一、從共生理論看當(dāng)前社會(huì)基層治理

1．共生既是自然的本質(zhì)，也是社會(huì)的本質(zhì)。（1）社會(huì)共生是人的基本存在方式，人類其實(shí)就是共生生物，沒(méi)有共生現(xiàn)象，地球上可能就不會(huì)存在生命。整個(gè)地球就是個(gè)巨大的共生有機(jī)體，生物與生物之間的關(guān)系常見(jiàn)有：捕食關(guān)系、競(jìng)爭(zhēng)關(guān)系、合作關(guān)系、寄生關(guān)系、共生關(guān)系等，共生既是自然的本質(zhì)，也是社會(huì)的本質(zhì)，正是這種本質(zhì)屬性決定了自然和社會(huì)處在同一個(gè)共生體中。（2）任何社會(huì)組織，都是社會(huì)共生關(guān)系的主體。在共生關(guān)系中，一方為另一方提供有利于生存的幫助，同時(shí)也獲得對(duì)方的幫助，在組織上形成了新的結(jié)構(gòu)。按照美國(guó)芝加哥經(jīng)驗(yàn)社會(huì)學(xué)派觀點(diǎn)：“共生被認(rèn)為是支配城市區(qū)位秩序的最基本因素之一?！保?）實(shí)現(xiàn)雙贏或多贏體現(xiàn)共生思想。人之間有不同利益，團(tuán)體之間有不同利益，階層之間有不同利益，當(dāng)然會(huì)有沖突有競(jìng)爭(zhēng)，但是沖突和競(jìng)爭(zhēng)并不是要消滅對(duì)方，而是以共生為前提。

2．社會(huì)共生論思想符合科學(xué)發(fā)展觀。每一個(gè)人都生活在共生網(wǎng)絡(luò)里，社會(huì)由各個(gè)層面的共生系統(tǒng)所組成，公平正義、平等發(fā)展，是全面深化改革的基本價(jià)值取向，權(quán)利和義務(wù)存在于共生關(guān)系之中，并且一方的權(quán)利與另一方的義務(wù)對(duì)稱，要構(gòu)建和諧社會(huì)，必須提倡社會(huì)共生論，合理地分享資源，縮小收入差距，堅(jiān)持權(quán)利平等、機(jī)會(huì)平等、規(guī)則平等。而誠(chéng)信是和諧共生的道德紐帶，凡是和諧共生關(guān)系，莫不如此。雙方必須誠(chéng)實(shí)守信，方能維持和諧共生，要達(dá)到和諧共生，社會(huì)各利益主體就要在合理的“度”之內(nèi)分享各類資源（胡守均， 2006）。

3．社會(huì)共生與社會(huì)治理體系現(xiàn)代化。三中全會(huì)提出治理體系與治理能力現(xiàn)代化，核心問(wèn)題是要對(duì)權(quán)力進(jìn)行重新配置。首先，要從理念上突破，否則仍僅僅是“換馬甲”，政府要限權(quán)、社會(huì)要賦權(quán)增能、市場(chǎng)要放權(quán)，治理體系現(xiàn)代化一定要與執(zhí)政黨執(zhí)政方式現(xiàn)代化結(jié)合在一起思考；其次，我們講治理體系現(xiàn)代化，不僅是黨政分開(kāi)問(wèn)題，還涉及黨與政府權(quán)力下放、職能轉(zhuǎn)移、如何在許多領(lǐng)域“退出”的深層次問(wèn)題；第三，執(zhí)政動(dòng)員方式一定要改變。市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下，許多治理方式要社會(huì)來(lái)選擇配置，不要老想著來(lái)一切由政府來(lái)配置，許多自組織實(shí)行自我服務(wù)，自我管理，街道以下要放開(kāi)，應(yīng)培育自治主體。未來(lái)社區(qū)應(yīng)完全由小區(qū)業(yè)主自我服務(wù)、自我管理、自我治理，街道不再插手小區(qū)社區(qū)事務(wù)，街道作為一級(jí)政府，主要目標(biāo)是提供基本公共服務(wù)，起監(jiān)督監(jiān)管職能，具體事務(wù)應(yīng)讓渡給NGO、社會(huì)組織去做。

4．治理體系現(xiàn)代化主要是“治理結(jié)構(gòu)”現(xiàn)代化。什么是“治理結(jié)構(gòu)”現(xiàn)代化？就是處理好政府、市場(chǎng)、社會(huì)三者邊界、功能、關(guān)系?？陀^地說(shuō)上述三個(gè)主體，各自有自己的利益，無(wú)論是公開(kāi)的還是隱形的利益。我們常說(shuō)黨沒(méi)有自己利益，黨的利益就是為人民服務(wù)，那么，它如何代表人民利益問(wèn)題？因此還是要?jiǎng)澐趾萌叩穆毮苓吔纭?/p>

（1）治理主體。處理好政府、社會(huì)、市場(chǎng)、民眾之間關(guān)系。政府與社會(huì)是一種合作關(guān)系、政府與民眾是一種伙伴關(guān)系、民眾與社會(huì)是一種共生的關(guān)系。（2）治理功能。政府應(yīng)成為一種引導(dǎo)者、資源的整合者；社區(qū)應(yīng)成為治理的主要載體；社會(huì)組織則成為治理的重要實(shí)施者；群眾變成基層治理的主體。（3）治理手段。處理好主體多元、手段軟性、方法協(xié)商、權(quán)利平等等問(wèn)題。（4）治理目標(biāo)。改善政府，激活社會(huì)，重塑群眾。努力形成政府、社會(huì)和群眾互動(dòng)共治的新關(guān)系，建構(gòu)基層社會(huì)治理新體系，提高政府社會(huì)治理能力，創(chuàng)造一種互動(dòng)共治的社會(huì)治理方式。

5．構(gòu)建社會(huì)多元治理主體。要朝著“權(quán)職對(duì)稱、邊界清晰、合作共贏”的改革目標(biāo)推進(jìn)。（現(xiàn)在基層社區(qū)主體太多，小區(qū)業(yè)委會(huì)、居委會(huì)、物業(yè)，大家不認(rèn)同，不合作，又不參與。因各種自治主體都有各自利益，相互扯皮，不能真正合作，應(yīng)厘清各自邊界、職權(quán)，找到共同利益點(diǎn)，才能談合作自治）。理論上講，全體業(yè)主、業(yè)主委員大會(huì)才是社區(qū)自治主體。在目前國(guó)情下，可嘗試探索居委會(huì)與業(yè)委會(huì)合并建立一個(gè)類似“社區(qū)議會(huì)”的治理主體，選中的物業(yè)公司則對(duì)上述這一主體負(fù)責(zé)、社區(qū)居委黨支部起到監(jiān)督、保障作用。

6．“共治共享”：當(dāng)前社會(huì)基層治理的操作路徑。（1）將權(quán)力分給社區(qū)、社會(huì)。做什么交給民眾決定，如何做交給民眾與社區(qū)組織去決定；（2）按照“社區(qū)營(yíng)造”思路，構(gòu)建共謀、共建、共管、共評(píng)、共享社區(qū)治理新格局，社會(huì)參與公共服務(wù)，群眾參與公共事務(wù)；（3）培育社會(huì)組織。將原子化的群眾組織起來(lái)。根據(jù)趣緣、地緣、血緣，成立了居民理事會(huì)、社企理事會(huì)、老人會(huì)、議事會(huì)；同鄉(xiāng)會(huì)、宗親會(huì)等；（4）建構(gòu)互動(dòng)治理機(jī)制。解決“參與的可持續(xù)性”問(wèn)題。主要包括：以獎(jiǎng)代補(bǔ)制度、義工積分制、公共服務(wù)帶動(dòng)制、認(rèn)領(lǐng)認(rèn)養(yǎng)制度等；（5）構(gòu)建社會(huì)核心價(jià)值。一個(gè)社會(huì)的核心價(jià)值觀是一個(gè)自然形成的過(guò)程，是在日常生活和公共討論中慢慢建構(gòu)起來(lái)的，在日常生活中實(shí)踐，慢慢形成社會(huì)風(fēng)氣；（6）構(gòu)建一個(gè)社會(huì)信用代碼體系，發(fā)揮社會(huì)征信體系激勵(lì)、懲戒作用。

7．互聯(lián)網(wǎng)時(shí)代，必須改善政府治理方式?；ヂ?lián)網(wǎng)的產(chǎn)生和普及，導(dǎo)致一個(gè)公共空間的興起和持續(xù)擴(kuò)展，超越傳統(tǒng)的行政管理方法或手段，進(jìn)而促進(jìn)政府治理方式的改變?；ヂ?lián)網(wǎng)導(dǎo)致的公共空間，主要體現(xiàn)在為“輿論”空間。在過(guò)去數(shù)年時(shí)間里，我國(guó)的網(wǎng)絡(luò)“輿論”形態(tài)快速變化，幾年前，博客很有市場(chǎng)，之后微博幾乎替代博客。政府一度憂慮微博的“大V”對(duì)輿論影響力過(guò)大。然而，微信又導(dǎo)致微博式微。

微信推動(dòng)“粉絲”時(shí)代讓渡給“屌絲”時(shí)代，在上述的轉(zhuǎn)變過(guò)程中，網(wǎng)絡(luò)輿論的大眾化、快速化和深層次化是大勢(shì)所趨。如網(wǎng)絡(luò)輿論對(duì)反腐，對(duì)環(huán)境污染，對(duì)城鎮(zhèn)化等經(jīng)濟(jì)政策，以及對(duì)國(guó)際戰(zhàn)略，都構(gòu)成了越來(lái)越大的影響力，甚至導(dǎo)致一種全民性的共識(shí)，再如是網(wǎng)絡(luò)輿論最終推動(dòng)全社會(huì)就霧霾形成的原因和后果形成共識(shí)，互聯(lián)網(wǎng)時(shí)代有力推動(dòng)公眾政策選擇模式的轉(zhuǎn)型。

二、上海正在邁入“社會(huì)治理”時(shí)代

作為2425萬(wàn)常住人口所構(gòu)成的特大型城市，上海急需一套與時(shí)俱進(jìn)、精細(xì)高效的社會(huì)治理體制。針對(duì)現(xiàn)行體制存在諸多不適應(yīng)，以“基層”為重點(diǎn)啟動(dòng)了社會(huì)治理體制、機(jī)制創(chuàng)新實(shí)驗(yàn)?！耙惶?hào)課題”[1]實(shí)施已經(jīng)一年，在“創(chuàng)新社會(huì)治理、加強(qiáng)基層建設(shè)”探索方面有許多“可圈可點(diǎn)”之創(chuàng)新點(diǎn)，可以用“四個(gè)化”來(lái)概括、表述：

（1）區(qū)域化黨建，引領(lǐng)社區(qū)基層治理。上海從2005年起探索區(qū)域化大黨建格局。為適應(yīng)多元多樣、互聯(lián)共生的特大型城市基層社區(qū)特點(diǎn)，“一號(hào)課題”提出從“社區(qū)管理”到“社區(qū)治理”，首先要形成共同參與的格局，重點(diǎn)在于發(fā)揮社區(qū)中多元治理主體的參與熱情，核心是建立協(xié)商治理的制度體系。

一年來(lái)上海開(kāi)始探索社區(qū)范圍內(nèi)的黨政機(jī)構(gòu)、駐區(qū)單位、社會(huì)組織、社會(huì)工作者、社區(qū)骨干、志愿者和“兩代表一委員”等多元主體納入社區(qū)共治的格局。以黃浦區(qū)為例，除了及時(shí)調(diào)整街道黨建工作體制之外，還健全完善了區(qū)域化黨建工作平臺(tái)和推廣“雙向認(rèn)領(lǐng)”的工作機(jī)制。

（2）扁平化結(jié)構(gòu)，深化街道體制改革。街道處于行政管理末端，又處在基層治理頂端，是基層社會(huì)治理的樞紐環(huán)節(jié)。此次改革：（1）全面取消街道招商引資職能和相應(yīng)考核指標(biāo)和獎(jiǎng)勵(lì)，實(shí)現(xiàn)職能、機(jī)構(gòu)、人員、經(jīng)費(fèi)徹底剝離。（2）堅(jiān)持重心下移、資源下沉、權(quán)力下放的原則，賦予了街道更多的權(quán)限和資源，如賦予街道黨工委對(duì)區(qū)職能部門派出機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)人的人事考核權(quán)和征得同意權(quán)，賦予街道規(guī)劃參與權(quán)和綜合管理權(quán)，賦予街道對(duì)區(qū)域事關(guān)群眾利益的重大決策和重大項(xiàng)目的建議權(quán)等，讓街道做到有權(quán)、有物、有人，工作職能與資源配置相匹配，增強(qiáng)在塊層面上的綜合協(xié)調(diào)能力。（3）最典型的改革舉措就是對(duì)全市城管資源實(shí)行“鎮(zhèn)屬鎮(zhèn)管鎮(zhèn)用”、“區(qū)屬街管街用”的下沉式改革，做實(shí)做強(qiáng)了基層“網(wǎng)格化”管理力量。

通過(guò)以上改革，理順“條”“塊”間關(guān)系，向作為“塊”的街道賦予更多資源，實(shí)現(xiàn)扁平化結(jié)構(gòu)的“功能再造”。

（3）專業(yè)化隊(duì)伍，提供基層群眾服務(wù)?！耙惶?hào)課題”最大亮點(diǎn)，也是全國(guó)最關(guān)心的是，上海在全國(guó)率先建立專業(yè)化社區(qū)工作者薪酬制度，經(jīng)綜合考評(píng)考核，首批納入近3萬(wàn)名，平均年齡37歲，大專以上學(xué)歷超過(guò)80％，基層隊(duì)伍保障得到了切實(shí)加強(qiáng)。

在落實(shí)市委一號(hào)課題方面，多數(shù)區(qū)在街道推廣權(quán)力清單、服務(wù)清單、責(zé)任清單、效能清單（“四張清單”）同時(shí)，著眼于加強(qiáng)三支社區(qū)基層隊(duì)伍：“居民區(qū)黨組織書(shū)記”、“專業(yè)化社區(qū)工作者”、“社區(qū)輔助隊(duì)伍”的建設(shè)。進(jìn)一步明確管理模式、考核激勵(lì)和經(jīng)費(fèi)保障。并加大對(duì)三支隊(duì)伍的在崗培訓(xùn)力度。

（4）網(wǎng)格化管理，優(yōu)化綜合執(zhí)法體系。實(shí)現(xiàn)城市“網(wǎng)格化管理”是上海較早提出的。市委一號(hào)課題實(shí)施一年來(lái)，上海以加強(qiáng)綜合治理為手段，以頑癥和突出問(wèn)題為重點(diǎn)，不斷創(chuàng)新完善城市管理機(jī)制，進(jìn)一步提升城區(qū)精細(xì)化管理水平。

比如有的區(qū)這方面實(shí)踐、探索與創(chuàng)新是：（1）成立區(qū)市政綜合管理委員會(huì)作為區(qū)政府議事協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)，主任由區(qū)長(zhǎng)兼任。做實(shí)區(qū)城市管理行政執(zhí)法局，推動(dòng)綜合執(zhí)法與行政管理適度分離與有機(jī)統(tǒng)一；（2）建成區(qū)街兩級(jí)網(wǎng)絡(luò)中心、工作站和居民區(qū)信息點(diǎn)三級(jí)網(wǎng)絡(luò)化綜合管理組織架構(gòu)，建立“大聯(lián)動(dòng)、小聯(lián)勤、微互動(dòng)”的網(wǎng)絡(luò)化綜合管理聯(lián)勤聯(lián)動(dòng)機(jī)制；（3）優(yōu)化完善管理標(biāo)準(zhǔn)，突出模塊管理、動(dòng)態(tài)評(píng)估和積極探索創(chuàng)新多元化與綜合管理的群眾自治機(jī)制。

三、基層治理體制機(jī)制改革面臨新挑戰(zhàn)

任何一項(xiàng)改革都存在風(fēng)險(xiǎn)與問(wèn)題，基層治理改革也一樣。在釋放基層活力的同時(shí)，也面臨著一些新問(wèn)題、新挑戰(zhàn)。2015年上海基層治理體制機(jī)制改革基本就緒，根據(jù)實(shí)地調(diào)研來(lái)看，主要存在如下幾個(gè)問(wèn)題：

（1）對(duì)應(yīng)上下、協(xié)調(diào)左右的管理體制，尚存在“多對(duì)一”與“一對(duì)多”矛盾。當(dāng)前基層社會(huì)管理體制、結(jié)構(gòu)調(diào)整面臨：職能分散化和“多對(duì)一”、“一對(duì)多”的問(wèn)題。也就是說(shuō)，在傳統(tǒng)管理時(shí)期，街道設(shè)置有多個(gè)科室，科室職能相對(duì)綜合化、明確化，對(duì)應(yīng)上級(jí)部門也較為清晰，例如原來(lái)的民政科就是對(duì)應(yīng)上面的民政局。此次改革以后，本來(lái)屬于一個(gè)部門或科室管理的諸多職能根據(jù)6＋2的要求，進(jìn)行了“扁平化”配置，即不同領(lǐng)域工作任務(wù)被配置到不同辦公室，如民政的社區(qū)自治、養(yǎng)老等管理職能可能分屬不同的辦公室，這造成了基層多個(gè)辦公室同時(shí)對(duì)應(yīng)市區(qū)縣同一職能部門，以及市區(qū)縣一個(gè)職能部門可能同時(shí)聯(lián)系街鎮(zhèn)多個(gè)辦公室的局面。因此進(jìn)一步理順上下部門對(duì)應(yīng)關(guān)系，加快市區(qū)縱向社會(huì)治理管理體制改革則成為當(dāng)務(wù)之急。

（2）缺乏統(tǒng)一規(guī)范、適應(yīng)基層單位職能新的績(jī)效考核辦法?！耙惶?hào)課題”關(guān)于基層體制改革重大舉措是，上海街鎮(zhèn)完全放棄招商引資職能，進(jìn)而轉(zhuǎn)到公共管理、公共服務(wù)、公共安全上來(lái)。同時(shí)取消了原來(lái)經(jīng)濟(jì)考核指標(biāo)，更重要的是，街鎮(zhèn)被賦予了對(duì)駐區(qū)單位績(jī)效考核的參與權(quán)和建議權(quán)。這些制度有效地保障了街鎮(zhèn)不斷提升以塊為主的公共治理水平。

調(diào)研發(fā)現(xiàn)，在全市范圍內(nèi)，一方面對(duì)基層街鎮(zhèn)干部尚沒(méi)有一個(gè)統(tǒng)一、新的績(jī)效考核體系，以充分反映公共管理、公共服務(wù)、公共安全的治理效率以及為民服務(wù)的水平；另一方面，街鎮(zhèn)考核駐區(qū)單位也只落在紙面上，尚沒(méi)有具體的抓手和操作規(guī)范。以上這些都有待進(jìn)一步完善、細(xì)化和落實(shí)。

（3）基層社區(qū)共治平臺(tái)的法律定位不明確。目前街道層面的社區(qū)共治平臺(tái)，如社區(qū)代表大會(huì)、社區(qū)委員會(huì)等在性質(zhì)上缺乏法律界定，基層對(duì)推進(jìn)共治的作用、內(nèi)涵、路徑的共識(shí)欠缺。同時(shí)，一些共治機(jī)構(gòu)開(kāi)會(huì)間隔時(shí)間長(zhǎng)、議事不及時(shí)、兼職委員和居民代表議事積極性不夠高。在公共話題收集、公共議題提煉、公共決策的執(zhí)行及監(jiān)督評(píng)估等方面也缺少程序上的明確規(guī)定。

具體來(lái)說(shuō)，居民區(qū)層面的社區(qū)共治平臺(tái)，業(yè)主委員會(huì)的法律定位不夠明確，業(yè)主大會(huì)的議事決策成本居高不下。而房管等職能部門的指導(dǎo)力度不強(qiáng)，小區(qū)綜合管理機(jī)制尚未做實(shí)，業(yè)主委員會(huì)與業(yè)主、居委會(huì)、物業(yè)企業(yè)關(guān)系不順問(wèn)題不同程度存在，不同小區(qū)物業(yè)管理狀況差別很大。

（4）社會(huì)組織參與基層治理的結(jié)構(gòu)有待優(yōu)化。一是落腳基層的社會(huì)組織結(jié)構(gòu)不合理。據(jù)統(tǒng)計(jì)，目前在區(qū)縣登記的四類社區(qū)社會(huì)組織中，生活服務(wù)類占20．85％、公益慈善類占57．33％、文體活動(dòng)類占13．20％、專業(yè)調(diào)處類占8．62％，從中看出專業(yè)調(diào)處和參與基層治理的社會(huì)組織還比較少，同時(shí)，樞紐型、支持類的社會(huì)組織也不多。

二是參與基層治理的領(lǐng)域不全面。目前的公益項(xiàng)目主要是針對(duì)老、幼、病、殘、困等弱勢(shì)群體對(duì)象而設(shè)定，購(gòu)買服務(wù)經(jīng)費(fèi)和公益基金對(duì)扶持項(xiàng)目的內(nèi)容限定較為嚴(yán)格。諸如針對(duì)社區(qū)內(nèi)的中青年居民、企業(yè)白領(lǐng)、普通大中學(xué)生的服務(wù)項(xiàng)目，或涉及調(diào)解維權(quán)、環(huán)境保護(hù)和社區(qū)共治等項(xiàng)目還難以獲得資助。

三是發(fā)揮社會(huì)治理“最后一公里”作用不明顯。社會(huì)組織作為第三方力量，應(yīng)該更好地突顯其在基層治理和公共服務(wù)中承上啟下的重要角色。因此，引導(dǎo)社會(huì)組織參與治理的支持政策有待進(jìn)一步完善。

四、構(gòu)建“三元共治”社會(huì)治理新局面

2016年是十三五開(kāi)局之年，上海要率先建成全球城市，應(yīng)全面落實(shí)習(xí)近平總書(shū)記提出上海要“努力走出一條符合特大城市特點(diǎn)和規(guī)律的社會(huì)治理新路子”的總體要求，[2]可借鑒社會(huì)共生理論，努力處理好政體、市場(chǎng)、社會(huì)三個(gè)治理主體間的關(guān)系，做到多元共治、協(xié)商共贏，盡快構(gòu)建全民共建共享社會(huì)治理新格局。

1．重構(gòu)社會(huì)秩序。治理體系現(xiàn)代化要與黨的執(zhí)政方式現(xiàn)代化結(jié)合起來(lái)。十八屆三中全會(huì)提出治理體系與治理能力現(xiàn)代化，核心問(wèn)題是要對(duì)權(quán)力進(jìn)行重新配置。這就要求理念上有新突破。加強(qiáng)基層建設(shè)：既要保證政權(quán)鞏固、領(lǐng)導(dǎo)權(quán)不喪失，又要向市場(chǎng)放權(quán)、向社會(huì)領(lǐng)域賦權(quán)。

探索構(gòu)建“黨、政、社”新型關(guān)系。黨如何進(jìn)入社會(huì)？如何領(lǐng)導(dǎo)社會(huì)？某種意義上講，今后“社會(huì)”將取代“企業(yè)”成為執(zhí)政黨工作的重點(diǎn)?，F(xiàn)在提社會(huì)組織中黨建，往往僅在黨務(wù)層面，想到的僅僅是“全覆蓋”。深層次要解決“黨社關(guān)系”如何定位。執(zhí)政方式現(xiàn)代化需要進(jìn)一步細(xì)化研究。

基層黨的建設(shè)、政府職能轉(zhuǎn)變與社會(huì)發(fā)育成長(zhǎng)之間應(yīng)相互協(xié)調(diào)、匹配。結(jié)合街道體制改革和鄉(xiāng)鎮(zhèn)體制改革契機(jī)，以區(qū)域化黨建、網(wǎng)格化管理、社區(qū)委員會(huì)等三大平臺(tái)為基礎(chǔ)，進(jìn)一步理順黨政關(guān)系、條塊關(guān)系、街（鎮(zhèn)）居（村）關(guān)系，完善社區(qū)共治機(jī)制；并通過(guò)信息化建設(shè)方式、手段增強(qiáng)社區(qū)共治效能。

2．重釋社會(huì)空間。進(jìn)一步“激活社會(huì)”是十八屆三中、四中、五中全會(huì)部署全面深化體制改革的既定要求。從社會(huì)學(xué)治理理論看就是要進(jìn)一步“釋放社會(huì)空間”。目前上海主要通過(guò)多元主體參與對(duì)接社區(qū)共治自治、樞紐式服務(wù)管理對(duì)接政社合作、政府購(gòu)買服務(wù)對(duì)接社區(qū)需求、培育孵化對(duì)接社區(qū)營(yíng)造、服務(wù)社區(qū)對(duì)接黨建區(qū)域化等路徑來(lái)實(shí)現(xiàn)。

下一步應(yīng)向社會(huì)組織開(kāi)放更多的公共資源和社會(huì)空間，有效引導(dǎo)其健康有序發(fā)展。對(duì)公益社會(huì)組織全部放開(kāi)、不再審批、掛靠后，應(yīng)盡快建立由購(gòu)買主體、服務(wù)對(duì)象及第三方組成評(píng)審機(jī)制。同時(shí)要對(duì)社會(huì)組織加強(qiáng)監(jiān)管力度。

在社區(qū)公共服務(wù)、公益慈善、文體活動(dòng)、扶貧救助、化解矛盾、培育自治、民主協(xié)商等領(lǐng)域發(fā)揮著重要的參與主體作用。但從與建設(shè)社會(huì)主義現(xiàn)代化國(guó)際大都市相匹配的社會(huì)建設(shè)工作要求來(lái)看，社會(huì)組織參與社會(huì)治理的工作還處于起步階段，在思想認(rèn)識(shí)、結(jié)構(gòu)優(yōu)化、政策支撐等方面有待進(jìn)一步實(shí)踐探索與優(yōu)化。

（1）通過(guò)多元主體參與對(duì)接社區(qū)共治自治。社會(huì)組織作為社區(qū)共治主體之一，應(yīng)進(jìn)一步融入基層治理架構(gòu)。社會(huì)組織骨干成員應(yīng)更多被吸納進(jìn)入社區(qū)委員會(huì)、區(qū)域化黨建聯(lián)席會(huì)、社區(qū)代表大會(huì)等社區(qū)共治平臺(tái)，參與社區(qū)公共事務(wù)的民主協(xié)商與多元利益表達(dá)。如靜安區(qū)美麗園社區(qū)共建聯(lián)合會(huì)目前已吸納包括社會(huì)組織在內(nèi)的38家駐區(qū)單位加入；黃浦區(qū)五里橋街道由黨建服務(wù)中心打造的互聯(lián)網(wǎng)“公益寶”平臺(tái)；徐匯區(qū)凌云街道梅隴三村“綠主婦”議事會(huì)；湖南街道弄管會(huì)搭建居民自治平臺(tái)，發(fā)揮居民自治作用，有效激發(fā)了基層活力。

（2）通過(guò)購(gòu)買服務(wù)對(duì)接社區(qū)需求、通過(guò)培育孵化對(duì)接社區(qū)營(yíng)造。通過(guò)搭建樞紐平臺(tái)，實(shí)行政社分開(kāi)；健全社會(huì)組織的聯(lián)系服務(wù)機(jī)制，協(xié)助基層政府完善購(gòu)買服務(wù)管理；指導(dǎo)幫助社會(huì)組織完善內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)，更好發(fā)揮樞紐支持作用。如浦東新區(qū)映綠公益事業(yè)發(fā)展中心已為200多家公益組織提供咨詢服務(wù)和業(yè)務(wù)輔導(dǎo)，還為150多家公益機(jī)構(gòu)提供了一站式項(xiàng)目支持。

（3）建立社會(huì)組織樞紐式服務(wù)管理工作體系。采取主動(dòng)培育和社會(huì)化自主形成相結(jié)合的方式，把區(qū)域社會(huì)組織聯(lián)合會(huì)、社會(huì)組織服務(wù)中心、社會(huì)組織孵化園等發(fā)展成為樞紐。如楊浦區(qū)全市首家非公募性質(zhì)社區(qū)公益基金會(huì)——江浦社區(qū)公益基金會(huì)；群團(tuán)改革試點(diǎn)未來(lái)方向等。

3．重建基層社會(huì)。當(dāng)前，上海社會(huì)治理已進(jìn)入一個(gè)新的歷史階段。其基本標(biāo)志是上海社會(huì)治理面對(duì)的總體態(tài)勢(shì)已大大突破了原來(lái)的城鄉(xiāng)二元與戶籍二元并存的“雙重二元結(jié)構(gòu)”框架?；诳臻g形態(tài)上的“三圈層結(jié)構(gòu)”，整個(gè)城市在經(jīng)濟(jì)類型、人群類型、社會(huì)形態(tài)類型的空間分布上呈現(xiàn)出“新三元結(jié)構(gòu)”，由此導(dǎo)致的社會(huì)治理類型和居民社會(huì)服務(wù)管理需求在空間分布上呈現(xiàn)“新三元結(jié)構(gòu)”：[3]

本地城鎮(zhèn)居民（1267．8萬(wàn)）、中心城區(qū)導(dǎo)出居民（規(guī)劃規(guī)模245萬(wàn)）、本地農(nóng)業(yè)人口（151．6萬(wàn)）、本地失地進(jìn)城農(nóng)民（約180萬(wàn)）、外來(lái)務(wù)工經(jīng)商人員（675萬(wàn)）、外來(lái)務(wù)農(nóng)人員（14萬(wàn)）、外來(lái)專業(yè)人員（70萬(wàn)）、外籍和港澳臺(tái)地區(qū)人員（21萬(wàn)）等多種重要利益群體交叉并存的社會(huì)治理局面。

重建基層社會(huì)，某種意義上說(shuō)，作為特大型國(guó)際化大城市，上海社會(huì)治理要處理好上述“新三元結(jié)構(gòu)”關(guān)系。

（1）探索差別化、實(shí)效強(qiáng)的社區(qū)分類治理。中心城小區(qū)，要總結(jié)推廣居委會(huì)“自治家園”建設(shè)的經(jīng)驗(yàn)做法；外來(lái)人口居多的“城中村”社區(qū)，要加快整體改造步伐，探索社區(qū)化管理的長(zhǎng)效機(jī)制；而郊區(qū)大型居住社區(qū)，則推行鎮(zhèn)管社區(qū)制度。

（2）構(gòu)建高標(biāo)準(zhǔn)、高效能的治理平臺(tái)。推進(jìn)各類服務(wù)平臺(tái)的標(biāo)準(zhǔn)化建設(shè)，加快實(shí)現(xiàn)“一門式受理、一口式辦理、一頭式管理、全市通辦”目標(biāo)；加強(qiáng)各類服務(wù)平臺(tái)的資源整合力度，在社區(qū)公共服務(wù)平臺(tái)的運(yùn)作方式上，各街鎮(zhèn)可根據(jù)自身實(shí)際，選擇合適的運(yùn)作模式；積極鼓勵(lì)采用公建民營(yíng)和公建民助等模式運(yùn)行；加快社區(qū)黨建聯(lián)席會(huì)、社區(qū)代表大會(huì)、社區(qū)委員會(huì)等社區(qū)共治平臺(tái)建設(shè)。

（3）形成關(guān)系順、合力強(qiáng)的依法治理體系。積極深化社會(huì)發(fā)育和基層自治的微觀組織基礎(chǔ)；在基層黨政關(guān)系上，重點(diǎn)解決街道層面“黨建領(lǐng)導(dǎo)體制已動(dòng)、行政機(jī)構(gòu)設(shè)置基本未動(dòng)”問(wèn)題，推動(dòng)社區(qū)黨建與社區(qū)建設(shè)協(xié)調(diào)同步；加強(qiáng)基層黨組織的引領(lǐng)能力、發(fā)揮黨員先鋒模范作用；理順居委會(huì)與業(yè)主委員會(huì)的關(guān)系；完善解決政社關(guān)系的基礎(chǔ)性法規(guī)制度體系，強(qiáng)化立法和政策導(dǎo)引。

4．重塑社會(huì)組織。（1）重點(diǎn)培育自治性、公益性社會(huì)組織，發(fā)展樞紐型社會(huì)組織。社會(huì)組織是現(xiàn)代社會(huì)結(jié)構(gòu)性的關(guān)鍵要素。一個(gè)公民主體發(fā)達(dá)、社會(huì)組織活躍的社會(huì)形態(tài)，是國(guó)家與社會(huì)良性互動(dòng)的必要前提。引導(dǎo)社會(huì)組織建立健全法人治理結(jié)構(gòu)。

（2）發(fā)揮浦東新區(qū)綜合配套改革先行先試的優(yōu)勢(shì)，加大放開(kāi)社會(huì)組織的直接登記力度。重點(diǎn)發(fā)展政府職能承接型、補(bǔ)位型社會(huì)組織以及基層自治社會(huì)組織。

（3）明確地方政府公共服務(wù)目錄、公共服務(wù)的國(guó)家基本標(biāo)準(zhǔn)。以制定具體職能管理標(biāo)準(zhǔn)、構(gòu)建政府職能標(biāo)準(zhǔn)化體系為基礎(chǔ)。用信息化技術(shù)促進(jìn)服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)化工作，規(guī)范服務(wù)民生。

（4）建立社會(huì)組織等級(jí)評(píng)估體系。重點(diǎn)培育專業(yè)性、行業(yè)性、權(quán)威性的仲裁類社會(huì)組織。如，可針對(duì)醫(yī)患矛盾，設(shè)立獨(dú)立第三方糾紛調(diào)解組織；針對(duì)征地補(bǔ)償金問(wèn)題，設(shè)立第三方征地補(bǔ)償裁決組織；針對(duì)拆遷矛盾，設(shè)立拆遷仲裁組織評(píng)估等，以化解人民內(nèi)部矛盾。

（5）加快出臺(tái)公益社會(huì)組織免稅、互助性社會(huì)組織稅收優(yōu)惠政策。允許社會(huì)公益組織、基金會(huì)適當(dāng)增加成本，并明確百分比，建議提高到15％。

五、積極發(fā)揮社會(huì)建設(shè)主題——社會(huì)組織作用

十八屆三中全會(huì)《決定》將原先“社會(huì)管理”提法，全部改成“社會(huì)治理”。一字之差，體現(xiàn)了黨的執(zhí)政理念的新變化。為此，2015年的上海市《政府工作報(bào)告》，將轉(zhuǎn)變政府職能、激活社會(huì)活力，作為創(chuàng)新社會(huì)治理的重要內(nèi)容。

1．明確“三大主體”，處理好“三對(duì)關(guān)系”?，F(xiàn)代社會(huì)“三大主體”分別是政府、市場(chǎng)組織和社會(huì)組織。當(dāng)前社會(huì)治理創(chuàng)新必須處理好“三對(duì)關(guān)系”：政府與市場(chǎng)的關(guān)系、政府與社會(huì)的關(guān)系、市場(chǎng)與社會(huì)的關(guān)系。（1）除了市場(chǎng)解決效率、社會(huì)解決公平之外，市場(chǎng)也存在承擔(dān)一定“社會(huì)責(zé)任”的問(wèn)題；（2）根據(jù)發(fā)達(dá)國(guó)家的經(jīng)驗(yàn)，社會(huì)建設(shè)的主體應(yīng)該是社會(huì)組織，政府則發(fā)揮主導(dǎo)作用，將工作重點(diǎn)轉(zhuǎn)到創(chuàng)造良好的發(fā)展環(huán)境、維護(hù)社會(huì)公平正義上，做到“放管并舉”；（3）把握好“市場(chǎng)監(jiān)管”與公共服務(wù)的邊界。既要防止政府任意推卸公共服務(wù)職責(zé)，也要防止公共服務(wù)超越階段、過(guò)度福利化傾向。

2．加快社會(huì)組織直接登記步伐。上海目前有1．1萬(wàn)個(gè)社會(huì)組織，每萬(wàn)人7個(gè)，比全國(guó)平均水平3．3個(gè)要高一倍，但還是無(wú)法與西方發(fā)達(dá)國(guó)家相比、也不能與廣東相比。2013年初《國(guó)務(wù)院機(jī)構(gòu)改革方案》提出行業(yè)協(xié)會(huì)商會(huì)類、科技類、公益慈善類、城鄉(xiāng)社區(qū)服務(wù)類社會(huì)組織等四類社會(huì)組織可到民政部門直接登記成立，十八屆三中全會(huì)提出的《決定》進(jìn)一步明確了這一點(diǎn)。2014年，全國(guó)已經(jīng)有19個(gè)省份開(kāi)展或試行了社會(huì)組織直接登記，9個(gè)省份下放了非公募基金會(huì)登記管理權(quán)限，8個(gè)省份下放了異地商會(huì)登記管理權(quán)限，4個(gè)省份開(kāi)展了涉外民辦非企業(yè)單位登記試點(diǎn)，像廣東已經(jīng)放開(kāi)8類社會(huì)組織到民政部門直接登記，相比之下，上海在理念到行動(dòng)上似乎慢了一步。

3．推進(jìn)社會(huì)組織“去行政化”。目前，不少官辦社會(huì)組織以準(zhǔn)政府、“二政府”的身份去做社會(huì)公益事業(yè)，容易陷入尷尬的身份沖突陷阱，必須加以改革，應(yīng)將之逐步轉(zhuǎn)變?yōu)椤皹屑~型”社會(huì)組織，當(dāng)下，應(yīng)積極鼓勵(lì)社會(huì)組織成為新型的“社會(huì)企業(yè)”。社會(huì)企業(yè)是一種具有社會(huì)屬性的企業(yè)組織，它以社會(huì)利益作為主要的經(jīng)營(yíng)目標(biāo)，允許社會(huì)企業(yè)適當(dāng)盈利，但其年終盈余必須投資在與其經(jīng)營(yíng)目標(biāo)相符合，與特定公益事業(yè)有關(guān)的項(xiàng)目上，不能追求利潤(rùn)最大化。

4．加大對(duì)公益性社會(huì)組織的政府資助。以上海為例，社會(huì)組織能從政府獲得的資助比例偏低。美國(guó)霍布金斯大學(xué)對(duì)42個(gè)國(guó)家進(jìn)行的非營(yíng)利組織國(guó)際比較研究發(fā)現(xiàn)，這42個(gè)國(guó)家非營(yíng)利組織的收入中平均有40％都是來(lái)自政府資助，49％來(lái)自服務(wù)收費(fèi)，其余11％靠慈善捐贈(zèng)。在目前上海，各級(jí)政府部門2011年向社會(huì)組織提供的資金總額也才占到社會(huì)組織總收入的14．7％（上海市民政局，2013）。

5．給予公益性的社會(huì)組織更大的稅收減免。目前上海社會(huì)組織進(jìn)行的公益服務(wù)項(xiàng)目分別要繳納5．65％的營(yíng)業(yè)稅和17％的所得稅。沉重的稅收負(fù)擔(dān)減弱了公益社會(huì)組織累積資金和可持續(xù)發(fā)展的能力。在財(cái)政支持方面，公共財(cái)政對(duì)社會(huì)組織的支持力度還有待提高。

6．社會(huì)組織應(yīng)建立財(cái)務(wù)等信息公開(kāi)制度。加大推進(jìn)社會(huì)組織信息公開(kāi)力度，是社會(huì)組織監(jiān)管的當(dāng)務(wù)之急。應(yīng)按照分類慣例的原則推進(jìn)社會(huì)組織信息公開(kāi)工作：一是社會(huì)組織的基本信息（如年度工作報(bào)告、財(cái)會(huì)報(bào)告、審計(jì)報(bào)告、項(xiàng)目活動(dòng)報(bào)告等）必須通過(guò)網(wǎng)站、報(bào)刊、廣播、電視、信息發(fā)布會(huì)等形式全部及時(shí)公開(kāi)；二是社會(huì)組織的特殊信息（如捐贈(zèng)合同、受助人、捐助款物使用流向等）可依照相關(guān)規(guī)定申請(qǐng)公開(kāi)。

7．配套建立對(duì)社會(huì)組織的等級(jí)評(píng)定制度。在這方面，臺(tái)灣地區(qū)對(duì)社會(huì)組織的柔性管理辦法值得大陸借鑒。臺(tái)灣主管機(jī)構(gòu)一方面將大量社會(huì)事務(wù)交給有資質(zhì)的社會(huì)組織去做，一方面又成立特別專案小組，制定財(cái)務(wù)核查辦法、評(píng)鑒辦法，對(duì)社會(huì)組織提供的服務(wù)質(zhì)量進(jìn)行監(jiān)督檢查。為此，應(yīng)盡快開(kāi)啟對(duì)本市各類社會(huì)組織進(jìn)行等級(jí)評(píng)定工作，社團(tuán)管理局要組織相關(guān)專家制訂科學(xué)合理的社會(huì)組織等級(jí)評(píng)定標(biāo)準(zhǔn)與辦法，引導(dǎo)各類社會(huì)組織接受等級(jí)評(píng)定，并將評(píng)定結(jié)果和公益項(xiàng)目的招投標(biāo)掛鉤，促進(jìn)社會(huì)組織規(guī)范化發(fā)展。

（2016年）

[1] “一號(hào)課題”指2014年上海市委重點(diǎn)調(diào)研課題——“創(chuàng)新社會(huì)治理，加強(qiáng)基層建設(shè)”。

[2] 習(xí)近平參加十二屆全國(guó)人大二次會(huì)議上海代表團(tuán)審議政府工作報(bào)告時(shí)的重要講話（2016年3月5日）。

[3] “新三元結(jié)構(gòu)”是指在中國(guó)快速城鎮(zhèn)化進(jìn)程中，出現(xiàn)并形成的“市民、村民、移民”同時(shí)并存的新社會(huì)結(jié)構(gòu)現(xiàn)象。