩r，也是衡量一個國家或地區(qū)社會組織程度和管理水平的重要指標(biāo)。1949年，我國的城鎮(zhèn)化率只有10．64%，到2013年，我的城鎮(zhèn)化率已經(jīng)達(dá)到53．37%。阿克塞哈薩克族自治縣于1998年9月經(jīng)過全縣各民族同胞的共同努力，提前實現(xiàn)了整體搬遷目標(biāo)，初步實現(xiàn)了城鎮(zhèn)化。

二、民族區(qū)域自治政策在阿克塞縣城鎮(zhèn)化進(jìn)程中的經(jīng)驗

(一)自主意識到位，政策內(nèi)容獨具特色

這里所提到的自主意識既包括自治意識，也包括責(zé)任意識。自治權(quán)是憲法賦予民族區(qū)域自治地區(qū)的一項法定權(quán)利。在新型城鎮(zhèn)化的建設(shè)過程中要行使好自治權(quán)，發(fā)揮好自治權(quán)的自治效應(yīng)，努力使自治權(quán)轉(zhuǎn)化為民族自治地方經(jīng)濟(jì)和社會的新發(fā)展、新變化和新成果。阿克塞哈薩克族自治縣縣人大常委會在立法工作中堅持“自治、變通、實用”的原則和“立、改、廢”的工作思路，先后制定了《自治縣條例》、《施行〈中華人民共和國婚姻法〉部分條款的變通規(guī)定》、《實施〈甘肅省計劃生育條例〉變通規(guī)定》和《自治縣草原條例》、《自治縣礦產(chǎn)資源管理辦法》、《哈薩克語言文字工作條例》等法律法規(guī)。通過這些地方性法律法規(guī)的清理修訂和制定實施，為本縣政治穩(wěn)定、社會安定、經(jīng)濟(jì)發(fā)展和進(jìn)一步推動民主法治建設(shè)發(fā)揮了積極作用。

民族區(qū)域自治地區(qū)大部分在生態(tài)保護(hù)核心區(qū)，是我國生態(tài)環(huán)境的重要屏障。全國政協(xié)民族宗教委員會主任朱維群曾提出民族地區(qū)的城鎮(zhèn)化不能以犧牲生態(tài)為代價，在城鎮(zhèn)化的過程中當(dāng)?shù)卣畱?yīng)當(dāng)根據(jù)所處地域特點建立較為完善的政策體系，加大民族特色文化和環(huán)境的保護(hù)，可以適當(dāng)提高補償標(biāo)準(zhǔn)鼓勵民眾在開發(fā)資源時盡最大的力度保護(hù)周圍環(huán)境。國家對這些地區(qū)城鎮(zhèn)化建設(shè)投資力度很大，國家優(yōu)惠政策扶持力度也十分優(yōu)厚。阿克塞縣抓住這一有利時機(jī)，進(jìn)一步加快政府職能轉(zhuǎn)變，加快政府自身建設(shè)，強(qiáng)化政府責(zé)任意識，堅持“以人為本，以水為脈，以綠為基”的城市建設(shè)理念，不斷鞏固“國家級園林縣城”創(chuàng)建成果。縣城人均公共綠地面積41．8平方米，城市綠化覆蓋率為49．6%，已形成“一環(huán)一廊、兩場三園、六縱四橫、四區(qū)一中心”的城市綠地總體布局，構(gòu)成了城區(qū)“點、線、面”配套，“環(huán)、橫”交融，內(nèi)外結(jié)合的城市綠地系統(tǒng)框架，呈現(xiàn)出一座“城郊森林化、城市園林化、街道園藝化、家庭盆景化”的塞外新城。

(二)自治政策宣傳到位，有力地推動了各項事業(yè)全面發(fā)展

我國目前已經(jīng)制定并執(zhí)行的民族區(qū)域自治政策內(nèi)容繁多，它們在有力地保障了憲法和法律賦予少數(shù)民族的各項權(quán)利的同時，也極大地促進(jìn)了民族區(qū)域自治地方工業(yè)化、信息化、城鎮(zhèn)化、市場化等方面的可持續(xù)發(fā)展。我國是個多民族國家，各民族之間由于經(jīng)濟(jì)文化發(fā)展水平存在較大差異，民族之間不可避免地會發(fā)生一些摩擦和矛盾，如何做好民族自治政策的宣傳工作，讓漢族和少數(shù)民族群眾及時了解黨和國家的各項民族方針政策，不僅會推動當(dāng)?shù)氐慕?jīng)濟(jì)、文化、教育等各方面事業(yè)的全面發(fā)展，還會對維護(hù)國家的統(tǒng)一穩(wěn)定、促進(jìn)民族團(tuán)結(jié)起到巨大的作用。

阿克塞哈薩克族自治縣始終堅持多渠道、多角度深入宣傳民族區(qū)域自治政策，在強(qiáng)化組織領(lǐng)導(dǎo)、落實部門責(zé)任的同時，暢通政務(wù)宣傳渠道，擴(kuò)展宣傳形式，有力地推動了全縣各項事業(yè)的全面發(fā)展。僅2013年一年就開展各類招商活動20余次，簽約金額達(dá)70．1億元，為后續(xù)經(jīng)濟(jì)建設(shè)奠定了堅實基礎(chǔ)。全縣的教育事業(yè)也蓬勃發(fā)展，截至2013年，已有完全中、小學(xué)各1所，幼兒園1所，在校生1706人，其中少數(shù)民族學(xué)生612人，占在校生的35．87%，城鄉(xiāng)適齡幼兒入園率達(dá)到98%以上，初中入學(xué)率和九年義務(wù)教育鞏固率均達(dá)100%，高中階段毛入學(xué)率達(dá)到97%以上，高考入學(xué)率達(dá)90．8%。^[2]

(三)重視和發(fā)揮民族習(xí)慣的重要作用，維護(hù)了民族團(tuán)結(jié)和社會和諧

每個民族在自己的發(fā)展過程中都會形成獨特的歷史、文化和風(fēng)俗習(xí)慣。一個民族的風(fēng)俗習(xí)慣是特定社會文化區(qū)域內(nèi)歷代人們共同遵守的行為模式或規(guī)范，具有極強(qiáng)的民族性。它在一定程度上制約和影響著民族自治地方人民群眾的各種活動。既然在制定民族政策的時候要因民族制宜，要因地區(qū)制宜，那么深入考察民族習(xí)慣的價值、作用和表現(xiàn)形式就必不可少。只有真正了解一個民族，才能很好地溝通、交往、交流，才能夠促進(jìn)民族團(tuán)結(jié)和諧發(fā)展。

阿克塞哈薩克族自治縣不斷加強(qiáng)對本地區(qū)少數(shù)民族習(xí)慣的研究和借鑒，不論哪個民族都相互尊重，共同創(chuàng)建自己的新家園?？h委、縣政府用“民族團(tuán)結(jié)教育月”筑牢民族情，各個社區(qū)干部堅持不懈地向全縣人民宣傳民族政策、宣講民族習(xí)慣，讓“三個離不開”思想深入人心，使民族團(tuán)結(jié)進(jìn)步成為強(qiáng)大的社會輿論和良好的社會風(fēng)尚。在各族干部群眾中形成了一種思想:無論是什么民族，只要來到阿克塞，就要說好阿克塞話，干好阿克塞事，做好阿克塞人。阿克塞哈薩克族自治縣在建縣60多年來，沒有發(fā)生過一起民族糾紛和矛盾。阿克塞縣各族人民在縣委、縣政府的領(lǐng)導(dǎo)下，堅持發(fā)展是第一要務(wù)，緊緊圍繞“兩個共同”這個主題，積極創(chuàng)新思路，深入研究當(dāng)?shù)厣贁?shù)民族習(xí)慣，認(rèn)真落實黨的民族政策，使得各族人民的生產(chǎn)生活條件得到了極大改善，精神面貌發(fā)生了巨大變化，呈現(xiàn)出經(jīng)濟(jì)繁榮、政治穩(wěn)定、社會和諧、民族團(tuán)結(jié)的景象。在2005年和2009年均被授予“全國團(tuán)結(jié)進(jìn)步模范集體”稱號。

三、城鎮(zhèn)化進(jìn)程中阿克塞縣民族區(qū)域自治政策的幾點思考

(一)進(jìn)一步完善政策體系

1．完善民族區(qū)域自治地方政府的政策過程

黨中央和國務(wù)院始終站在戰(zhàn)略和全局的高度研究民族問題、制定民族政策，形成了由中央政府、地方政府、政府部門制定的民族政策組成的完備體系。只是即便是這樣完備的體系也有需要自我完善的地方。第一，民族區(qū)域自治政策的制定也要經(jīng)過確定目標(biāo)、規(guī)劃方案、政策抉擇和合法化等若干環(huán)節(jié)，每一個環(huán)節(jié)都需要有充分的論證和切實的可行性。政策的制定應(yīng)以人為本，實事求是，堅持從實際出發(fā)，因地制宜，使之適合當(dāng)?shù)孛褡灏l(fā)展規(guī)律，反映當(dāng)?shù)馗髯迦嗣窆餐庠?。第二，注重在實踐中發(fā)展和完善民族政策，不斷適應(yīng)時代的新變化。第三，要重視執(zhí)行，通過加強(qiáng)宣傳教育、加強(qiáng)監(jiān)督檢查等措施，確保民族政策落到實處。第四，兼顧宗教信仰和民族習(xí)慣。^[3]

2．創(chuàng)新民族區(qū)域自治地方政府的政策理念

阿克塞縣在新型城鎮(zhèn)化的發(fā)展過程中存在兩個較為突出的問題:一是居民主體作用發(fā)揮不強(qiáng)，政府有包辦代替的現(xiàn)象。在基層，有的居民由于在思想認(rèn)識上對城鎮(zhèn)化建設(shè)的意義、內(nèi)容認(rèn)識不夠，僅是寄希望于上面有資金下來，居民等、靠、要的依賴思想較為嚴(yán)重，居民的積極性和主動性沒有充分調(diào)動起來。二是農(nóng)牧業(yè)科技有待進(jìn)步，農(nóng)牧民素質(zhì)有待提高。一方面農(nóng)戶經(jīng)營規(guī)模小，農(nóng)產(chǎn)品商品率和農(nóng)業(yè)資源配置的市場化程度較低;另一方面農(nóng)牧民文化程度低，在畜牧養(yǎng)殖和農(nóng)產(chǎn)品種植上技術(shù)落后。解決這些問題需要民族區(qū)域自治政府不斷創(chuàng)新政策理念，在發(fā)展經(jīng)濟(jì)、改善民生、深化改革等方面推陳出新。要打破以經(jīng)濟(jì)為主導(dǎo)的政績考核指標(biāo)體系，在“穩(wěn)增長”的同時，還要多花心思在“惠民生”方面下功夫。

3．改進(jìn)民族區(qū)域自治地方政府的職能模式

民族區(qū)域自治地方的發(fā)展是全方位、可持續(xù)的發(fā)展，其中環(huán)境保護(hù)、文化保護(hù)、城鎮(zhèn)化都是需要持續(xù)關(guān)注的重要事務(wù)，而這些都需要政府職能的保障。這就給民族區(qū)域自治地方政府提出了新的要求。第一，要對區(qū)域經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展進(jìn)行整體規(guī)劃，提升公共服務(wù)水平，引導(dǎo)社會各方面均衡、協(xié)調(diào)發(fā)展。堅持以服務(wù)為價值取向，建立一套行之有效的考核制度，著力改善和保障民生。第二，提升“三化”水平，促進(jìn)發(fā)展方式的轉(zhuǎn)變。要進(jìn)一步明確城鎮(zhèn)化的發(fā)展目標(biāo)，通過城鎮(zhèn)化建設(shè)，發(fā)揮城市和城鎮(zhèn)在經(jīng)濟(jì)、文化、社會等領(lǐng)域的聚集、輻射和帶動作用。第三，進(jìn)一步發(fā)揮民族區(qū)域自治制度的優(yōu)越性，把國家的方針政策和少數(shù)民族地區(qū)的具體特點結(jié)合起來，做到因民族制宜、因地區(qū)制宜，從而有利于民族自治地區(qū)經(jīng)濟(jì)和社會各項事業(yè)的可持續(xù)發(fā)展。^[4]

(二)進(jìn)一步完善少數(shù)民族干部、人才隊伍建設(shè)

阿克塞縣的少數(shù)民族干部隊伍中，黨政干部較多，而經(jīng)濟(jì)、科技、衛(wèi)生、教育人才則相對數(shù)量不足。大多少數(shù)民族干部的知識結(jié)構(gòu)比較單一，知識面比較窄，知識老化的現(xiàn)象較為突出，缺乏改革開放和現(xiàn)代化建設(shè)所需的社會主義市場經(jīng)濟(jì)方面、管理方面、法律方面以及現(xiàn)代科技方面的知識。胡錦濤同志曾多次指出，少數(shù)民族干部隊伍建設(shè)是一件管根本、管長遠(yuǎn)的大事，要制定周密規(guī)劃，明確目標(biāo)任務(wù)，完善政策機(jī)制，認(rèn)真組織實施，持之以恒地抓下去，要進(jìn)一步完善少數(shù)民族干部選拔制度，注重在改革發(fā)展穩(wěn)定的實踐中考察和識別干部，把更多優(yōu)秀少數(shù)民族干部特別是年輕干部選拔到各級領(lǐng)導(dǎo)崗位上來，充分信任，放手使用。要加大對少數(shù)民族干部的培養(yǎng)和選拔，提高其整體素質(zhì)，在自我完善的基礎(chǔ)上充分發(fā)揮他們熟悉本民族語言、歷史、傳統(tǒng)和風(fēng)俗習(xí)慣，熟悉當(dāng)?shù)卣?、?jīng)濟(jì)、文化的特點提升民族自治水平。

民族區(qū)域自治地方要實現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展，人才是一個不可缺少的因素。阿克塞縣在新型城鎮(zhèn)化的發(fā)展過程中暴露出少數(shù)民族人才隊伍總量不足、現(xiàn)有各類人才的整體素質(zhì)相對不高、優(yōu)秀人才的數(shù)量更是少之又少且缺乏創(chuàng)新能力等問題，特別是衛(wèi)生類和教育類人才稀缺。這也是其他民族區(qū)域自治地方在城鎮(zhèn)化發(fā)展過程中的共性問題。解決此類問題時，政府部門首先要加強(qiáng)現(xiàn)有人才隊伍的自我完善，在充分利用現(xiàn)有信息渠道的同時，采用“走出去，請進(jìn)來”的方法，對現(xiàn)有人才隊伍進(jìn)行知識更新。其次，著力改善少數(shù)民族干部、人才隊伍結(jié)構(gòu)，使其更適合阿克塞縣發(fā)展的需要。第三，加大資金投入，改善少數(shù)民族干部、人才的生活和工作條件，建立并完善獎懲機(jī)制，解決他們的后顧之憂，讓其全身心地投入到民族區(qū)域自治地方的建設(shè)當(dāng)中。

參考文獻(xiàn):

［1］金炳鎬．民族理論與民族政策通論［M］．北京:中央民族大學(xué)出版社，2006．

［2］秦偉江．城市化進(jìn)程中民族問題發(fā)展的七大趨勢［J］．學(xué)術(shù)論壇，2009，(8)．

［3］范生嬌．論我國城市化進(jìn)程中的城市民族問題［J］．黑龍江民族叢刊，2008，(4)．

［4］吳大華．新形勢下，如何進(jìn)一步完善民族區(qū)域自治制度［N］．中國民族報，2014-05-30．

［5］訚柏．民族自治地方政府能力與區(qū)域經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展［M］．昆明:云南人民出版社，2010．

［6］馮蕾．新形式下如何更好地發(fā)揮民族區(qū)域自治制度的優(yōu)勢［N］．中國民族報，2012-02-17．

［7］劉衛(wèi)民．民族區(qū)域自治要增強(qiáng)九種意識［J］．柴達(dá)木研究，2003，(3)．

(本文經(jīng)賈東海教授、虎有澤教授審查、修改定稿)

【注釋】

[1]吳利霞(1980—)，女，漢族，甘肅省蘭州市人，現(xiàn)為西北民族大學(xué)馬克思主義學(xué)院馬克思主義民族理論與政策專業(yè)在讀研究生。

[2]阿克塞縣統(tǒng)計局:《2013年阿克塞縣國民經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展統(tǒng)計公報》。

[3]楊晶:《中國的民族政策具有五大鮮明特點》，中央政府門戶網(wǎng)站www．gov．cn，2009年9月27日。

[4]訚柏:《民族自治政府能力與區(qū)域經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展》，云南人民出版社，2010年6月1日。