2　區(qū)域規(guī)劃的概念、性質(zhì)及作用辨析

由于區(qū)域界限的伸縮彈性及新背景下區(qū)域內(nèi)涵的增多趨勢，加之區(qū)域規(guī)劃本身與各國或地區(qū)經(jīng)濟社會制度的密切關(guān)系，國內(nèi)外不同學者從各自研究角度和學科背景出發(fā)，對區(qū)域、區(qū)域規(guī)劃的相關(guān)概念、性質(zhì)及作用進行了豐富多樣的定義和解讀，但也仍然存在不少分歧和爭議。本章通過梳理國內(nèi)外相關(guān)研究和實踐成果，主要對區(qū)域規(guī)劃的概念、性質(zhì)及其作用進行辨析。

2.1　區(qū)域和區(qū)域規(guī)劃

2.1.1　基本概念

1）區(qū)域

區(qū)域是經(jīng)濟、政治和文化活動匯集的場所。區(qū)域內(nèi)涵的豐富性、區(qū)域問題的復雜性、區(qū)域類型的多樣性及其發(fā)展的動態(tài)性，使得區(qū)域具有多種定義和理解。區(qū)域始終是地理學、經(jīng)濟學、社會學、規(guī)劃學等多種學科研究關(guān)注的對象。為此，在從事區(qū)域分析和研究時必須首先要界定區(qū)域的基本概念。作為一個實體概念，區(qū)域既可以是自然形成的，如山區(qū)、河流流域區(qū)、平原區(qū)等；也可以是人為劃定的，如行政區(qū)、邊界區(qū)、經(jīng)濟特區(qū)等。

（1）區(qū)域地理學定義

區(qū)域既是人類經(jīng)濟社會活動的載體，也是人類聚居的場所。20世紀早期法國的地理學家維達爾提出了區(qū)域最經(jīng)典的地理學定義：區(qū)域內(nèi)有“共享最本原的生活方式，在經(jīng)濟獨特性、居住方式、建筑風格甚至地方語言等方面具有地方特點?！迸c此不同，瓦爾特·艾薩德在其著作《區(qū)域科學導論》中指出，區(qū)域是一個能動的機體或區(qū)域系統(tǒng)。它內(nèi)部的各組成部分之間存在高度相關(guān)性。這種相關(guān)性既包含區(qū)域內(nèi)部因子的一致性（或相似性），以區(qū)別于其他區(qū)域；也包含區(qū)域內(nèi)部聯(lián)系的功能性，即它由內(nèi)部功能核心及核心密切聯(lián)系外圍地域組成。前者主要指各種自然區(qū)、經(jīng)濟區(qū)、文化區(qū)等，后者主要指城市群、都市圈、大都會區(qū)等。

（2）國際政治學定義

美國著名國際政治學教授Bruce M．Russett認為，區(qū)域的定義是靈活的。他經(jīng)過系統(tǒng)的分析研究后，提出了五種不同的區(qū)域劃分標準：社會和文化相似的區(qū)域、由政治態(tài)度和對外政策相似的國家所組成的區(qū)域、政治上相互依存的區(qū)域、經(jīng)濟上相互依存的區(qū)域、地理位置鄰近的區(qū)域。而Nye則將區(qū)域定義為一個國際性區(qū)域，是由有限數(shù)量的國家，借著彼此間地緣關(guān)系及一定程度的相互依存性，而連接在一起的。此外，尚有依據(jù)使用語言的異同來進行區(qū)分；也有學者使用貨幣計價單位的差異來做一定的區(qū)分；還有建構(gòu)主義者運用“認同感”的不同來作為主要的判別標準。若從結(jié)構(gòu)分析的角度來看，區(qū)域單位通常是指介于主權(quán)國家與全球之間、國家層面之下的層級和領(lǐng)域。

（3）區(qū)域經(jīng)濟學定義

區(qū)域術(shù)語經(jīng)常被用于指代國家或省份的行政區(qū)域或政治管轄區(qū)；并且也用于表示像地方行政區(qū)那樣小的地區(qū)。區(qū)域經(jīng)濟學的相關(guān)理論討論中，通常被模糊而又簡單對待的“區(qū)域”是泛指國民經(jīng)濟的一個次級地理單元。此外，出于要素市場分析的需要和相關(guān)數(shù)據(jù)的可用性，區(qū)域經(jīng)濟學的理論文獻會將區(qū)域定義為地方勞動力市場、地方資本市場等。因此，區(qū)域經(jīng)濟學對區(qū)域的定義會隨著研究問題和可用數(shù)據(jù)的變化而不同，這是一種雖不那么嚴密但又實用的適宜定義。

2）區(qū)域規(guī)劃

縱觀國內(nèi)外政府部門和學者對區(qū)域規(guī)劃的多種定義，主要形成了有關(guān)區(qū)域規(guī)劃目的、內(nèi)容、性質(zhì)的三個切入視角。

從區(qū)域規(guī)劃的目的看，相關(guān)定義主要有：區(qū)域發(fā)展規(guī)劃是區(qū)域生產(chǎn)力和區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展到一定歷史階段的產(chǎn)物，是對未來一定時間和空間范圍內(nèi)經(jīng)濟、社會、科技等發(fā)展所做的總體部署（毛漢英等，1997）；區(qū)域規(guī)劃是指一定地域范圍內(nèi)對國民經(jīng)濟建設(shè)和土地利用的總體部署（崔功豪，1999）；區(qū)域規(guī)劃是在一定地區(qū)范圍內(nèi)對整個社會經(jīng)濟建設(shè)的總體部署，是區(qū)域經(jīng)濟開發(fā)和布局的具體安排，并提出區(qū)域社會經(jīng)濟開發(fā)和布局的具體安排和對策措施（彭震偉，1998）；區(qū)域規(guī)劃主要目的是對區(qū)域內(nèi)的國土資源提出綜合開發(fā)的步驟、規(guī)模、程序以及在一定的社會、經(jīng)濟、技術(shù)條件下所能達到的最高水平，對國土資源進行有效合理的保護來達到社會的可持續(xù)發(fā)展，以及生產(chǎn)力的合理布局和區(qū)域內(nèi)城鎮(zhèn)體系的發(fā)展（趙洪才，1999）；區(qū)域規(guī)劃是指地區(qū)或國家的經(jīng)濟、社會、人口、資源、環(huán)境的協(xié)調(diào)發(fā)展以及以地區(qū)發(fā)展為目的宗旨（陳雯，2000）等等。

從區(qū)域規(guī)劃的內(nèi)容和任務看，相關(guān)定義有：區(qū)域規(guī)劃的主要任務是明確規(guī)劃區(qū)域社會經(jīng)濟發(fā)展的方向和目標，對區(qū)域社會經(jīng)濟發(fā)展和總體建設(shè)，包括土地利用、城鎮(zhèn)建設(shè)、基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務設(shè)施布局、環(huán)境保護等方面作出總體部署，對生產(chǎn)性和非生產(chǎn)性的建設(shè)項目進行統(tǒng)籌安排，并提出實施政策（崔功豪等，1999）；廣義的區(qū)域規(guī)劃包括區(qū)際規(guī)劃和區(qū)內(nèi)規(guī)劃，前者著重解決區(qū)域之間的發(fā)展不平衡或區(qū)際分工協(xié)作的問題，后者重點對某一特定區(qū)域的國土建設(shè)發(fā)展和經(jīng)濟社會發(fā)展建設(shè)進行內(nèi)部協(xié)調(diào)的統(tǒng)一規(guī)劃（胡序威，1998）；區(qū)域規(guī)劃是區(qū)域生產(chǎn)力發(fā)展到一定歷史階段的產(chǎn)物，是對未來一定時間和空間范圍內(nèi)經(jīng)濟、社會發(fā)展和生態(tài)建設(shè)、環(huán)境保護等方面所作的總體部署（方創(chuàng)琳，2000）；區(qū)域規(guī)劃的重點內(nèi)容是將與開發(fā)建設(shè)有關(guān)的資源開發(fā)、環(huán)境整治、城鄉(xiāng)建設(shè)和生產(chǎn)力布局各項規(guī)劃落實到具體的地域空間，等等。

從區(qū)域規(guī)劃的性質(zhì)看，區(qū)域規(guī)劃是在一定規(guī)劃時期內(nèi)，在當時的經(jīng)濟社會技術(shù)條件下，闡明區(qū)域系統(tǒng)中解決矛盾的主要方式和發(fā)展重點及其相應對策；區(qū)域規(guī)劃是面向公共政策制定的，它的本質(zhì)屬性是政策屬性，主要為政策服務。

3）區(qū)域規(guī)劃的基本認識

區(qū)域規(guī)劃作為對未來時空范圍內(nèi)經(jīng)濟、社會、空間、資源環(huán)境等方面發(fā)展協(xié)調(diào)的總體戰(zhàn)略，它不僅是一項技術(shù)過程，而且是一項政治過程、一種政府行為和社會行為。所以，區(qū)域規(guī)劃必然與一個國家的政治經(jīng)濟體制存在密切的關(guān)系。

中外區(qū)域規(guī)劃的各種定義主要從時間緯度和價值取向來進行界定。區(qū)域規(guī)劃作為一個持續(xù)性的過程，它應該能夠預見可能的未來變化并有所應對準備；它作為一種管理程序，主要是為公共部門和私人的土地利用作出安排；它作為一種管理變化的手段，主要在長期戰(zhàn)略要求與短期現(xiàn)實需求的相互關(guān)系方面發(fā)揮重要的協(xié)調(diào)作用。因此，盡管中外學者對區(qū)域規(guī)劃的定義有多種，但“增長、控制和平衡”一直是其不變之內(nèi)核。

就區(qū)域規(guī)劃的性質(zhì)，它是實現(xiàn)區(qū)域空間整合發(fā)展的一種重要手段。通過觀察和理解歐美國家區(qū)域規(guī)劃研究和實踐中的定義，如果將區(qū)域規(guī)劃作為一種原則，它并不具有統(tǒng)一的不變的科學基礎(chǔ)，而是主要作為一種區(qū)域治理和相關(guān)政策實踐。同時，由于區(qū)域規(guī)劃具有顯著的綜合性和突出的實踐性，它的內(nèi)涵和外延始終隨著規(guī)劃實踐歷史的演變而不斷發(fā)生著變化。其中，區(qū)域規(guī)劃的社會學概念解釋頗有啟發(fā)。社會學的諸多學者認為，類似于在不同的地區(qū)和國家對“區(qū)域”（region）一詞有著不同理解和定義，作為社會科學領(lǐng)域的一個重要專業(yè)術(shù)語，區(qū)域規(guī)劃則意味著不同地點的不同人們需要面對解決的不同事情（different things to different people and in different places）。

與此同時，規(guī)劃學領(lǐng)域的獨特認知和實踐也令人獲益良多。例如，作為負責承擔歐盟跨區(qū)域空間規(guī)劃研究項目的重要機構(gòu)，英國卡迪夫大學的城市與區(qū)域規(guī)劃學院在參考《歐盟區(qū)域統(tǒng)計手冊》的定義基礎(chǔ)上提出：在一個國家（或跨國度）的規(guī)劃研究中，區(qū)域的劃定應當考慮行政的范圍，應當具有共同的地理、文化、經(jīng)濟社會的特征。例如，景觀、氣候、種族和歷史的共同點。同時，還明確提出區(qū)域規(guī)劃的機制是一般采取編制和實施區(qū)域發(fā)展戰(zhàn)略，而不同的地區(qū)負責管理和實施區(qū)域規(guī)劃的機構(gòu)也有不同。

世界主要發(fā)達國家的發(fā)展實踐表明，市場是最有效的，但卻不是最公正的。因為它不能保證基本公共資源的公平分配，尤其是向那些最需要的地區(qū)或人的傾斜，即所謂的“市場失效”。據(jù)此，政府干預非但不能避免、而且是必需的，而規(guī)劃（特別是區(qū)域規(guī)劃）就是一種有效的干預手段。同時，以制度經(jīng)濟學的考察視野看，針對市場缺陷而進行政府干預是非常必要的，但是過多的或不當?shù)恼深A也會損害市場效率，即所謂的“政府失效”。這也是國內(nèi)外區(qū)域規(guī)劃始終必須面對的最大挑戰(zhàn)之一。

2.1.2　區(qū)域規(guī)劃的分類標準及其相應類型

長期以來，雖然國內(nèi)外學者對區(qū)域規(guī)劃概念進行了多種界定和探究，但學術(shù)界對區(qū)域規(guī)劃分類的研究努力卻并不多見，而且也缺乏一個普遍公認的分類方法。本研究通過綜合現(xiàn)有的相關(guān)研究，認為能為此提供良好認識基礎(chǔ)的有四大分類標準。

1）規(guī)劃區(qū)域的范圍

根據(jù)規(guī)劃區(qū)域的范圍不同，對某一個區(qū)域內(nèi)、或是對某兩個區(qū)域間的資源利用和經(jīng)濟社會活動發(fā)展的規(guī)劃行為，主要形成了兩種類型規(guī)劃：區(qū)域內(nèi)的區(qū)域規(guī)劃（intra－regional planning）和區(qū)域間的區(qū)域規(guī)劃（inter－regional planning）。

2）規(guī)劃區(qū)域的類型

雖然區(qū)域概念始終是地理學和區(qū)域科學領(lǐng)域的主要爭論主題之一，但是目前仍然對“區(qū)域到底是什么，或不是什么？”還存在諸多認識上的爭議或者混亂。因此，根據(jù)規(guī)劃區(qū)域的類型差異來劃分類型是比較復雜的。這主要體現(xiàn)在：區(qū)域是否有確切的尺度大小、規(guī)定區(qū)域界限的依據(jù)標準、行政管理的區(qū)域與以社會經(jīng)濟特征定義的區(qū)域之間是什么關(guān)系等方面。其中，就單個區(qū)域的區(qū)域規(guī)劃而言，主要焦點是：需要規(guī)劃國家范圍內(nèi)所有的區(qū)域，還是國土范圍內(nèi)的主要區(qū)域（例如，問題區(qū)域或潛力區(qū)域）。

3）規(guī)劃活動的屬性

一般而言，由于實施規(guī)劃的動機和目標不同，規(guī)劃行為的屬性也將會各有差異。據(jù)此，按照規(guī)劃活動的屬性不同，主要形成以下區(qū)域規(guī)劃類型：第一類是發(fā)展型規(guī)劃（development planning）。它是指區(qū)域社會經(jīng)濟發(fā)展規(guī)劃，不同于發(fā)展控制規(guī)劃（如居民點建設(shè)規(guī)劃等）；第二類是物質(zhì)型規(guī)劃（physical planning）。它是指土地利用規(guī)劃、空間規(guī)劃、城鄉(xiāng)規(guī)劃等；第三類是協(xié)作或管理規(guī)劃（corporate or management planning）。它比較集中于關(guān)注協(xié)調(diào)解決某區(qū)域內(nèi)各級行政管理機構(gòu)間的利益矛盾。

4）規(guī)劃層次的等級

區(qū)域規(guī)劃的對象主要有行政區(qū)、經(jīng)濟區(qū)和自然區(qū)等三種不同性質(zhì)的區(qū)域。就我國現(xiàn)有的行政區(qū)劃結(jié)構(gòu)而言，以經(jīng)濟區(qū)為對象的跨行政區(qū)區(qū)域規(guī)劃主要可以分為三個層次的區(qū)域規(guī)劃類型：國內(nèi)跨省（區(qū)、市）規(guī)劃，省內(nèi)跨市縣規(guī)劃，市內(nèi)跨縣規(guī)劃。對比以上三種類型規(guī)劃，從現(xiàn)代城市化發(fā)展、區(qū)域經(jīng)濟一體化、國家宏觀調(diào)控需要等背景出發(fā)，根據(jù)戰(zhàn)略層次的不同，制定和實施國內(nèi)跨省級行政區(qū)的區(qū)域規(guī)劃以及省內(nèi)跨市區(qū)域規(guī)劃具有相對突出的必要性和戰(zhàn)略重要性。目前，由國家發(fā)展和改革委員會牽頭組織編制的長三角地區(qū)區(qū)域規(guī)劃、京津冀都市圈區(qū)域規(guī)劃、長沙—株洲—湘潭城市群區(qū)域規(guī)劃以及從國家到各省市普遍重視的城鎮(zhèn)體系規(guī)劃，均屬于上述兩類重要的區(qū)域規(guī)劃。

2.2　區(qū)域規(guī)劃的本質(zhì)屬性

2．2．1基本性質(zhì)

1）區(qū)域規(guī)劃是國家實現(xiàn)區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展的間接調(diào)控工具

由于國家區(qū)域管理過程會不可避免地涉及區(qū)域發(fā)展中的公共性議題，但這事實上是任何單一地方政府的權(quán)限都很難進行有效處理?？傮w而言，中外政府調(diào)控區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展的手段可分為直接調(diào)控手段和間接調(diào)控手段兩大類型（見表2－1）。作為介入?yún)^(qū)域發(fā)展最具影響力的工具之一，區(qū)域規(guī)劃一般以區(qū)域發(fā)展基本綱領(lǐng)和戰(zhàn)略性規(guī)劃的面目出現(xiàn)，以促進專業(yè)規(guī)劃（如部門規(guī)劃、次級單元的地域規(guī)劃、城市規(guī)劃等）的關(guān)系協(xié)同；另一方面，它也是“長遠的規(guī)劃”，即作為比國民經(jīng)濟和社會發(fā)展遠景規(guī)劃期更長的戰(zhàn)略綱領(lǐng)。從這一點上看，區(qū)域規(guī)劃又與國民經(jīng)濟與社會發(fā)展計劃相一致，并使其有機延伸。

表2－1　政府調(diào)控區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展的手段構(gòu)成

來源：改自曾坤生，等．區(qū)域經(jīng)濟論：市場經(jīng)濟與中國區(qū)域發(fā)展［M］．長河：湖南人民出版社，1998：205．

2）區(qū)域規(guī)劃屬于基礎(chǔ)性規(guī)劃

通常情況下，區(qū)域規(guī)劃的規(guī)劃期限相對較長，其規(guī)劃內(nèi)容基本穩(wěn)定而不能隨意變更。所以，編制地方國民經(jīng)濟和社會發(fā)展規(guī)劃、國土規(guī)劃和城市規(guī)劃均應該考慮區(qū)域規(guī)劃的相關(guān)安排。同時，區(qū)域規(guī)劃一旦制定，國家在制定國家國民經(jīng)濟和社會發(fā)展規(guī)劃時，也要考慮區(qū)域規(guī)劃的存在及其基本內(nèi)容的約束性要求，并將其作為重要的參考依據(jù)之一。這主要是因為區(qū)域規(guī)劃的核心是對相關(guān)難轉(zhuǎn)移要素的約束性布局和對易轉(zhuǎn)移要素的引導性布局，以及相關(guān)權(quán)力的初始配置。

3）區(qū)域規(guī)劃的基本作用是協(xié)調(diào)發(fā)展關(guān)系與優(yōu)化區(qū)域空間布局

區(qū)域規(guī)劃是為了解決制約整個區(qū)域整體利益最大化的基礎(chǔ)性、根本性、共同性、長期性問題而出現(xiàn)的，它以規(guī)劃的形式來協(xié)調(diào)行政區(qū)關(guān)系、優(yōu)化空間開發(fā)結(jié)構(gòu)和提出區(qū)域政策的基本框架。其中，行政區(qū)關(guān)系是最重要的區(qū)域關(guān)系，但單個行政區(qū)域的發(fā)展在行政區(qū)規(guī)劃的指導下容易出現(xiàn)無序甚至混亂的狀態(tài)，進而對相鄰行政區(qū)的發(fā)展產(chǎn)生不利影響，導致行政區(qū)間的沖突。因而，需要區(qū)域規(guī)劃來規(guī)范行政區(qū)的發(fā)展方式和發(fā)展目標，彌補市場缺陷，合理調(diào)整政府間的資源利用和稅收分配關(guān)系，實現(xiàn)區(qū)域共同利益的最大化。優(yōu)化空間開發(fā)結(jié)構(gòu)是指經(jīng)濟空間中增長極、發(fā)展軸、發(fā)展帶之間保持合理的關(guān)系。區(qū)域規(guī)劃是在尊重生產(chǎn)要素集聚與擴散規(guī)律的基礎(chǔ)上，結(jié)合區(qū)域發(fā)展條件，對生產(chǎn)要素在區(qū)域之間的配置進行合理安排，提高資源配置的空間效益。

4）區(qū)域規(guī)劃的職能屬于國家一項重要的公共政策管理職能

就此意義而言，區(qū)域規(guī)劃及其管理可分為三個層次：最高是區(qū)域戰(zhàn)略層次，關(guān)注的是政策（規(guī)劃）目的以及資源的動員和運用；中層是區(qū)域管理，關(guān)注的是手段和組織；基層是區(qū)域行動，關(guān)注的是項目的實施、效應和效率。

2.2.2　區(qū)域規(guī)劃與其他規(guī)劃的關(guān)系

區(qū)域規(guī)劃本身作為一項強實踐性的活動之一，它不可避免地具有明顯的歷史發(fā)展烙印。然而，因為不同階段的區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展中存在的主要問題會因時而異，對各個時期的區(qū)域規(guī)劃功能和作用的界定和理解都具有合理性。所以，隨著我國工業(yè)化和城市化的加速發(fā)展，以前關(guān)于區(qū)域規(guī)劃各種理解和認識的局限性會逐步暴露出來。我國從計劃經(jīng)濟向市場經(jīng)濟的縱深發(fā)展，規(guī)劃作為政府干預市場的重要手段，越來越得到從中央到地方各級政府的高度重視。由于區(qū)域規(guī)劃總是與一定的經(jīng)濟社會環(huán)境密切相關(guān)，它與國民經(jīng)濟發(fā)展規(guī)劃、城市規(guī)劃、土地利用總體規(guī)劃等規(guī)劃總是存在直接或間接的相互關(guān)聯(lián)，而且規(guī)劃職能均有部分交叉覆蓋。目前我國規(guī)劃研究和規(guī)劃體系領(lǐng)域，對于區(qū)域規(guī)劃與國民經(jīng)濟發(fā)展規(guī)劃、國土規(guī)劃、城市規(guī)劃之間的功能分工關(guān)系尚不明確。不過，隨著政府職能的轉(zhuǎn)換和政府宏觀調(diào)控和管理社會經(jīng)濟的重要手段的發(fā)展趨勢，區(qū)域規(guī)劃及其他各類規(guī)劃的層次、廣度、深度和數(shù)量等都將得到極大提高，不同規(guī)劃的協(xié)調(diào)與銜接將直接影響包括區(qū)域規(guī)劃在內(nèi)的各類規(guī)劃的實施成本和效益。

1）區(qū)域規(guī)劃與國民經(jīng)濟發(fā)展規(guī)劃

國家的國民經(jīng)濟發(fā)展規(guī)劃是從財力、物力出發(fā)，主要以國民經(jīng)濟的“流量”為對象制定的規(guī)劃。它主要依據(jù)時間進度，立足于部門（條條）的協(xié)調(diào)。與此不同，區(qū)域規(guī)劃則是從資源和國土條件出發(fā)，以社會經(jīng)濟資源空間配置為對象，著重于空間布局，強調(diào)地域（塊塊）的協(xié)調(diào)?？梢哉f，區(qū)域規(guī)劃既不等同于一個地區(qū)的經(jīng)濟社會發(fā)展總體規(guī)劃，也不同于計劃經(jīng)濟時期政府主導的指令性計劃。因為區(qū)域規(guī)劃內(nèi)容并不需要面面俱到，尤其是不能包辦市場應該做的事情，而是主要突出市場失靈與政府缺位的領(lǐng)域以及跨行政區(qū)域需要協(xié)調(diào)的重大問題。例如，區(qū)域重大交通和水利等基礎(chǔ)設(shè)施的規(guī)劃、生態(tài)環(huán)境的保護和建設(shè)規(guī)劃、重點流域和區(qū)域的功能分區(qū)規(guī)劃，等等。

其中，區(qū)域規(guī)劃與地區(qū)性國民經(jīng)濟發(fā)展規(guī)劃具有重大區(qū)別。地區(qū)性發(fā)展規(guī)劃的項目布局是通過項目建設(shè)而形成的，它屬于已經(jīng)或者即將進行的布局；而區(qū)域規(guī)劃中的項目布局屬于未來設(shè)想的布局。它是一種理想狀態(tài)的布局，即規(guī)劃中的項目是否實施并不確定。需要加以明確指出的是，將區(qū)域規(guī)劃等同于利益分配方案的最大缺陷是將過程與結(jié)果混淆起來。為此，區(qū)域規(guī)劃制定過程中會伴有政府間的利益博弈行為并需要進行相關(guān)權(quán)力分配，但是區(qū)域規(guī)劃一經(jīng)制定完成后并進入實施階段，就具有指導資源配置的功能并促進行政區(qū)關(guān)系的相互協(xié)調(diào)。

當今，作為一種重要的空間地域規(guī)劃，區(qū)域規(guī)劃不是僅僅被動地對國民經(jīng)濟社會發(fā)展計劃進行地域上的落實，更重要的是它將通過“空間準入”規(guī)則（即空間供給的多少、分區(qū)發(fā)展的限制等），來對社會經(jīng)濟發(fā)展進行必要的主動調(diào)控，以修正其中不合理的部分。由此，區(qū)域規(guī)劃既要把國家和地區(qū)經(jīng)濟發(fā)展政策和社會改造意圖綜合反映在空間環(huán)境建設(shè)上，也要通過規(guī)劃對有關(guān)經(jīng)濟社會政策目標提出建議和補充。顯然，不同于區(qū)域經(jīng)濟社會發(fā)展規(guī)劃的根本之處在于，區(qū)域規(guī)劃是一種以調(diào)控空間資源分配為主的地域規(guī)劃，主要通過實施空間控制和平衡來逐步實現(xiàn)其由“虛調(diào)控型規(guī)劃”轉(zhuǎn)向“實調(diào)控型規(guī)劃”。

2）區(qū)域規(guī)劃與國土規(guī)劃

（1）相同之處

內(nèi)容大致相同。國土規(guī)劃是區(qū)域規(guī)劃的引申與發(fā)展，兩者都是綜合性規(guī)劃，都是對一定地域內(nèi)以國民經(jīng)濟建設(shè)為中心的總體規(guī)劃與部署。區(qū)域規(guī)劃是指對一定地域內(nèi)國民經(jīng)濟的總體部署與綜合規(guī)劃，主要為國民經(jīng)濟中長期計劃和具體計劃與布局提供科學依據(jù)；國土規(guī)劃是指對國土（陸、海、空）資源（自然、經(jīng)濟、社會）的開發(fā)和利用、治理與保護的全面規(guī)劃。其中，狹義的國土規(guī)劃則僅限于對國土自然資源的合理開發(fā)利用和改造保護的規(guī)劃，一般從屬于區(qū)域規(guī)劃。

功能特點上具有相似性。從規(guī)劃的內(nèi)容看，兩者都具有戰(zhàn)略性、地域性與綜合性的特點。戰(zhàn)略性是指兩者均以全局長遠、宏觀戰(zhàn)略高度，側(cè)重于解決總體部署任務；地域性在于兩者均以具體地域作為規(guī)劃客體，在充分認識其基本條件和地域特點的基礎(chǔ)上，以發(fā)揮地域優(yōu)勢為出發(fā)點；綜合性是指兩者的規(guī)劃客體都是綜合性的經(jīng)濟地域，而且影響兩者的因素都包括自然、經(jīng)濟、社會、技術(shù)等方面，以及規(guī)劃的制定與實施均涉及多部門職能和多學科知識的協(xié)同配合。此外，還體現(xiàn)在兩者都具有多樣化的規(guī)劃目的與階段性的規(guī)劃重點。其中，多樣化的規(guī)劃目的首先在于地域類型的復雜多樣，其次是兩種規(guī)劃本身的多種類型；階段性的規(guī)劃重點則主要是因為各個地域（或國家）生產(chǎn)力水平的差異導致不同階段的規(guī)劃目標重點不同。

（2）主要區(qū)別

區(qū)域規(guī)劃與國土規(guī)劃的出發(fā)點是不同的。制定和實施區(qū)域規(guī)劃的一個重要切入點是，針對條塊分割的行政區(qū)關(guān)系，主要目的之一在于協(xié)調(diào)其矛盾，促進利益相關(guān)的多個層級行政區(qū)能共同推動總體利益最大化。因此，區(qū)域規(guī)劃按其性質(zhì)屬于空間規(guī)劃范疇，更多地強調(diào)各項建設(shè)布局的空間協(xié)調(diào)；而國土規(guī)劃是從單個行政區(qū)空間利用效益最大化出發(fā)開展的，側(cè)重對國土開發(fā)、利用、治理和保護進行全面規(guī)劃，其結(jié)果并不能保證利益相關(guān)的數(shù)個行政區(qū)整體利益最大化。一定意義上，國土規(guī)劃更加注重效率，區(qū)域規(guī)劃更加強調(diào)協(xié)調(diào)。

3）區(qū)域規(guī)劃與專業(yè)規(guī)劃

長久以來，我國區(qū)域規(guī)劃所確定的空間協(xié)調(diào)發(fā)展和治理任務是被分期分批納入國民經(jīng)濟和社會發(fā)展的中長期規(guī)劃、五年和年度計劃之中去實施的，它本身尚未形成直接單獨實施的運作機制和相關(guān)體制。與此同時，區(qū)域規(guī)劃與專業(yè)規(guī)劃的關(guān)系主要表現(xiàn)在與土地利用規(guī)劃和城鄉(xiāng)規(guī)劃的關(guān)系上。土地利用規(guī)劃是區(qū)域規(guī)劃的重要基礎(chǔ)，而城鄉(xiāng)規(guī)劃作為次級單元的地區(qū)規(guī)劃主要是區(qū)域規(guī)劃宗旨和任務的最具體落實和最終體現(xiàn)。不同于國外行政體制和區(qū)域規(guī)劃管理機制，目前我國的區(qū)域規(guī)劃編制與土地利用規(guī)劃、城鄉(xiāng)規(guī)劃之間存在著比較明顯的脫節(jié)情況。

4）區(qū)域規(guī)劃與其他規(guī)劃的關(guān)系有待理順

根據(jù)中外區(qū)域規(guī)劃的發(fā)展實踐，由于專業(yè)規(guī)劃自身的專門化特點和細分情況各有不同，各國的專業(yè)部門規(guī)劃之間以及各專業(yè)部門規(guī)劃與地方規(guī)劃之間的不協(xié)調(diào)現(xiàn)象普遍存在。例如，20世紀末期以來，德國新制定的國家區(qū)域規(guī)劃框架體系改革中特別強調(diào)了對專業(yè)規(guī)劃與各級空間規(guī)劃加以系統(tǒng)銜接和協(xié)調(diào)（見專欄2－1）。

專欄2－1　區(qū)域規(guī)劃與專業(yè)規(guī)劃的協(xié)調(diào)：德國經(jīng)驗

在德國各州范圍內(nèi)，相關(guān)的區(qū)域規(guī)劃中許多涉及專業(yè)整體規(guī)劃的部分，是和專業(yè)規(guī)劃部門共同編制的。從宏觀層面上看，各州的專業(yè)規(guī)劃和區(qū)域規(guī)劃一般不會產(chǎn)生本質(zhì)的沖突，所以法律并沒有賦予區(qū)域規(guī)劃對專業(yè)規(guī)劃的協(xié)調(diào)權(quán)，只規(guī)定對專業(yè)規(guī)劃的制定有參與權(quán)。

但在長期的規(guī)劃實踐中，由于專業(yè)規(guī)劃自身逐漸專門化和細分趨勢明顯，導致了專業(yè)部門之間的協(xié)調(diào)、專業(yè)部門與地方之間的協(xié)調(diào)需要不斷增加。此外，還存在專業(yè)規(guī)劃（例如交通發(fā)展規(guī)劃）不斷擴大的土地面積使用需要與資源保護限制的沖突。以上所有這些問題的核心在于，專業(yè)規(guī)劃的可實施性和專業(yè)政策的承兌主體缺位。主要原因是：（1）專業(yè)規(guī)劃有技術(shù)上的規(guī)劃方法，但缺乏政策實施的工具，雖然可以提供大量的專業(yè)咨詢意見，但唯獨留下了政策和管理的實施問題。（2）專業(yè)規(guī)劃之間的固有矛盾。例如，水資源規(guī)劃和交通規(guī)劃的矛盾，農(nóng)業(yè)規(guī)劃和水資源規(guī)劃的矛盾，自然保護規(guī)劃和能源發(fā)展規(guī)劃的矛盾，等等。（3）規(guī)劃區(qū)域與專業(yè)規(guī)劃的現(xiàn)實沖突。主要表現(xiàn)在有空間要求的基礎(chǔ)設(shè)施（如交通總體規(guī)劃、醫(yī)院建設(shè)規(guī)劃和廢料無害化處理規(guī)劃）等的區(qū)位確定。

根據(jù)專業(yè)規(guī)劃的垂直管理特點，對專業(yè)規(guī)劃的有效協(xié)調(diào)往往在聯(lián)邦和州的層面進行。區(qū)域規(guī)劃處于輔助功能的地位，即為上級規(guī)劃部門提供能夠使協(xié)調(diào)取得一致的區(qū)域信息和政策以及參與主體進行妥協(xié)的可能空間。區(qū)域規(guī)劃對專業(yè)規(guī)劃的影響，常常采取建立公民參與的各類專業(yè)論壇（如“城市交通網(wǎng)絡(luò)規(guī)劃論壇”“城市規(guī)劃論壇”）和環(huán)保、能源規(guī)劃的提案征集等形式。

來源：譯自Treuner，P．Coordination of Planning in Germany：A Selective Summary［A］．International Conference on China’s Planning System Reform，2004－03－24．

區(qū)域規(guī)劃作為典型的空間規(guī)劃，與土地利用規(guī)劃和城市規(guī)劃等專業(yè)規(guī)劃的最明顯區(qū)別在于，它主要基于戰(zhàn)略角度和長遠的時間維度。由于國家和省級的規(guī)劃是諸多專業(yè)規(guī)劃部門共同編制的，所以，從宏觀層面上看，較高層級的專業(yè)規(guī)劃和區(qū)域規(guī)劃并不會產(chǎn)生本質(zhì)性的沖突。兩者之間的相互關(guān)系主要體現(xiàn)為：法律并沒有賦予區(qū)域規(guī)劃對專業(yè)規(guī)劃的協(xié)調(diào)權(quán)，只規(guī)定對專業(yè)規(guī)劃的制定有參與權(quán)。

從規(guī)劃的組織和實施機制看，我國目前的國土規(guī)劃、區(qū)域規(guī)劃、城市規(guī)劃是由三個部門分頭管理（分別是國土資源部、國家發(fā)展與改革委員會和建設(shè)部）。面對我國日益迫切的區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展問題，上述部門的規(guī)劃均展開了對“區(qū)域空間”的規(guī)劃爭奪，突出反映了目前我國空間規(guī)劃編制與管理的無序狀態(tài)。因此，從理論方法到管理實踐出發(fā)，鑒于空間規(guī)劃是一個國家政府的重要執(zhí)行決策，學習和借鑒建設(shè)發(fā)達國家空間規(guī)劃體系的有益經(jīng)驗，合理劃分空間層次和相應的政府行政管理體系，確定各類規(guī)劃的主要內(nèi)容及其相互關(guān)系，盡快理順我國國土規(guī)劃、區(qū)域規(guī)劃、城市規(guī)劃三者之間的關(guān)系，對于加快完善形成我國統(tǒng)一的空間規(guī)劃體系具有重要的現(xiàn)實意義。

2.2.3　區(qū)域規(guī)劃與區(qū)域政策

1）區(qū)域政策

伴隨各種經(jīng)濟思想的此消彼長，區(qū)域政策堅韌地成為世界各國政府經(jīng)濟政策的重要組成部分。一般認為，區(qū)域政策是區(qū)域經(jīng)濟政策的簡稱。它是指在市場經(jīng)濟條件下，一國政府為實現(xiàn)資源在空間上的優(yōu)化配置和促進國內(nèi)各區(qū)域經(jīng)濟協(xié)調(diào)發(fā)展而采取的各種宏觀調(diào)控措施或行為的總稱。因此，區(qū)域政策包括了國家為滿足既定的空間目標（經(jīng)濟、社會）而采取的所有國家干預手段措施以及其明確的空間目的。

由于市場經(jīng)濟傾向于產(chǎn)生經(jīng)濟發(fā)展差距和社會矛盾問題，在市場失效的領(lǐng)域引入國家區(qū)域政策一定好于它的缺失，國家干預的必要性不言而喻。例如，從20世紀30年代起幾乎每屆英國政府政策制定者都相信區(qū)域政策的實施有其合理性，并在大多時間里對其予以壟斷。

美國著名學者費里德曼認為，區(qū)域政策是處理區(qū)域問題和如何進行經(jīng)濟發(fā)展的一種政策。原蘇聯(lián)P．S．克里夫?qū)^(qū)域政策描述為“著眼于從地域水平上解決區(qū)域問題的政策”。E．T．內(nèi)文則將區(qū)域政策理解為“由政府采取的一整套以影響經(jīng)濟活動的地區(qū)分布為首要目的措施”。還有學者認為，區(qū)域政策即區(qū)域經(jīng)濟政策，它是指政府根據(jù)區(qū)域差異而制定的促使資源在空間上的優(yōu)化配置、控制區(qū)域間差距擴大、協(xié)調(diào)區(qū)際之間關(guān)系的一系列政策的總和。但S．斯德歌德認為，區(qū)域政策沒有一個總體上可以接受的定義和總體上可能接受的范圍。根據(jù)以上學者的定義和相關(guān)政府文本的查閱，雖然尚未出現(xiàn)一個統(tǒng)一的區(qū)域分類標準，但是從區(qū)域政策的目標指向看，可主要分為三類政策：工業(yè)衰退區(qū)，欠發(fā)達地區(qū)和大城市集聚區(qū)。

長期以來，區(qū)域政策領(lǐng)域始終存在是基于市場機制還是基于干預主義來解決區(qū)域差距問題的激烈爭議。但是，一個相對比較清晰的事實存在是，20世紀90年代以來，西方發(fā)達國家區(qū)域政策的主要目標取向經(jīng)歷了從經(jīng)濟目標向社會目標的周期性回歸，區(qū)域政策的功能屬性也正在從傳統(tǒng)的國家產(chǎn)業(yè)政策組成部分轉(zhuǎn)變?yōu)榭s小社會差距的公共政策。當然，單靠區(qū)域政策也并不能解決所有區(qū)域問題，究其原因在于任何政策都會產(chǎn)生區(qū)域效應。

區(qū)域政策作為發(fā)達國家政府干預經(jīng)濟和協(xié)調(diào)區(qū)域發(fā)展關(guān)系的主要工具之一，歐盟內(nèi)部的區(qū)域政策和治理框架不斷得到加強，歐盟的多級治理體系中至少并存著兩個層次的區(qū)域政策：成員國的區(qū)域政策和歐盟的區(qū)域政策。前者由各國政府自行決定，針對的是成員國內(nèi)部的地區(qū)差距；后者是根據(jù)歐盟的共同利益要求，針對的是成員國之間以及歐盟所劃分的各大區(qū)域尤其是歐盟中心區(qū)域與邊緣區(qū)域之間的發(fā)展差距。需要特別強調(diào)的是，歐盟區(qū)域政策的兩個主要方向帶給不少國家和地區(qū)以創(chuàng)新靈感：一是對問題區(qū)域的發(fā)展提供直接的財政援助；二是成員國之間進行區(qū)域政策的合作與控制。其主要依據(jù)是歐盟有權(quán)否決與改變歐盟內(nèi)部不同國家的區(qū)域政策決策。應該說，歐盟區(qū)域政策的實施，對緩解歐盟內(nèi)部區(qū)域發(fā)展不平衡的矛盾、維護內(nèi)部大市場的運行和推進歐洲一體化進程起到了重要的作用。另外，歐盟區(qū)域政策與成員國區(qū)域政策之間也逐漸經(jīng)過磨合并越來越密不可分。然而，由于歐盟各國在歷史、地理、資源條件、文化教育等方面的不同和在經(jīng)濟結(jié)構(gòu)、發(fā)展水平上的差異，各國解決地區(qū)差距問題和促進落后地區(qū)發(fā)展的政策措施各有不同，基于本國利益和國情制定的政策措施可能與共同體的區(qū)域發(fā)展目標不盡一致。因此，協(xié)調(diào)各成員國的區(qū)域政策，使之與歐盟區(qū)域政策相一致，是歐盟國家區(qū)域政策的重要挑戰(zhàn)之一。

2）區(qū)域規(guī)劃與區(qū)域政策的主要差異

區(qū)域規(guī)劃與區(qū)域政策有著顯著不同（見專欄2－2）。其中，區(qū)域規(guī)劃是在區(qū)域?qū)用嫔蠈φ麄€區(qū)域（或區(qū)域的一部分）采取有關(guān)決策的協(xié)調(diào)行動，需要解決的是一個單獨區(qū)域內(nèi)的廣泛問題。

專欄2－2　歐盟跨區(qū)域空間規(guī)劃研究項目：區(qū)域規(guī)劃—區(qū)域政策—空間規(guī)劃

2003—2005年英國卡迪夫大學城市與區(qū)域規(guī)劃學院研究完成了《歐盟跨區(qū)域空間規(guī)劃研究項目—INTERREGⅢC》。該項目研究的主題是“區(qū)域發(fā)展和空間規(guī)劃的最佳實踐導則”。研究背景是歐盟地域范圍和政治經(jīng)濟體制擴展了并出現(xiàn)了多樣化，區(qū)域空間戰(zhàn)略發(fā)展和區(qū)域規(guī)劃領(lǐng)域產(chǎn)生新的問題，有必要提出跨區(qū)域發(fā)展和合作的最佳指導政策。其中，重點解釋了區(qū)域規(guī)劃（regional planning）與區(qū)域政策（regional policy）的主要差異。

（1）區(qū)域政策是一個國家的中央政府在不同地區(qū)之間干預不同的經(jīng)濟、社會和文化活動分配和布局的政策。它應當包括廣泛的措施，以鼓勵更多的經(jīng)濟活動在經(jīng)濟衰敗和重組的地區(qū)進行重新分布。

（2）區(qū)域規(guī)劃不同于區(qū)域政策。它包括區(qū)域?qū)用嫔蠈φ麄€區(qū)域或區(qū)域中的一個部分有關(guān)決策的協(xié)調(diào)行動。區(qū)域政策關(guān)注的是跨區(qū)域之間的問題，而區(qū)域規(guī)劃需要解決的是一個單獨的區(qū)域內(nèi)廣泛的問題。區(qū)域規(guī)劃的機制一般采取編制和實施區(qū)域發(fā)展戰(zhàn)略，不同的地區(qū)負責管理和實施區(qū)域規(guī)劃的機構(gòu)有所不同。

來源：譯自http：／／www．upo－planning．org／detail．a(chǎn)sp．

與此相區(qū)別，區(qū)域政策主要較多關(guān)注的是跨區(qū)域的戰(zhàn)略性問題，它是保證區(qū)域規(guī)劃能否真正落實的重要環(huán)節(jié)之一。西方區(qū)域經(jīng)濟協(xié)調(diào)政策體系的構(gòu)成，主要包括三方面：

（1）區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展支持政策

它是區(qū)域規(guī)劃的基礎(chǔ)。主要是對不同的分區(qū)采用資金援助、技術(shù)援助和政策優(yōu)惠等不同方式的刺激和扶持。

（2）區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展控制政策

它主要是針對大都市（地區(qū)）經(jīng)濟過分集中而制定的。目的是為了解決經(jīng)濟分布過密導致經(jīng)濟社會發(fā)展的不平衡和不穩(wěn)定，內(nèi)容包括調(diào)整中心城市的產(chǎn)業(yè)配置和結(jié)構(gòu)、限制中心區(qū)的工業(yè)擴張、改善區(qū)外投資環(huán)境等。

（3）區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展平衡政策

它主要是對欠發(fā)達和有問題的地區(qū)進行援助的政策，其目的是為了促進區(qū)域經(jīng)濟一體化，主要采取的措施有通過資本市場建立地區(qū)發(fā)展基金進行資金援助，有效運用人力資源市場進行技術(shù)援助。

3）區(qū)域規(guī)劃與區(qū)域政策的關(guān)聯(lián)關(guān)系

國內(nèi)外區(qū)域發(fā)展的實踐表明，區(qū)域規(guī)劃與區(qū)域政策又存在著密切的銜接和配合關(guān)系，即區(qū)域規(guī)劃是實施各類區(qū)域政策的重要基礎(chǔ)。區(qū)域規(guī)劃的主要任務是根據(jù)當前經(jīng)濟社會發(fā)展情況和未來發(fā)展趨勢，對各地區(qū)分別制定不同的戰(zhàn)略目標和采取相應的政策手段加以實現(xiàn)。例如，為了實現(xiàn)整體利益最大化和更好地發(fā)揮歐盟和成員國的區(qū)域政策作用，歐盟明確要求成員國政府制定并提交詳盡完備的三年或五年期的區(qū)域發(fā)展規(guī)劃，并明確指出規(guī)劃應至少包括以下內(nèi)容：經(jīng)濟和社會狀況分析、地區(qū)發(fā)展目標、發(fā)展措施、財源保證以及組織機構(gòu)設(shè)置等。就實踐操作路徑看，歐洲國家通常是區(qū)域規(guī)劃先行，配合以政府投資、經(jīng)濟補貼、基金、誘導資金、減免稅收等區(qū)域政策工具來保障區(qū)域規(guī)劃實施的資金來源。與歐盟國家的做法相反，美國則是以支持落后地區(qū)發(fā)展的區(qū)域政策為先導，配合以具體的區(qū)域規(guī)劃來落實。美國式的實踐經(jīng)驗認為，區(qū)域規(guī)劃走向?qū)嵱眯缘闹饕緩绞牵叨戎匾晠^(qū)域政策落實相關(guān)規(guī)劃具體內(nèi)容以及根據(jù)區(qū)域政策的要求編制相應的具體區(qū)域規(guī)劃方案，使“區(qū)域戰(zhàn)略—區(qū)域政策—區(qū)域規(guī)劃”實現(xiàn)高度的統(tǒng)一。

近年來，西歐和北美國家對于區(qū)域規(guī)劃和政策研究的創(chuàng)新努力又出現(xiàn)新的動向——區(qū)域政策已經(jīng)成為區(qū)域規(guī)劃中的“規(guī)劃”，亦即實施規(guī)劃的措施與行動的具體設(shè)計。其中，區(qū)域政策的主要內(nèi)容是公共財政政策的空間部署，而公共財政的空間安排也就成為區(qū)域規(guī)劃的重要組成部分。

2.3　區(qū)域規(guī)劃的特點和作用

2.3.1　主要特點

1）基本認識

（1）首先，代表公共利益是區(qū)域規(guī)劃最基本的控制機制

從本質(zhì)上來說，市場經(jīng)濟條件下區(qū)域規(guī)劃是一種以政府部門的管理與干預的形式維護公共利益的工具和手段。它是一個對既定目標不斷修正、對影響規(guī)劃諸因素和各利益集團不斷進行平衡和協(xié)調(diào)的動態(tài)系統(tǒng)過程。

（2）區(qū)域規(guī)劃的政策目標主要體現(xiàn)關(guān)鍵性、戰(zhàn)略性和靈活性

區(qū)域規(guī)劃的空間范圍可變、區(qū)域規(guī)劃的目標不必面面俱到、區(qū)域規(guī)劃展望的時限可為10～20年、區(qū)域規(guī)劃的內(nèi)容既不是對總體規(guī)劃的一一細化，也不是行業(yè)規(guī)劃的簡單匯總。它的根本宗旨是促進人與自然的協(xié)調(diào)關(guān)系。因此，區(qū)域規(guī)劃是政府干預和協(xié)調(diào)地區(qū)關(guān)系的最重要手段之一，規(guī)劃的根本目的在于使地區(qū)差異平均化。

（3）區(qū)域規(guī)劃是應對和解決城鎮(zhèn)密集區(qū)域多種問題的途徑之一

自20世紀90年代以來，西歐和北美國家相繼建立了各類跨地區(qū)的區(qū)域治理組織，都非常重視發(fā)揮區(qū)域規(guī)劃作為政策工具的作用。例如，從美國大都市區(qū)實行區(qū)域協(xié)調(diào)管理的做法和經(jīng)驗看，成效最為明顯的一種實現(xiàn)區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展的手段是區(qū)域規(guī)劃。因為區(qū)域規(guī)劃涉及的一般都是全局性、戰(zhàn)略性、長遠性的重大問題，它不參與地方事務的具體管理，而解決的是區(qū)域內(nèi)單一地方政府無力解決又共同關(guān)心的難點問題，因此，相對容易被各地方政府所接受。

2）主要特點

基礎(chǔ)性。區(qū)域規(guī)劃是在對自然、經(jīng)濟、社會、技術(shù)等各方面情況進行認真調(diào)查研究之后制定的，同時它還可以為經(jīng)濟建設(shè)提供大量可供作為依據(jù)的各類資料和實施方案。

區(qū)域性。區(qū)域規(guī)劃反映了某地區(qū)的資源特點，經(jīng)濟發(fā)展和社會發(fā)展特點。由于各地區(qū)的自然、經(jīng)濟環(huán)境是不同的，不同區(qū)域的區(qū)域規(guī)劃也應當具有不同的區(qū)域特色。

綜合性。區(qū)域發(fā)展涉及自然、人文、社會、經(jīng)濟等諸多要素。其中，每一要素的變化均會對區(qū)域規(guī)劃的制定和實施產(chǎn)生不同程度的影響。所以，區(qū)域規(guī)劃是在綜合考慮多因素作用基礎(chǔ)上制定而成的。

差異性。區(qū)域規(guī)劃是體現(xiàn)因地制宜、發(fā)揮區(qū)域比較優(yōu)勢的空間發(fā)展戰(zhàn)略部署。它注重分區(qū)進行差別化的開發(fā)建設(shè)和保護，主要實現(xiàn)區(qū)域各類資源在不同空間區(qū)位的合理布局。

法制化。從西方發(fā)達國家的經(jīng)驗看，區(qū)域規(guī)劃的制定和實施離不開法律的建設(shè)和支持。例如，美國從20世紀60年代起就頒布了“區(qū)域再開發(fā)法令”等法律法規(guī)；日本70年代制定了“國土開發(fā)利用”；德國有“聯(lián)邦空間布局法”和“聯(lián)邦改善區(qū)域結(jié)構(gòu)共同任務法”等；英國在1928—1988年期間總共頒布的區(qū)域政策法令達50余條。從我國的具體國情看，地區(qū)間自然、經(jīng)濟差距較大，地區(qū)協(xié)調(diào)發(fā)展的難度更大。因此，區(qū)域規(guī)劃政策的制定和落實更離不開法律的保障。因此，亟須盡快開展我國區(qū)域規(guī)劃和政策法規(guī)的研究制定，待條件成熟時可將《區(qū)域規(guī)劃法》等納入國家空間規(guī)劃法律體系的建設(shè)計劃，切實將區(qū)域規(guī)劃及其政策實施納入法制化軌道。

2.3.2　功能作用

1）微觀引導和宏觀調(diào)控

從微觀層面看，通過不同功能區(qū)的科學劃分和規(guī)劃、重大基礎(chǔ)設(shè)施等項目的合理選址，有利于因地制宜、節(jié)約資源、有效利用公用基礎(chǔ)設(shè)施，從而產(chǎn)生集聚經(jīng)濟效果，擴大布局的正面效應。也就是說，不僅政府公共投資成本降低，而且有利于社會投入的效益提高，從而達到雙贏的目的。

不過，區(qū)域規(guī)劃的更大價值集中體現(xiàn)在宏觀層面上。主要包括以下幾個方面的內(nèi)容：通過協(xié)調(diào)和統(tǒng)籌地區(qū)之間、部門之間以及部門與個人之間的利益，提高社會運行效率；通過綜合謀劃和調(diào)控規(guī)劃目標、內(nèi)容在長期與短期效益之間的協(xié)調(diào)，以及社會、經(jīng)濟和環(huán)境效益的統(tǒng)一，提高區(qū)域社會經(jīng)濟發(fā)展的綜合效益；通過對市場體制的補充，特別是采取財政轉(zhuǎn)移支付、社會保障體系建立、弱勢群體的扶持等方式，實現(xiàn)社會公平，達到公平與效率的統(tǒng)一。因此，在我國發(fā)展與改革進程中，區(qū)域規(guī)劃是有效發(fā)揮政府對區(qū)域發(fā)展的宏觀調(diào)控作用的重要手段，主要發(fā)揮對市場機制作用的重要補充作用。

2）協(xié)調(diào)區(qū)域和區(qū)際空間關(guān)系

區(qū)域規(guī)劃是為了解決制約整個區(qū)域整體利益最大化的基礎(chǔ)性、根本性、共同性、長期性問題而制定的。它通常以規(guī)劃條文的形式來協(xié)調(diào)行政區(qū)關(guān)系、優(yōu)化空間開發(fā)結(jié)構(gòu)和提出區(qū)域政策的基本框架。國內(nèi)外的區(qū)域發(fā)展理論與實踐表明，行政區(qū)關(guān)系是最重要的一類區(qū)域空間關(guān)系。由于在不同國家的行政體制下單個行政區(qū)域的發(fā)展容易出現(xiàn)無序甚至混亂狀態(tài)，盡管對某一個具體的行政區(qū)來說可能屬于理性狀況，然而會對相鄰行政區(qū)的發(fā)展產(chǎn)生不利影響。這可能將導致行政區(qū)間的分割乃至利益沖突。因而，需要區(qū)域規(guī)劃來規(guī)范行政區(qū)域的發(fā)展方式和發(fā)展目標，彌補市場缺陷，合理調(diào)整政府間的資源利用和稅收分配關(guān)系，實現(xiàn)區(qū)域共同利益最大化。所以，長久以來，區(qū)域規(guī)劃是市場經(jīng)濟條件下政府宏觀調(diào)控資源進行，特別是空間調(diào)控的重要手段。

區(qū)域規(guī)劃的核心任務之一是綜合協(xié)調(diào)區(qū)域空間發(fā)展關(guān)系。一般而言，區(qū)域空間的結(jié)構(gòu)性要素主要包括空間中的“點、線、面”。它們之間長期相互作用進而形成一定的由增長極、發(fā)展軸、發(fā)展帶組成的空間結(jié)構(gòu)。為了實現(xiàn)區(qū)域空間發(fā)展整體利益的最大化，在尊重市場主要配置要素資源的前提下，區(qū)域規(guī)劃能夠結(jié)合區(qū)域發(fā)展條件，統(tǒng)籌協(xié)調(diào)要素資源（特別是公共物品）的區(qū)域空間配置結(jié)構(gòu)，進一步改善和提高其空間配置的經(jīng)濟效益。包括與經(jīng)濟社會發(fā)展有關(guān)的城鄉(xiāng)建設(shè)、各類開發(fā)區(qū)建設(shè)和基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的空間布局協(xié)調(diào)，以及開發(fā)建設(shè)布局與國土資源開發(fā)利用、生態(tài)環(huán)境保護與整治的協(xié)調(diào)，還包括不同行政區(qū)域、區(qū)域內(nèi)不同城鎮(zhèn)以及城鄉(xiāng)之間的相互協(xié)調(diào)。總體上看，區(qū)域規(guī)劃的綜合協(xié)調(diào)過程也是涉及從中央到地方的“條塊利益、條條利益、塊塊利益、集體—個人利益”的博弈過程，以及實現(xiàn)經(jīng)濟—社會—生態(tài)效益相統(tǒng)一的探索過程。

3）聯(lián)系國家經(jīng)濟社會發(fā)展框架與地方能動性靈感

一方面，區(qū)域規(guī)劃在國家經(jīng)濟發(fā)展計劃框架下，尋求對局部空間的發(fā)展進行有效整合；另一方面，它又必然涉及針對特定地區(qū)發(fā)展所需的土地利用規(guī)劃和相關(guān)服務的提供等內(nèi)容。因此，區(qū)域規(guī)劃要促使具有區(qū)位優(yōu)勢和特殊地理環(huán)境相聯(lián)系的空間功能得到確保利用，以促進整體利益共享和地理環(huán)境的唯一性在更大的空間范圍內(nèi)被合理利用。這也進一步突出了區(qū)域規(guī)劃的功能實質(zhì)并非僅僅是表層意義上的聚落發(fā)展和土地利用的調(diào)控，而主要是跨行政區(qū)利益共享的維護與協(xié)調(diào)作用。

4）指導區(qū)域功能定位和約束區(qū)域空間擴張行為

區(qū)域規(guī)劃的指導和約束功能和作用主要體現(xiàn)在：第一，能夠明確被規(guī)劃區(qū)域的整體定位，特別是從全球經(jīng)濟系統(tǒng)以及我國長遠發(fā)展的角度，確定該地區(qū)的發(fā)展戰(zhàn)略和目標，以及為實現(xiàn)該戰(zhàn)略目標，規(guī)劃區(qū)范圍內(nèi)不同區(qū)域應當履行的基本責任義務。第二，能夠也應該承擔規(guī)劃區(qū)域內(nèi)各行政區(qū)共同感興趣、但獨自難以完成的公共服務任務，即進行區(qū)域性基礎(chǔ)設(shè)施的共同建設(shè)、區(qū)域性投資環(huán)境的營造、區(qū)域間的合理分工與協(xié)作。第三，能夠重點控制和約束有關(guān)區(qū)域整體可持續(xù)發(fā)展的重大問題、區(qū)域空間的整體結(jié)構(gòu)和開發(fā)方向、區(qū)域內(nèi)不同地方政府的共盡責任的落實內(nèi)容（如各類功能區(qū)的“紅線”劃定環(huán)境保護、自然資源合理保護與開發(fā)、重大生態(tài)工程建設(shè)等）。例如，在當前我國蓬勃開展的大城市區(qū)域和都市圈的區(qū)域規(guī)劃實踐中，面臨著快速工業(yè)化和城市化帶來的市中心人口密集、交通擁擠、基礎(chǔ)設(shè)施不完善等區(qū)域空間發(fā)展的挑戰(zhàn)，迫切需要通過規(guī)劃指導、協(xié)調(diào)和約束作用，科學確定都市圈的區(qū)域發(fā)展目標、區(qū)域內(nèi)各城市的功能定位和分工合作、都市圈的空間結(jié)構(gòu)和開發(fā)方向，合理規(guī)劃公路、快速軌道、港口、機場和信息網(wǎng)絡(luò)等基礎(chǔ)設(shè)施，促進城市和區(qū)域的經(jīng)濟社會環(huán)境的和諧發(fā)展和可持續(xù)發(fā)展。

2.4　小結(jié)

本章對區(qū)域和區(qū)域規(guī)劃的概念、區(qū)域規(guī)劃的本質(zhì)屬性、區(qū)域規(guī)劃與其他規(guī)劃的相互關(guān)系、區(qū)域規(guī)劃與區(qū)域政策的區(qū)別和聯(lián)系，以及區(qū)域規(guī)劃的特點和作用進行了較為詳細的辨析。其目的在于一是對研究對象——新概念區(qū)域規(guī)劃將涉及的基本概念做一個分析和總結(jié)；二是想說明區(qū)域規(guī)劃在各國區(qū)域發(fā)展中占據(jù)非常重要的地位。當然，區(qū)域規(guī)劃本身在區(qū)域發(fā)展實踐過程中也得到了不斷的完善和發(fā)展。

為了應對經(jīng)濟全球化不斷深化帶來的挑戰(zhàn)，提高區(qū)域競爭能力已經(jīng)是世界許多國家進行區(qū)域規(guī)劃改革的目標。目前，歐洲有不少國家正在對國家規(guī)劃體系進行改革和修訂，主要方向是強化區(qū)域規(guī)劃的戰(zhàn)略性政策指導作用，加強區(qū)域內(nèi)地區(qū)之間、城鄉(xiāng)間與區(qū)域間的發(fā)展協(xié)調(diào)，使區(qū)域規(guī)劃本身更具有靈活性，并能對未來發(fā)展的不確定性和偶然性變化做出迅速的應對和調(diào)整。

作為國家國民經(jīng)濟中長期計劃的重要基礎(chǔ)，區(qū)域規(guī)劃是我國實施宏觀調(diào)控的重要手段之一。為了促進區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展和提高區(qū)域經(jīng)濟競爭力，區(qū)域規(guī)劃的功能作用只能加強而不能削弱。當然，與多數(shù)發(fā)展中國家一樣，經(jīng)濟全球化和區(qū)域化浪潮極大地影響了中國區(qū)域經(jīng)濟社會環(huán)境的發(fā)展形態(tài)，且還將帶來更大的影響，在此過程中需要持續(xù)地進行區(qū)域規(guī)劃實施機制和運作方式的功能檢討與戰(zhàn)略調(diào)整。特別是，從“條塊分割”的計劃經(jīng)濟向市場經(jīng)濟轉(zhuǎn)型已使得區(qū)域內(nèi)部、區(qū)域之間突破行政區(qū)界限的合作需求擴大，客觀上要求區(qū)域規(guī)劃的理念、特點、性質(zhì)、目標及運作機制和政策工具的大膽革新，但是區(qū)域規(guī)劃的基本功能和主要任務不變，也即糾正（城市）區(qū)域建設(shè)發(fā)展中的錯誤和不良傾向，保障區(qū)域和全國經(jīng)濟社會發(fā)展的整體利益和長遠利益。在此，橫亙在我國區(qū)域規(guī)劃實踐過程的巨大挑戰(zhàn)是政府、專家（規(guī)劃師）、公民都需要回答的三個問題：區(qū)域規(guī)劃需要什么？區(qū)域規(guī)劃能做到什么？區(qū)域規(guī)劃如何實現(xiàn)？這些尚需加以進一步思考和破解。