北極治理論綱⁽⁹⁶⁾

Outline on the Arctic Governance

程保志

在全球氣候變暖、北極海冰快速消融的大背景下，以海上航道的歸屬、自然資源的開發(fā)與利用、原住民社群的經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展，以及區(qū)域生態(tài)與環(huán)境保護(hù)等議題為代表的各種北極治理問題正日益引起國(guó)際社會(huì)的關(guān)注。在此背景下，如何更好地完善相關(guān)國(guó)際治理機(jī)制、使之在國(guó)際秩序的建構(gòu)中發(fā)揮建設(shè)性作用，已經(jīng)成為各國(guó)需要共同面對(duì)的一個(gè)重大課題和挑戰(zhàn)。⁽⁹⁷⁾

一、北極治理的動(dòng)因概述

（一）冷戰(zhàn)的結(jié)束使治理成為處理北極事務(wù)的一種可能

冷戰(zhàn)時(shí)期，北極地區(qū)是美蘇爭(zhēng)霸的角逐場(chǎng)。冷戰(zhàn)結(jié)束為北極地區(qū)的合作治理打開了“機(jī)會(huì)之窗”，單純的權(quán)力政治正陷入困境。其具體表現(xiàn)為：與權(quán)力政治關(guān)系緊密的北極劃界扇形理論⁽⁹⁸⁾明顯式微，而《聯(lián)合國(guó)海洋法公約》在處理北極事務(wù)中的權(quán)威則不斷提高；在北極地區(qū)炫耀強(qiáng)權(quán)的做法遭到普遍的否定，不僅俄羅斯在北冰洋底的插旗行動(dòng)遭到國(guó)際輿論的批評(píng)，加拿大的某些單邊行動(dòng)也受到了批評(píng)；北極地區(qū)非傳統(tǒng)安全問題日益凸顯，僅依靠傳統(tǒng)的強(qiáng)權(quán)政治已無法有效應(yīng)對(duì)。

（二）全球氣候變暖成為推動(dòng)北極治理的關(guān)鍵因素

北極地區(qū)冰川、冰架大面積融化、海冰面積銳減、永久凍土層解凍、溫度上升等都強(qiáng)有力地證明，全球變暖已對(duì)北極海域產(chǎn)生了重大影響；而北極海域?qū)е碌谋鶎尤诨瘜?huì)反作用于全球氣候系統(tǒng)，加速引起全球氣候變暖。⁽⁹⁹⁾超出單個(gè)國(guó)家控制能力的氣候變化問題呼吁全球治理，更促進(jìn)了受氣候變化最直接影響地區(qū)——北極的治理機(jī)制的形成與發(fā)展。

二、北極治理的現(xiàn)狀與特點(diǎn)

（一）北極資源開發(fā)與該地區(qū)自然、社會(huì)生態(tài)保護(hù)之間的矛盾

2011年8月30日，俄羅斯國(guó)家石油公司與美國(guó)能源巨頭?？松梨诠菊胶炇鸷献鲄f(xié)議，兩家公司將共同勘探開發(fā)北極油氣資源，這一協(xié)議的簽署標(biāo)志著北極油氣資源即將進(jìn)入大規(guī)模開發(fā)期。包括資源開采、商業(yè)航運(yùn)等活動(dòng)在內(nèi)的各種人類活動(dòng)的迅速增加，已使脆弱的北極自然生態(tài)環(huán)境日趨惡化，并給該地區(qū)原住民的原始社會(huì)生態(tài)帶來極大風(fēng)險(xiǎn)。因此，北極資源（無論是油氣、礦產(chǎn)資源，還是航道、旅游資源）開發(fā)和該地區(qū)自然生態(tài)及社會(huì)生態(tài)保護(hù)之間的矛盾已成為目前北極治理的核心矛盾；而要緩解乃至最終解決北極開發(fā)與保護(hù)之間的矛盾則必須堅(jiān)持可持續(xù)發(fā)展的原則，即一方面要堅(jiān)持自然資源的可持續(xù)利用，另一方面要做到生態(tài)保護(hù)和經(jīng)濟(jì)、社會(huì)發(fā)展的協(xié)調(diào)一致與有機(jī)結(jié)合。

（二）北極國(guó)家的權(quán)利主張與人類共同繼承財(cái)產(chǎn)之間的矛盾

近年來，北冰洋沿岸五國(guó)都試圖使本國(guó)200海里外大陸架的外部界限盡可能向外擴(kuò)張，以爭(zhēng)取更多的資源和戰(zhàn)略利益。顯然，北冰洋沿海國(guó)擴(kuò)大其大陸架范圍，就意味著作為“人類共同繼承財(cái)產(chǎn)”的國(guó)際海底區(qū)域相對(duì)縮小。無論從地理或法律而言，北極外大陸架劃界都存在著許多尚未明確的問題。一般而言，目前應(yīng)暫且擱置爭(zhēng)議，共同利用資源，保護(hù)海洋生態(tài)環(huán)境，待時(shí)機(jī)成熟時(shí)再由國(guó)際社會(huì)綜合考慮政治、外交、法律等多種手段來科學(xué)合理地劃分沿海國(guó)200海里以外大陸架的外部界限，既讓沿海國(guó)充分行使對(duì)其陸地領(lǐng)土全部自然延伸的大陸架的主權(quán)權(quán)利和管轄權(quán)，又應(yīng)避免由于200海里以外大陸架的擴(kuò)展而侵蝕作為“人類共同繼承財(cái)產(chǎn)”的國(guó)際海底區(qū)域的范圍。

（三）各類行為體活動(dòng)的迅速拓展與北極治理機(jī)制的相對(duì)滯后之間的矛盾

隨著北極的加速升溫、海冰的消融，商業(yè)航運(yùn)、油氣開發(fā)、礦產(chǎn)開采、捕魚以及旅游等人類活動(dòng)將逐漸增多。與人類日益增多的北極活動(dòng)相對(duì)應(yīng)的，則是北極地區(qū)治理機(jī)制安排的相對(duì)滯后。國(guó)際社會(huì)并不存在類似的“南極條約協(xié)商國(guó)組織”可對(duì)北極進(jìn)行管理。除1973年達(dá)成保護(hù)北極熊協(xié)議外，北極國(guó)家之間并沒有長(zhǎng)期合作的歷史。雖然許多多邊國(guó)際條約可在北極適用，但卻只有一項(xiàng)保護(hù)北極熊的協(xié)定是專門針對(duì)北極制定的?，F(xiàn)有北極合作框架也是從一系列軟法性協(xié)議發(fā)展而來，如北極環(huán)境保護(hù)戰(zhàn)略及北極理事會(huì)；與北極海洋環(huán)境保護(hù)最相關(guān)的國(guó)際協(xié)議則是《聯(lián)合國(guó)海洋法公約》和《北極冰封水域船只航行指南》。簡(jiǎn)言之，該地區(qū)目前還缺乏一種具有支配性的政治和法律機(jī)制，缺乏能促進(jìn)區(qū)域總體發(fā)展的機(jī)制，更缺乏一種能夠協(xié)調(diào)各國(guó)就北極資源或遠(yuǎn)洋通道達(dá)成共識(shí)的機(jī)制。

三、北極治理的發(fā)展趨勢(shì)

（一）治理主體日趨多元

非政府組織、環(huán)保團(tuán)體、原住民組織等非國(guó)家行為體逐漸融入?yún)^(qū)域事務(wù)，國(guó)際制度與非正式安排等治理機(jī)制開始在北極治理進(jìn)程發(fā)揮作用，這些發(fā)展都是區(qū)域治理形成的象征，并為北極地區(qū)的和平與穩(wěn)定提供契機(jī)。自1992年開始，世界自然基金會(huì)專門設(shè)立了國(guó)際北極項(xiàng)目。⁽¹⁰⁰⁾而作為原住民代表的因紐特人北極圈大會(huì)認(rèn)為，北極環(huán)境和資源的保護(hù)應(yīng)承認(rèn)原住民的權(quán)利，與因紐特人的傳統(tǒng)文化價(jià)值相一致。行為主體的多元化預(yù)示著區(qū)域權(quán)力結(jié)構(gòu)的改變，非國(guó)家行為體，尤其是非政府環(huán)保組織與原住民團(tuán)體重要性的不斷提升，將逐漸改變區(qū)域事務(wù)管理的方式；由此北極地區(qū)已具備治理的雛形。

但非政府組織與原住民團(tuán)體在北極治理進(jìn)程中，仍嚴(yán)重缺乏運(yùn)作空間；主權(quán)國(guó)家依舊是這場(chǎng)“競(jìng)賽”的主導(dǎo)者，不僅成功地掌握核心議題的設(shè)定和發(fā)展方向，而且還共同主導(dǎo)了區(qū)域政治經(jīng)濟(jì)事務(wù)。因此嚴(yán)格來說，除非北冰洋沿岸五國(guó)政府愿意讓渡更多決策權(quán)給非國(guó)家行為體，同時(shí)在多邊主義的精神下協(xié)商并配合相關(guān)治理策略，否則北極區(qū)域治理仍將停留在初步發(fā)展階段。

（二）治理機(jī)制的多樣化、碎片化與協(xié)同化將長(zhǎng)期并存

北極地區(qū)目前并不存在縱向的、層級(jí)化和集中式的單一管理機(jī)制，權(quán)力橫向分散于眾多國(guó)家與非國(guó)家行為體中，并由各行為體就彼此關(guān)切的特定議題進(jìn)行協(xié)作與管理。這一發(fā)展趨勢(shì)與北極地區(qū)核心議題的復(fù)雜性，以及行為主體的多元性密切相關(guān)；只有通過多樣化的治理機(jī)制加以治理，才能有效應(yīng)對(duì)該地區(qū)迫切的治理難題。但當(dāng)前北極治理機(jī)制的整體架構(gòu)還存在很多漏洞，包括在管轄范圍和管理體制方面的缺口和重疊。北極相關(guān)區(qū)域性機(jī)制安排和全球制度之間的競(jìng)爭(zhēng)或沖突，呈現(xiàn)出“碎片化”的趨勢(shì)。例如，由于1920年《斯瓦爾巴德條約》締結(jié)時(shí)尚無大陸架的概念，未能明確規(guī)定條約適用范圍是否包括周邊的大陸架和專屬經(jīng)濟(jì)區(qū)，因而產(chǎn)生適用范圍的爭(zhēng)議。

北極理事會(huì)作為北極事務(wù)合作首要平臺(tái)的作用今后將會(huì)得到進(jìn)一步加強(qiáng)，其已從環(huán)境與發(fā)展論壇向具備決策能力的政治組織逐步轉(zhuǎn)變。2011年5月，北極理事會(huì)第七屆外長(zhǎng)會(huì)議簽署了自理事會(huì)成立以來第一個(gè)具有法律約束力的協(xié)議——《北極?？账丫群献鲄f(xié)定》。氣候變化和環(huán)保問題仍將是北極理事會(huì)加強(qiáng)北極治理的主要依托；而從搜救協(xié)定到航運(yùn)規(guī)則及大規(guī)模資源開發(fā)（涉及海洋石油泄漏的預(yù)防與處理、黑碳排放標(biāo)準(zhǔn)的設(shè)定等）的能力建設(shè)則是其未來北極治理機(jī)制架構(gòu)日趨完善的發(fā)展方向?？傊?，以《海洋法公約》為基本法律框架，以北極理事會(huì)為首要平臺(tái)，以議題性或功能性機(jī)構(gòu)為骨干的北極“傘狀”治理體系已逐步成型。

（三）域外主體參與北極治理的力度不斷加大

在北極治理問題上，北極國(guó)家無疑擁有更大的權(quán)利、義務(wù)與責(zé)任，其他非北極國(guó)家基于《海洋法公約》及《斯瓦爾巴德條約》等法理基礎(chǔ)也有參與北極治理的權(quán)利；北極航運(yùn)、資源開發(fā)、環(huán)境保護(hù)等跨區(qū)域問題的產(chǎn)生和發(fā)展，對(duì)加強(qiáng)與非北極國(guó)家的合作、改變北極國(guó)家壟斷北極事務(wù)的局面也提出了客觀要求。中國(guó)、印度、日本、韓國(guó)以及歐盟等域外國(guó)家或集團(tuán)不可能永遠(yuǎn)只做北極航道的使用者、供貨方和收貨方，不可能永遠(yuǎn)只做北極能源的消費(fèi)者、而不實(shí)質(zhì)性的參與決策進(jìn)程。當(dāng)然，北極國(guó)家不會(huì)輕易與其他國(guó)家分享北極治理的主導(dǎo)權(quán)及北極事務(wù)的決策權(quán)，非北極國(guó)家決策權(quán)的強(qiáng)化也絕非一日之功；但隨著北極國(guó)家加強(qiáng)與非北極國(guó)家彼此合作的客觀需求不斷增長(zhǎng)，中、印等國(guó)在有關(guān)北極治理機(jī)制中的發(fā)言權(quán)和決策權(quán)將逐漸得到加強(qiáng)。簡(jiǎn)言之，非北極國(guó)家與北極國(guó)家之間在北極治理問題上這種“被排斥”與“被需要”的矛盾關(guān)系，在可預(yù)見的未來將長(zhǎng)期存在。

四、北極治理的中國(guó)參與：戰(zhàn)略與策略

（一）戰(zhàn)略上，應(yīng)積極倡導(dǎo)嵌入全球治理的包容性北極治理

從嚴(yán)格意義上講，中國(guó)屬于北極域外國(guó)家；與北極國(guó)家相比，中國(guó)在北極地緣政治中處于明顯劣勢(shì)。中國(guó)應(yīng)積極提倡嵌入全球治理的包容性北極治理，即將北極治理置入全球治理的框架中，既承認(rèn)北極域內(nèi)各國(guó)和非國(guó)家行為體通過包括北極理事會(huì)在內(nèi)的區(qū)域性國(guó)際機(jī)制進(jìn)行治理的合理性，同時(shí)也提倡和促進(jìn)非北極區(qū)域的國(guó)家和非國(guó)家行為體積極參與北極事務(wù)，將北極地區(qū)的治理與全球氣候、環(huán)境治理有機(jī)地結(jié)合在一起，從而使北極地區(qū)能真正地得到善治并為全球治理作出貢獻(xiàn)。

（二）策略上，要講究中國(guó)利益與人類共同利益的平衡

中國(guó)政府應(yīng)當(dāng)統(tǒng)籌國(guó)內(nèi)、國(guó)外兩個(gè)大局，在平等互利的基礎(chǔ)上開展與北極國(guó)家的合作。首先，還是應(yīng)以科學(xué)考察為先導(dǎo)，在航運(yùn)、環(huán)保、旅游、資源開發(fā)等領(lǐng)域性或功能性議題上加大參與力度，在相關(guān)的機(jī)制安排還沒有成型前，就發(fā)出中國(guó)的聲音，使未來的機(jī)制安排能夠體現(xiàn)中國(guó)的利益；而這其中尤其應(yīng)深化與冰島、瑞典、丹麥（格陵蘭）等北歐各國(guó)的聯(lián)系與合作。其次，中國(guó)的相關(guān)治理主張要充分體現(xiàn)“人類共同利益”、“人類共同關(guān)切”這些具有倫理性意義的觀念，明確反對(duì)非法掠奪和侵占，有關(guān)國(guó)家對(duì)極地資源的開發(fā)與利用必須重視其行為的和平性、公平性與合法性，這是中國(guó)作為社會(huì)主義新興發(fā)展大國(guó)這一國(guó)家屬性所決定的。再次，要將中國(guó)的利益融于“人類共同利益”之中，不能僅僅只談中國(guó)的航運(yùn)、資源利益，而要用國(guó)際通用的話語(yǔ)體系使主要北極國(guó)家認(rèn)識(shí)到北極的治理離不開中國(guó)的參與，北極的發(fā)展離不開中國(guó)提供的市場(chǎng)、資金及技術(shù)這些公共產(chǎn)品，從而減輕其對(duì)中國(guó)參與北極事務(wù)意圖的疑慮。

總之，北極地區(qū)的“升溫”與全球氣候變化密切相關(guān)，與極地資源的開發(fā)與利用相關(guān)聯(lián)，與海上通道、北冰洋海底區(qū)域等部分“公域”相聯(lián)系，因此北極的治理最終應(yīng)當(dāng)是一個(gè)需要全球，特別是域外經(jīng)濟(jì)大國(guó)參與的包容性治理結(jié)構(gòu)。作為新興的發(fā)展中大國(guó)和“和諧世界”理念的倡導(dǎo)者，中國(guó)理應(yīng)立足于本國(guó)利益和人類共同利益的平衡，逐步增加中國(guó)特色國(guó)際公共產(chǎn)品的提供，⁽¹⁰¹⁾推動(dòng)北極國(guó)際治理機(jī)制朝著公平、合理的方向發(fā)展，從而為該地區(qū)的和平開發(fā)和利用作出應(yīng)有貢獻(xiàn)。

（作者為上海國(guó)際問題研究院海洋與極地研究中心助理研究員）