二、中國生育保險制度

我國在建國初期即制定了旨在保護(hù)女職工生育的保險制度。幾十年來的實踐表明，它對促進(jìn)我國的社會安定、維護(hù)女職工生育權(quán)益、保障其生活等方面發(fā)揮了積極的作用。自然，隨著社會的進(jìn)步和經(jīng)濟的發(fā)展，社會對生育的重視程度在不斷地提高，生育環(huán)境和政策也有了很大的變化，因此，生育保險制度需要相應(yīng)地進(jìn)行變革。

（一）生育保險制度的建立與發(fā)展

我國生育保險制度建立于20世紀(jì)50年代初期，由企業(yè)生育保險和機關(guān)、事業(yè)單位生育保險兩項制度組成。企業(yè)生育保險制度建于1951年，屬于勞動保險的一個部分。此年，政務(wù)院頒發(fā)了《中華人民共和國勞動保險條例》，其中對企業(yè)女職工的生育保險作了明確的規(guī)定，包括生育保險實施范圍和給付的待遇。為了更好地實施生育保險制度，1953年，勞動部制定了《勞動保險條例實施細(xì)則》，具體規(guī)定了有關(guān)生育保險的給付待遇及標(biāo)準(zhǔn)。機關(guān)、事業(yè)單位的生育保險制度建立于1955年，政務(wù)院頒發(fā)了《關(guān)于女工作人員生育假期的規(guī)定的通知》，對機關(guān)、事業(yè)單位女職工生育保險作了詳細(xì)的規(guī)定。當(dāng)時規(guī)定，企業(yè)生育保險費由女職工所在企業(yè)供款，職工不出資；機關(guān)、事業(yè)單位則由財政撥款。標(biāo)準(zhǔn)受益人都是女職工；其他受益人包括企業(yè)男職工之妻和女職工生育的嬰兒等。1986年，根據(jù)多年的實施情況和社會經(jīng)濟環(huán)境，由衛(wèi)生部、勞動人事部、全國總工會、全國婦聯(lián)聯(lián)合印發(fā)了《女職工保健工作暫行規(guī)定（試行草案）》，在此基礎(chǔ)上，1988年國務(wù)院又頒布了《女職工勞動保護(hù)規(guī)定》，調(diào)整了有關(guān)待遇，明確了保護(hù)女職工勞動權(quán)益的有關(guān)法規(guī)。特別是統(tǒng)一了機關(guān)、事業(yè)單位和企業(yè)的生育保險制度。1992年全國人大通過了《中華人民共和國婦女權(quán)益保障法》，全面規(guī)定了婦女在政治、文化教育、勞動、財產(chǎn)、人身、婚姻、家庭方面的權(quán)益，明確“國家保護(hù)婦女依法享有特殊權(quán)益，逐步完善對婦女的社會保障制度”。1994年7月，《中華人民共和國勞動法》（以下簡稱《勞動法》）頒布，規(guī)定女職工與男職工享有同等的權(quán)利和義務(wù)，勞動者在生育情況下，依法享有社會保險待遇。1994年12月，為配合《勞動法》的貫徹實施，規(guī)范生育保險辦法，為女職工的合法權(quán)益提供保障，勞動部頒布了《企業(yè)職工生育保險試行辦法》。它標(biāo)志著我國生育保險制度的改革和發(fā)展進(jìn)入了一個新的階段。1999年，為了與基本醫(yī)療保險制度改革在政策上相銜接，勞動和社會保障部、國家計生委等聯(lián)合下發(fā)了《關(guān)于妥善解決城鎮(zhèn)職工計劃生育手術(shù)費用問題的通知》，明確了執(zhí)行各類生育保險制度的地區(qū)以及參保單位職工計劃生育手術(shù)費用的支付途徑。2005年8月28日，第十屆全國人民代表大會常務(wù)委員會第十七次會議通過了《〈中華人民共和國婦女權(quán)益保障法〉修正案》，其中增加了“國家推行生育保險制度，建立健全與生育相關(guān)的其他保障制度。地方各級人民政府和有關(guān)部門應(yīng)當(dāng)按照有關(guān)規(guī)定為貧困婦女提供必要的生育救助”的內(nèi)容。

（二）生育保險制度的改革

總體上說，我國生育保險制度是在計劃經(jīng)濟體制下建立起來的，在運作過程中，存在著環(huán)境和機制方面的問題，因此難以適應(yīng)市場經(jīng)濟發(fā)展的需要。其中突出的問題是社會生育保險的企業(yè)化，這既增加了企業(yè)負(fù)擔(dān)，約束了企業(yè)發(fā)展，也引發(fā)了企業(yè)的經(jīng)營狀況不良進(jìn)而使受保人權(quán)益受到損害。另一個大的問題是生育保險的覆蓋面較窄，難以使我國絕大部分生育婦女享受保險待遇。因此，需要對我國的生育保險制度進(jìn)行改革，徹底解決我國生育保險功能不全、實施范圍小等問題，以期在經(jīng)濟發(fā)展中真正發(fā)揮生育保險的作用。

1.生育保險制度改革的目標(biāo)

生育保險制度的改革，要繼續(xù)從建立社會主義市場經(jīng)濟的要求出發(fā)，緊緊圍繞落實《婦女發(fā)展綱要》中保障女職工合法權(quán)益的目標(biāo)，適應(yīng)現(xiàn)代化的需要；要更廣泛地建立生育保險基金，加大社會統(tǒng)籌的覆蓋力度，將女職工的生育保險費用由企業(yè)管理逐步改為社會統(tǒng)籌管理，將實施范圍由國有企業(yè)擴展到所有企業(yè)，并將受保人群擴大到所有企業(yè)的勞動者；要逐步實現(xiàn)在直轄市和地市級范圍內(nèi)統(tǒng)一保險項目、統(tǒng)一保險費率、統(tǒng)一給付標(biāo)準(zhǔn)，逐步統(tǒng)一全國立法，使生育保險覆蓋城鎮(zhèn)全體女性勞動者。生育保險改革既要為保險主體提供經(jīng)濟保障，又要為市場主體提供公平競爭條件；既要提供充足的最基本保障待遇，又要最大限度地減輕企業(yè)的負(fù)擔(dān)；既要按時完成到2000年在全國城市基本實現(xiàn)生育保險社會統(tǒng)籌的目標(biāo)任務(wù)，又要完善立法、規(guī)范各項操作標(biāo)準(zhǔn)；還要適應(yīng)建立現(xiàn)代企業(yè)制度的需要，為形成穩(wěn)定的市場制衡機制、減少產(chǎn)權(quán)重組給生育女職工帶來的震蕩和沖擊創(chuàng)造有利條件。

2.生育保險制度的改革過程

生育保險改革自20世紀(jì)80年代中期開始，以1988年7月為界，分兩個方面展開:

（1）擴大實施范圍、提高保險待遇。原有的生育保險實施范圍僅限于計劃經(jīng)濟體制下的國有企業(yè)和城鎮(zhèn)集體企業(yè)。從20世紀(jì)80年代中期開始，鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)和三資企業(yè)得到迅速發(fā)展，女職工人數(shù)迅速增加，但同時，這些企業(yè)的女職工沒有被納入生育保險的范圍。隨著市場經(jīng)濟的不斷發(fā)展，非公有制經(jīng)濟份額在逐步擴大，而國有企業(yè)出現(xiàn)了經(jīng)濟效益滑坡的現(xiàn)象，女職工的生育保險待遇水平有下滑的趨勢。針對女職工權(quán)益受損現(xiàn)象，1988年，國務(wù)院頒布了《女職工勞動保護(hù)規(guī)定》，對生育保險的實施范圍、女職工生育保險待遇等方面作了明確規(guī)定。生育保險的實施范圍擴大到包括外商投資企業(yè)和鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)在內(nèi)的我國境內(nèi)一切企業(yè)、機關(guān)和事業(yè)單位以及社會團體。生育待遇由產(chǎn)假、產(chǎn)假工資、醫(yī)療保健三部分組成。正常產(chǎn)假由原來的56天延長到90天，對流產(chǎn)產(chǎn)假也作了調(diào)整；產(chǎn)假期間基本工資照發(fā)，產(chǎn)假工資和國家規(guī)定的物價補貼的支付期均相應(yīng)延長到新的產(chǎn)假期滿為止。

（2）建立生育保險基金制度，均衡企業(yè)負(fù)擔(dān)。長期以來，我國一直實行著“企業(yè)自保”式的生育保險制度。這種方式社會化程度較低，分散風(fēng)險的功能較差，難以發(fā)揮生育保險的保障功能，也給企業(yè)加重了負(fù)擔(dān)。1988年，江蘇省南通市和山東省曲阜市幾乎同時在全國率先進(jìn)行了以社會統(tǒng)籌為特征的生育保險制度改革試點。此后，到1994年底，全國生育保險費用社會統(tǒng)籌已發(fā)展到17個?。ㄗ灾螀^(qū)）的522個市、縣。1994年12月，勞動部頒布了《企業(yè)職工生育保險試行辦法》（簡稱《試行辦法》），對建立生育保險基金統(tǒng)籌，實現(xiàn)生育保險社會化作出了規(guī)定。主要內(nèi)容有:一是生育保險按屬地原則組織，實行社會統(tǒng)籌。二是按“以支定收、收支平衡”的原則籌集資金，并由企業(yè)按照其工資總額的一定比例向社會保險經(jīng)辦機構(gòu)繳納生育保險費，建立生育保險基金。生育保險費的提取比例由當(dāng)?shù)厝嗣裾鶕?jù)計劃生育人數(shù)、生育津貼、生育醫(yī)療費等費用確定，并可根據(jù)費用支出情況適時調(diào)整，但最高不得超過工資總額的1%。生育保險費由企業(yè)支付，職工個人無需繳納。三是女職工生育按照法律、法規(guī)的規(guī)定享受產(chǎn)假。產(chǎn)假期間的生育津貼按照本企業(yè)上年度職工月平均工資計發(fā)，由生育保險基金支付。四是女職工生育的檢查費、接生費、手術(shù)費、住院費和藥費由生育保險基金支付。超出規(guī)定的醫(yī)療服務(wù)費和藥費（含自費藥品和營養(yǎng)藥品的藥費）由職工個人負(fù)擔(dān)。五是女職工生育出院后，因生育引起疾病的醫(yī)療費也由基金支付，其他疾病的醫(yī)療費仍按照醫(yī)療保險待遇的規(guī)定辦理。六是女職工生育或流產(chǎn)后，由本人或所在企業(yè)持當(dāng)?shù)赜媱澤块T簽發(fā)的計劃生育證明或者嬰兒出生、死亡或流產(chǎn)證明，到當(dāng)?shù)厣鐣ｋU經(jīng)辦機構(gòu)辦理手續(xù)，領(lǐng)取生育津貼和報銷生育醫(yī)療費。

3.生育保險制度的改革成就

1995年，我國政府頒布《中國婦女發(fā)展綱要》，對生育保險改革的實施范圍、覆蓋方式及時間進(jìn)度作了更明確的政策規(guī)定，指出“在全國城市基本實現(xiàn)生育費用社會統(tǒng)籌”，提出“改革女職工生育保障制度，將女職工生育保險費用由企業(yè)管理逐步改為社會統(tǒng)籌管理”。這項改革由國有企業(yè)逐步擴展到所有企業(yè)；到2000年，“在全國城市基本實現(xiàn)女職工生育費用的社會統(tǒng)籌”。勞動部相繼下發(fā)《關(guān)于貫徹實施〈勞動部貫徹“中國婦女發(fā)展綱要”（1995—2000）實施方案〉的通知》，具體規(guī)定了實施生育保險社會統(tǒng)籌的計劃，即全國35個大中城市不遲于1997年底實施生育保險社會統(tǒng)籌；全國所有地級市的生育保險社會統(tǒng)籌在1998年底基本完成；全國80%的市、縣級統(tǒng)籌在1999年底完成。由于生育保險法律、法規(guī)的不斷完善，生育保險基金社會統(tǒng)籌的覆蓋面有較大擴展，基本保障能力也有較大提高。

（三）生育保險制度的主要內(nèi)容

1.生育保險基金的資金來源

生育保險根據(jù)“以支定收，收支基本平衡”的原則籌集資金，由企業(yè)按照其工資總額的一定比例向社會保險經(jīng)辦機構(gòu)繳納生育保險費，建立生育保險基金。生育保險費的提取比例由當(dāng)?shù)厝嗣裾鶕?jù)計劃內(nèi)生育人數(shù)和生育津貼、生育醫(yī)療費等項費用確定，并可根據(jù)費用支出情況適時調(diào)整，但最高不得超過工資總額的1%。企業(yè)繳納的生育保險費作為期間費用處理，列入企業(yè)管理費用。生育保險制度規(guī)定，職工個人不繳納生育保險費。

2.生育保險的實施范圍

女職工生育保險適用于中華人民共和國境內(nèi)的一切國家機關(guān)、人民團體、事業(yè)單位和城鎮(zhèn)企業(yè)及其職工。目前，我國企業(yè)女職工生育保險工作由勞動和社會保障部社會保險司主管，具體由各級社會保險經(jīng)辦機構(gòu)負(fù)責(zé)。其中企業(yè)包括:國有企業(yè)、集體企業(yè)、股份制企業(yè)、外商投資企業(yè)、私營企業(yè)和城鎮(zhèn)街道企業(yè)等，軍隊系統(tǒng)的企業(yè)單位也可以參照執(zhí)行。

3.生育保險的給付待遇

用人單位已繳納生育保險費的，其職工享受生育保險待遇；職工未就業(yè)配偶按照國家規(guī)定享受生育醫(yī)療費用待遇。所需資金從生育保險基金中支付。

生育保險待遇包括生育醫(yī)療費用和生育津貼兩類。生育醫(yī)療費用包括生育醫(yī)療費用、計劃生育的醫(yī)療費用、法律法規(guī)規(guī)定的其他項目費用。職工有下列情形之一的，可以按照國家規(guī)定享受生育津貼:女職工生育享受產(chǎn)假，享受計劃生育手術(shù)休假，法律法規(guī)規(guī)定的其他情形。生育津貼按照職工所在用人單位上年度職工月平均工資計發(fā)。

4.生育保險基金的管理和使用

生育保險基金由四部分組成:一是企業(yè)繳納的生育保險費；二是基金的利息；三是滯納金；四是依法納入生育保險基金的其他資金。生育保險基金按屬地原則組織，生育保險費用實行社會統(tǒng)籌。生育保險基金由勞動部門所屬的社會保險經(jīng)辦機構(gòu)負(fù)責(zé)收繳、支付和管理。目前，除了進(jìn)行生育保險制度改革的地區(qū)之外，大部分地區(qū)仍維持著“企業(yè)自保”，即女職工生育期間的生育津貼和醫(yī)療費用由女職工單位負(fù)擔(dān)，具體的生育保險管理服務(wù)工作也由女職工單位承擔(dān)。實行原制度的地區(qū)及企業(yè)，根據(jù)國家有關(guān)規(guī)定，國家機關(guān)、事業(yè)單位、人民團體工作人員懷孕的檢查費、接生費、手術(shù)費、住院費和藥費以及施行計劃生育手術(shù)的費用和手術(shù)后遺癥的治療費，在公費醫(yī)療經(jīng)費中開支；國有和城鎮(zhèn)集體企業(yè)職工及其供養(yǎng)的直系親屬的上述生育費和計劃生育手術(shù)費，在企業(yè)職工福利基金中開支；獨生子女父母獎勵費，國有和城鎮(zhèn)集體企業(yè)職工由其所在企業(yè)福利基金、利潤留成中解決，如這樣解決后仍有困難的，可報請財政部門批準(zhǔn)，在企業(yè)管理費中補充；機關(guān)、學(xué)校等行政事業(yè)單位，在職工福利費項下開支，如有困難，可在單位行政或事業(yè)費中解決；個體就業(yè)者，應(yīng)在其上繳的管理費中解決；已參加勞動服務(wù)公司或其他聯(lián)營組織的失業(yè)青年，由其所在單位在公益金中解決。

（四）中國生育保險制度的改革與完善

建國初期，我國的生育保險制度還是比較完整的，這一制度具有社會統(tǒng)籌的特點且覆蓋臨時工和職工家屬。計劃經(jīng)濟時期，生育保險制度“從社會走向企業(yè)”，多層次覆蓋消失了，在經(jīng)濟體制改革中，這種“企業(yè)生育保險”成了影響女性公平就業(yè)的障礙，因此，改革社會生育保險制度迫在眉睫。

從目前的實施現(xiàn)狀來看，我國生育保險制度正處于新舊交替時期，社會生育保險正逐漸替代企業(yè)生育保險，但企業(yè)生育保險依然占有主導(dǎo)地位。

我國生育保險制度的實施現(xiàn)狀主要有以下幾方面的不足:

（1）生育保險制度覆蓋面較窄。據(jù)中央電視臺2005年2月19日新聞聯(lián)播公布的數(shù)據(jù)，全國參加生育保險的人數(shù)有4 300萬人，覆蓋率僅為12.76%。據(jù)不完全統(tǒng)計，城鎮(zhèn)女職工生育保險覆蓋率不足50%。與《中國婦女發(fā)展綱要》確定的到2010年城鎮(zhèn)女職工生育保險覆蓋率達(dá)到90%以上的目標(biāo)相距甚遠(yuǎn)。^[1]

據(jù)全國人民代表大會農(nóng)業(yè)與農(nóng)村委員會2009年12月到2010年4月對農(nóng)民工情況的調(diào)研，農(nóng)民工享受生育保險的比例僅為13.3%。^[2]

（2）生育保險基金籌集方式呈多樣性。根據(jù)全國總工會女職工部于2003年發(fā)布的調(diào)查報告，絕大部分地區(qū)生育保險基金是按工資總額比例征繳的。按1999—2001年三年平均計算，企業(yè)提取生育保險費的比例為工資總額的0.84%，最高的為1%，最低的為0.4%。三年中，80%的企業(yè)未能調(diào)整提取比例，個別地區(qū)仍采取按絕對額方法繳納生育保險費，即按每個參保職工一年繳納30元的簡單方法計算。

（3）生育保險統(tǒng)籌的地區(qū)差異較大。我國生育保險統(tǒng)籌工作發(fā)展很不平衡。東部經(jīng)濟比較發(fā)達(dá)的地區(qū)覆蓋率較高，西部經(jīng)濟比較落后的地區(qū)覆蓋率較低；同一地區(qū)，生育保險基金欠繳與結(jié)余并存。^[3]其原因主要在于有的企業(yè)沒有如數(shù)繳納生育保險費，而有的如數(shù)繳納生育保險費的企業(yè)有可能因為費率定得太高或者支付上的問題而造成較多結(jié)余。生育保險制度實施的地區(qū)差異性還表現(xiàn)為費率高低以及支付水平的差距較大。

（4）生育保險金不足額發(fā)放，待遇給付出現(xiàn)空缺。根據(jù)全國總

工會女職工部的調(diào)查，發(fā)現(xiàn)目前基本按照《試行辦法》規(guī)定支付生育保險基金的僅占17.3%。生育醫(yī)療費能夠得到全額支付的占20.9%，支付50%～80%的占30.4%，支付50%以下的占7.6%，其他為41.1%。調(diào)查還發(fā)現(xiàn)，醫(yī)療保險改革對落實生育保險待遇有一定影響。目前一些地區(qū)在醫(yī)療保險改革中，把生育保險也納入其中，有29.4%的企業(yè)將生育費用納入醫(yī)療保險范圍。在納入醫(yī)療保險的企業(yè)中，有19.6%的可以全額報銷生育醫(yī)療費，46.9%的只能部分報銷。^[4]

（5）生育保險收大于支問題突出。調(diào)查顯示，目前生育處于逐年降低的趨勢，但生育保險基金提取比例卻多年保持不變。隨著工資總額的增長，生育保險基金提取的數(shù)額不斷增加，造成基金收大于支，形成較多結(jié)余。

（6）生育保險立法滯后。多年來，《試行辦法》還停留在試行階段，其中有些條款已不適應(yīng)形勢發(fā)展的需要，如對參保缺乏強制性措施?！对囆修k法》與《女職工勞動保護(hù)規(guī)定》的有關(guān)待遇規(guī)定不一致，如《女職工勞動保護(hù)規(guī)定》規(guī)定，生育女職工的產(chǎn)假工資為百分之百，而《試行辦法》規(guī)定，生育女職工的生育津貼按照本企業(yè)上年度職工平均工資計發(fā)，這種待遇規(guī)定的差異以及生育醫(yī)療費用缺乏統(tǒng)一規(guī)范的界定標(biāo)準(zhǔn)，在實施中遇到了一些問題，給操作帶來一定困難。

（7）生育保險社會化管理尚在探索中。企業(yè)辦理生育保險費用手續(xù)繁瑣，由于一些地區(qū)社保經(jīng)辦機構(gòu)工作制度不規(guī)范，給企業(yè)增加了不必要的麻煩。

生育保險是體現(xiàn)對女性權(quán)益的尊重和保護(hù)的重要制度保證。因此，從目前來看，應(yīng)加快對生育保險制度改革和發(fā)展的力度，如擴大社會統(tǒng)籌的覆蓋面、擴大生育保險的保障范圍、減少地區(qū)之間的不平衡、完善生育保險與醫(yī)療保險制度的銜接、建立全民生育保險制度等。

各地在健全和完善生育保險制度的過程中也都進(jìn)行了有益的探索。生育保險制度的改革和發(fā)展，除應(yīng)遵循社會保險的基本原則外，還應(yīng)遵循以下幾方面的原則:一是充分保護(hù)女性工作者的特殊權(quán)益，充分體現(xiàn)生育保險制度，保證勞動力再生產(chǎn)，促進(jìn)經(jīng)濟社會再生產(chǎn)的目標(biāo)；二是加快生育保險的立法工作，使生育保險制度的改革通過法律制度的完善得以實現(xiàn)；三是遵循國家、企業(yè)、個人共擔(dān)責(zé)任的保險原則，發(fā)揮最大化地實現(xiàn)社會保險的功能；四是生育保險制度的建設(shè)應(yīng)與國家人口政策和計劃生育政策相結(jié)合，并逐漸考慮把計劃生育費用納入生育保險制度內(nèi)，促進(jìn)計劃生育政策和生育保險制度的進(jìn)一步完善。