二、甘肅農(nóng)業(yè)投入中存在的問題

我省對(duì)農(nóng)業(yè)的投入，主要問題是財(cái)政緊張與農(nóng)業(yè)投入需求矛盾突出，農(nóng)民收入低對(duì)農(nóng)業(yè)投入能力不足，農(nóng)業(yè)科技貢獻(xiàn)率低，農(nóng)村青壯年勞動(dòng)力流失嚴(yán)重，金融支農(nóng)力度也明顯不夠。

（一）財(cái)政投入弱化趨勢(shì)明顯

財(cái)政作為農(nóng)業(yè)投入的基本主體，對(duì)農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展起著關(guān)鍵的作用。在美國、加拿大、英國、澳大利亞等農(nóng)業(yè)發(fā)達(dá)國家中，政府對(duì)農(nóng)業(yè)提供的財(cái)政支持相當(dāng)于農(nóng)業(yè)增加值的25%以上，日本、以色列等農(nóng)業(yè)國家農(nóng)業(yè)財(cái)政支出相當(dāng)于農(nóng)業(yè)增加值的45～49%?？梢杂^察到的經(jīng)驗(yàn)規(guī)律表明，伴隨一國由傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)社會(huì)向現(xiàn)代工業(yè)社會(huì)的轉(zhuǎn)變，各國政府普遍實(shí)施農(nóng)業(yè)保護(hù)政策和支農(nóng)政策。

“十五”期間，國家財(cái)政用于農(nóng)業(yè)的支出占財(cái)政總支出的比重大致維持在8%左右，比1990年的10%約低2個(gè)百分點(diǎn)，比1980年的12%約低4個(gè)百分點(diǎn)。由此可見，我國財(cái)政支農(nóng)資金投入總量不足，相對(duì)規(guī)模呈現(xiàn)下降趨勢(shì)。

改革開放以來，甘肅各級(jí)黨委和政府把農(nóng)業(yè)作為財(cái)政扶持的重點(diǎn)，千方百計(jì)籌措資金，增加對(duì)農(nóng)業(yè)的投入。但長期以來，各級(jí)財(cái)政對(duì)農(nóng)業(yè)的投入都嚴(yán)重不足，從2001年到2004年，國家和省上對(duì)農(nóng)業(yè)的投入總計(jì)只有210億元，每年為52億元，是全省固定資產(chǎn)投資的8%，是GDP的3%。這對(duì)于一個(gè)農(nóng)業(yè)大省來說，如同杯水車薪。

1．地方政府財(cái)力緊張，支農(nóng)力度進(jìn)一步減弱

甘肅省屬老、少、邊、窮、山地區(qū)，經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)比較薄弱，發(fā)展比較緩慢，省地縣鄉(xiāng)四級(jí)地方財(cái)政都比較困難。“農(nóng)業(yè)大縣、工業(yè)小縣、財(cái)政窮縣”幾乎成了全省縣域經(jīng)濟(jì)現(xiàn)狀的共有特征，縣域綜合實(shí)力不強(qiáng)，發(fā)展后勁不足，財(cái)政支農(nóng)主要依賴中央和省級(jí)財(cái)政。2006年全省86個(gè)縣（市）平均每個(gè)縣財(cái)政收入為5586萬元，而財(cái)政支出則為3.15億元，平均每個(gè)縣收支缺口為2.58億元，縣級(jí)政府支農(nóng)的實(shí)際能力已經(jīng)普遍弱化。另外，由于我省大多數(shù)鄉(xiāng)鎮(zhèn)都以農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)為主，鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政收入過分依賴農(nóng)業(yè)稅，農(nóng)業(yè)稅取消以后，農(nóng)村道路修建等公共產(chǎn)品的供給問題突出，農(nóng)村各項(xiàng)社會(huì)事業(yè)發(fā)展嚴(yán)重滯后，也使農(nóng)村公共財(cái)政體制存在的許多問題都凸現(xiàn)出來。縣鄉(xiāng)兩級(jí)財(cái)政長期入不敷出，直接導(dǎo)致政府對(duì)農(nóng)業(yè)投入的嚴(yán)重不足，從而制約了農(nóng)業(yè)和農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。

2．財(cái)政支農(nóng)缺乏有效的保障機(jī)制

建國初期，我國采取了重工業(yè)超前發(fā)展戰(zhàn)略，通過征收農(nóng)業(yè)稅等方式抽取農(nóng)業(yè)的經(jīng)濟(jì)剩余，為工業(yè)發(fā)展籌集資金。這種發(fā)展戰(zhàn)略在以后長時(shí)間內(nèi)一直運(yùn)用，使得工農(nóng)業(yè)在投入、收入分配等方面產(chǎn)生了極大的差距。長此以往，各級(jí)政府和有關(guān)部門一方面把發(fā)展農(nóng)業(yè)擺在首位，強(qiáng)調(diào)優(yōu)先發(fā)展，另一方面財(cái)政支農(nóng)投入比重波動(dòng)極大，并且呈下降趨勢(shì)。從改革開放以來的長時(shí)期看，地方財(cái)政的農(nóng)業(yè)投入，從預(yù)算的安排到預(yù)算的執(zhí)行都表現(xiàn)出很大的隨意性，財(cái)政對(duì)農(nóng)業(yè)投入的保障機(jī)制一直沒有建立起來。

3．財(cái)政支農(nóng)投入雖然不斷增加，但投入總量與農(nóng)業(yè)發(fā)展的要求差距還很大

從全國來看，盡管近年來財(cái)政支農(nóng)資金的增長幅度較大，但與我國農(nóng)業(yè)的重要地位和發(fā)展要求以及歷史上形成的欠賬相比，政府對(duì)農(nóng)業(yè)的支持總量仍是低水平的。既沒有達(dá)到《農(nóng)業(yè)法》規(guī)定“國家財(cái)政每年對(duì)農(nóng)業(yè)總投入的增長幅度應(yīng)當(dāng)高于國家財(cái)政經(jīng)常性收入的增長幅度”的要求，也與發(fā)展中國家財(cái)政對(duì)農(nóng)業(yè)的投入比重一般保持在10%左右的水平存在差距。就我省而言，“十五”期間，財(cái)政支出已由235.46億元增加到429.35億元，增長了82%，同期地方財(cái)政用于農(nóng)業(yè)的支出由31.48億元增加到42.46億元，只增長了34.88%。由于地方財(cái)政用于農(nóng)業(yè)的支出增長速度慢于甘肅省財(cái)政一般預(yù)算支出的增長速度，致使其所占比重由2001年的13%下降為2005年的10%。2001年～2005年，財(cái)政支農(nóng)支出占農(nóng)業(yè)增加值的比重分別為 8.5 %、9.2 9%、6 .99%、8.83%、10.12%，而同期財(cái)政收入占GDP的比重分別為 12 .36 %、11.5 2 %、11.77%、11.2 1%、18.6 1%。一方面反映出了財(cái)政支農(nóng)支出的不穩(wěn)定性，另一方面也說明我省財(cái)政對(duì)農(nóng)業(yè)的投入遠(yuǎn)沒達(dá)到《農(nóng)業(yè)法》規(guī)定的要求。農(nóng)業(yè)投入從絕對(duì)量上看呈明顯增加的趨勢(shì)，而從農(nóng)業(yè)生產(chǎn)實(shí)際需要看，則一直是短缺的。

4．財(cái)政支農(nóng)資金缺乏有效的監(jiān)管

目前, 財(cái)政支農(nóng)資金管理部門和管理層次較多，各部門相互協(xié)調(diào)難，存在重復(fù)立項(xiàng)和獨(dú)立運(yùn)行現(xiàn)象，這不僅增加了資金運(yùn)行成本，使資金比較分散，形不成合力，并在一定程度上削弱了支農(nóng)資金對(duì)農(nóng)業(yè)的支持和保護(hù)作用。然而，所有的支農(nóng)資金都由一個(gè)部門統(tǒng)一管理的話，由于部門權(quán)力過大，容易產(chǎn)生權(quán)力尋租和腐敗行為，也不利于提高資金的使用效率?？傊?，由于管理機(jī)制不完善，造成財(cái)政支農(nóng)資金缺乏有效的監(jiān)管，沒有完全走上法制軌道，支農(nóng)資金的投入和產(chǎn)出之間未能形成一種良性的循環(huán)機(jī)制。

5．農(nóng)業(yè)投入資金使用結(jié)構(gòu)失衡

我國財(cái)政支農(nóng)資金支出通常分為兩大類，即支援農(nóng)村生產(chǎn)支出和農(nóng)林水利氣象部門的事業(yè)費(fèi)（簡稱“農(nóng)口事業(yè)費(fèi)”）。國務(wù)院發(fā)展研究中心調(diào)查表明，財(cái)政支農(nóng)資金的70%左右用于農(nóng)業(yè)行政事業(yè)單位事業(yè)費(fèi)，而沒有用于農(nóng)業(yè)生產(chǎn)本身，農(nóng)民受益很小，根本沒有達(dá)到支援農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展的目的，我省的情況也是如此。

6．支農(nóng)資金存在被擠占、挪用現(xiàn)象，配套資金不能到位

從2003年底開始，國家審計(jì)署組織17個(gè)駐地方特派員辦事處，對(duì)全國50個(gè)縣2001年～2002年財(cái)政支農(nóng)資金的投入、管理和使用情況進(jìn)行了審計(jì)調(diào)查，發(fā)現(xiàn)50個(gè)縣擠占挪用財(cái)政支農(nóng)資金4.95億元，占財(cái)政支農(nóng)資金投入總額的10%。40個(gè)縣本級(jí)虛增支農(nóng)配套資金達(dá)5.35億元，占財(cái)政支農(nóng)資金投入總額的10.8%。甘肅有一半的縣是國扶貧困縣，財(cái)政非常困難，資金調(diào)度緊張，大部分財(cái)政支出靠轉(zhuǎn)移支付解決。不少縣（市）特別是財(cái)政困難縣，不能按照農(nóng)業(yè)項(xiàng)目計(jì)劃規(guī)定配足配套資金。有些地方不僅本級(jí)安排的支農(nóng)資金不能落實(shí)到位，而且上級(jí)追加的各類支農(nóng)專項(xiàng)資金也存在被擠占和挪用現(xiàn)象。

（三）農(nóng)村青壯年勞力流失現(xiàn)象嚴(yán)重

目前，甘肅農(nóng)村人口從總量上講存在相對(duì)過剩，但從勞動(dòng)力構(gòu)成結(jié)構(gòu)上看，有知識(shí)、有文化、掌握現(xiàn)代農(nóng)業(yè)技術(shù)和懂得現(xiàn)代農(nóng)業(yè)經(jīng)營的新時(shí)代農(nóng)民卻非常稀缺。除部分青年參軍考學(xué)外，大部分青壯年勞動(dòng)力進(jìn)城務(wù)工，留在農(nóng)村的多是一些老、弱、病、幼人員，這種狀況直接導(dǎo)致農(nóng)業(yè)勞動(dòng)力投入不足，并已經(jīng)影響到了全省農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。

1．外出務(wù)工人數(shù)逐年增加，且以男性和青壯年為主，文化程度相對(duì)較高

據(jù)國家統(tǒng)計(jì)局甘肅調(diào)查總隊(duì)對(duì)甘肅省1800戶農(nóng)戶的抽樣調(diào)查資料表明：2001年～2005年調(diào)查戶當(dāng)年農(nóng)村外出打工勞動(dòng)力人數(shù)分別占調(diào)查戶勞動(dòng)力的16.29%、18.39%、20.19%、20.15%和20.32%，以此測(cè)算，2001年～2005年甘肅省外出打工農(nóng)民分別為153.45萬人、185.43萬人、212.08萬人、213.16萬人和220.32萬人，五年間外出打工農(nóng)民人數(shù)平均增速為7.5%。另據(jù)國家統(tǒng)計(jì)局甘肅調(diào)查總隊(duì)對(duì)全省抽中的20個(gè)縣、200個(gè)村、2000戶農(nóng)戶的勞務(wù)經(jīng)濟(jì)抽樣調(diào)查顯示，外出務(wù)工人員中男性占76.30%， 16～45歲的占91%，初中及以上文化程度的占74%。

2．農(nóng)村“三八六一九九”現(xiàn)象嚴(yán)重

過去，務(wù)農(nóng)的大都是青壯年農(nóng)民，他們不但年輕，而且務(wù)農(nóng)的積極性也很高?，F(xiàn)在，在田間耕作的多是老、幼、殘和婦女，即所謂的“三八六一九九”部隊(duì)，一些青壯年紛紛轉(zhuǎn)移到利益比較高的其他行業(yè)中去。近年來，我省農(nóng)村中的青壯年勞力大量外出務(wù)工，致使農(nóng)村“空巢老人”和“留守兒童”數(shù)量猛增，一方面導(dǎo)致農(nóng)村勞動(dòng)力的結(jié)構(gòu)不盡合理，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的某些環(huán)節(jié)和勞動(dòng)時(shí)間上投入不足，容易造成粗放經(jīng)營，對(duì)農(nóng)業(yè)勞動(dòng)生產(chǎn)率、土地產(chǎn)出率產(chǎn)生一定的影響。另一方面也帶來了農(nóng)村教育、養(yǎng)老等一系列的社會(huì)問題，需要引起各級(jí)政府和有關(guān)部門的高度關(guān)注。

（四）農(nóng)業(yè)科技成果轉(zhuǎn)化率和貢獻(xiàn)率低

盡管我省農(nóng)業(yè)科技取得了長足發(fā)展，但也應(yīng)該看到，與國內(nèi)先進(jìn)水平相比仍然存在差距，突出地表現(xiàn)在科技投入嚴(yán)重不足，人才短缺，研發(fā)能力不強(qiáng)，農(nóng)業(yè)企業(yè)自主創(chuàng)新能力弱，農(nóng)業(yè)先進(jìn)適用技術(shù)推廣緩慢。據(jù)資料顯示，2003年，我省農(nóng)民科技水平相對(duì)較低，農(nóng)業(yè)科技在經(jīng)濟(jì)增長中的貢獻(xiàn)份額約占40%左右，科技成果的推廣應(yīng)用率約為20%～30%，真正成效顯著形成規(guī)?；?、產(chǎn)業(yè)化的技術(shù)不到5%。

1．農(nóng)業(yè)科研經(jīng)費(fèi)投入嚴(yán)重不足

2005年，全國科研人員人均科研經(jīng)費(fèi)為8.3萬元，而農(nóng)業(yè)科研人員人均科研經(jīng)費(fèi)只有2.3萬元，并且科研經(jīng)費(fèi)中真正用于項(xiàng)目本身的僅占四成左右。目前發(fā)達(dá)國家對(duì)農(nóng)業(yè)科技的投入高達(dá)GDP的2.37%，世界上30個(gè)最低收入國家的農(nóng)業(yè)科技投入平均為0.65%，而我省只有0.15%～0.20%。 “十五”期間，以甘肅省農(nóng)業(yè)科學(xué)院和各地州(市)農(nóng)業(yè)科研機(jī)構(gòu)及院校為主的在職人員年均科研經(jīng)費(fèi)僅1.0萬元，專業(yè)技術(shù)人員每人年均科研經(jīng)費(fèi)1.6萬元。市、縣（區(qū)）農(nóng)業(yè)科技三項(xiàng)費(fèi)也普遍不足。一方面農(nóng)業(yè)科研經(jīng)費(fèi)長期短缺，另一方面科學(xué)事業(yè)費(fèi)主要用于養(yǎng)人和維持科研機(jī)構(gòu)的日常運(yùn)轉(zhuǎn)，項(xiàng)目支持力度很小。

2．農(nóng)業(yè)科研人員儲(chǔ)備不足，流失嚴(yán)重

據(jù)不完全統(tǒng)計(jì)，自1985年以來，省農(nóng)業(yè)科學(xué)院流失高級(jí)科技人才67人 。市縣情況以平?jīng)鍪袨槔?，市直有的農(nóng)科部門10多年來沒有進(jìn)過1名涉農(nóng)專業(yè)的大中專生，個(gè)別縣連1名農(nóng)業(yè)高級(jí)技術(shù)人員都沒有。全市農(nóng)牧系統(tǒng)近五年來高級(jí)技術(shù)人員流失比例達(dá)到65.2%，享受政府特殊津貼的專業(yè)技術(shù)人員中離退休人員占到75%，且平均年齡為50歲，高級(jí)人才青黃不接的現(xiàn)象嚴(yán)重。市、縣（區(qū)）農(nóng)科部門普遍存在工勤人員過多、人才流失嚴(yán)重和引進(jìn)困難等問題，尤其缺少草畜、果菜支柱產(chǎn)業(yè)和水保、植保、育種、防疫等專業(yè)人才。

3．農(nóng)業(yè)科技推廣體系不健全

由于縣鄉(xiāng)兩級(jí)農(nóng)技推廣費(fèi)用短缺等因素的制約，我國現(xiàn)行的農(nóng)業(yè)科技推廣體系不能適應(yīng)現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展要求，難以滿足農(nóng)民增收致富的需要，再加上我省許多地區(qū)村落之間分布距離大、農(nóng)戶居住地分散度大和交通不便，農(nóng)業(yè)技術(shù)推廣工作中有限的人力、財(cái)力與眾多分散的服務(wù)對(duì)象之間的矛盾比較突出。

4．農(nóng)民文化素質(zhì)低，接受農(nóng)業(yè)科技的能力較弱

2006年我省農(nóng)村人口平均受教育年限7.4年，僅相當(dāng)于小學(xué)水平，懂管理、懂現(xiàn)代科技的很少，大多數(shù)地方的農(nóng)民還是按照祖祖輩輩留傳下來的傳統(tǒng)方法進(jìn)行耕作。同時(shí)，農(nóng)村勞動(dòng)力培訓(xùn)資金投入嚴(yán)重不足，在農(nóng)業(yè)技術(shù)轉(zhuǎn)移過程中，往往把農(nóng)業(yè)科研、技術(shù)推廣與農(nóng)民教育培訓(xùn)分離開來，缺乏統(tǒng)籌協(xié)調(diào)，以致影響了農(nóng)業(yè)科技成果的推廣速度。

（五）農(nóng)村金融支農(nóng)能力弱化

目前我省農(nóng)村金融市場(chǎng)只有農(nóng)業(yè)銀行、農(nóng)業(yè)發(fā)展銀行和農(nóng)村信用社。伴隨著農(nóng)業(yè)銀行改革的進(jìn)一步深化，其機(jī)構(gòu)網(wǎng)點(diǎn)還將逐步收縮。農(nóng)業(yè)發(fā)展銀行作為政策性銀行，僅在部分縣城設(shè)有支行機(jī)構(gòu)，而且其職能單一，主要為糧棉油收購服務(wù)，很難適應(yīng)社會(huì)主義新農(nóng)村建設(shè)。農(nóng)村信用社存款僅占全省金融機(jī)構(gòu)存款份額的10%左右，卻長期負(fù)擔(dān)著90%左右的支農(nóng)重任。同時(shí)，由于農(nóng)村信用社歷史包袱較重，沒有實(shí)現(xiàn)全國聯(lián)網(wǎng)，結(jié)算渠道不通暢，無法實(shí)現(xiàn)通存通兌，加之貸款利率較高等不利因素，使得我省農(nóng)村金融服務(wù)已經(jīng)越來越不能滿足農(nóng)民日益增長的金融服務(wù)需要。

1．農(nóng)村金融資源的供給與農(nóng)業(yè)在國民經(jīng)濟(jì)中的地位不相符

據(jù)統(tǒng)計(jì)，2006年底，我省金融機(jī)構(gòu)各項(xiàng)貸款余額2112億元，農(nóng)業(yè)和鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)貸款余額合計(jì)245.7億元，占各項(xiàng)貸款余額的11.6%，而當(dāng)年農(nóng)業(yè)增加值占GDP的比重達(dá)15%。

2．農(nóng)村資金向城市倒流趨勢(shì)明顯

商業(yè)銀行在農(nóng)村吸儲(chǔ)能力增強(qiáng)、農(nóng)村信用社資金向縣及縣以上城區(qū)金融機(jī)構(gòu)轉(zhuǎn)移、市區(qū)城市信用社下鄉(xiāng)攬儲(chǔ)，將大量資金抽離農(nóng)村。我省郵政儲(chǔ)蓄雖然告別了20年來“只存不貸”的歷史，但申請(qǐng)貸款的需持有郵政儲(chǔ)蓄定期存單做質(zhì)押，根據(jù)前幾批試點(diǎn)省份的情況來看，郵政儲(chǔ)蓄存款額增長幅度遠(yuǎn)高于貸款額增長幅度，大部分郵政儲(chǔ)蓄資金仍然向城市倒流。

3．農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)業(yè)務(wù)萎縮，承保面大幅度減少

我國自1982年開始辦理農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)，由于賠付率高，保險(xiǎn)公司難于承受農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)帶來的巨大風(fēng)險(xiǎn)，許多保險(xiǎn)公司取消了該業(yè)務(wù)。10多年來我國農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)商業(yè)性運(yùn)營的實(shí)踐證明，隨著政府支持性措施的減弱，農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)商業(yè)性運(yùn)營已經(jīng)進(jìn)入了“供給不足、需求乏力”的困境。

（六）農(nóng)戶投入不足

在政府對(duì)農(nóng)業(yè)投入嚴(yán)重不足的同時(shí)，近幾年農(nóng)戶對(duì)農(nóng)業(yè)投入不足的現(xiàn)象也比較突出。第一是由于農(nóng)民收入水平低，缺乏生產(chǎn)投入資金。2006年，全省65%的縣農(nóng)民人均純收入低于全省2134元水平，再加上農(nóng)民申請(qǐng)支農(nóng)貸款還需要擔(dān)保，手續(xù)繁雜、審批環(huán)節(jié)多，貸款難的問題一直沒有解決，造成農(nóng)民生產(chǎn)資金短缺；第二是由于自然災(zāi)害發(fā)生頻繁，農(nóng)民怕血本無歸，不敢投入。第三是在比較利益的驅(qū)使下，農(nóng)戶對(duì)農(nóng)業(yè)投入不感興趣，2005年甘肅農(nóng)民人均農(nóng)業(yè)投入增量為128元，減去因農(nóng)資價(jià)格上漲而被動(dòng)投入的57元，所剩71元為主動(dòng)投入，僅呈12%的微幅增長態(tài)勢(shì)，農(nóng)業(yè)投入的積極性嚴(yán)重不足。另外，據(jù)調(diào)查資料顯示，近年來由于農(nóng)村勞動(dòng)力大量外流，農(nóng)村勞動(dòng)力投入不足，部分地方耕地撂荒現(xiàn)象比較嚴(yán)重。