一、巨災(zāi)風(fēng)險(xiǎn)及巨災(zāi)保險(xiǎn)概述

迄今為止國(guó)內(nèi)外對(duì)巨災(zāi)的界定沒(méi)有統(tǒng)一的標(biāo)準(zhǔn)。通常意義上講，狹義的巨災(zāi)指突發(fā)、難以避免且造成巨大損失的自然災(zāi)害，如特別嚴(yán)重的地震、洪水、臺(tái)風(fēng)、泥石流、干旱等；廣義的巨災(zāi)除了自然災(zāi)害，還包括重大社會(huì)安全事故等人為災(zāi)難風(fēng)險(xiǎn)，如恐怖主義襲擊等。從本質(zhì)上看，當(dāng)損失超過(guò)主體承受能力的時(shí)候即稱(chēng)為巨災(zāi)（王和等，2013；王和，2013；王和和吳成丕，2013）。巨災(zāi)保險(xiǎn)制度是利用保險(xiǎn)機(jī)制預(yù)防和分散巨災(zāi)風(fēng)險(xiǎn)，并提供災(zāi)后損失補(bǔ)償?shù)闹贫劝才牛鞘袌?chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)管理體系的重要組成部分。通過(guò)發(fā)揮保險(xiǎn)的杠桿作用與積累效應(yīng)，可以從時(shí)間和空間兩個(gè)維度分散風(fēng)險(xiǎn)，實(shí)現(xiàn)對(duì)現(xiàn)有政府救助空缺領(lǐng)域的有效補(bǔ)充，提升大災(zāi)損失補(bǔ)償能力和效率。

相對(duì)普通風(fēng)險(xiǎn)，巨災(zāi)風(fēng)險(xiǎn)有以下特點(diǎn)：①損失事故發(fā)生頻率低。普通風(fēng)險(xiǎn)在一年中發(fā)生的頻率較高，而巨災(zāi)風(fēng)險(xiǎn)發(fā)生的頻率可能是一年幾次或幾年一次，甚至百年不遇。②受損標(biāo)的范圍廣。普通風(fēng)險(xiǎn)發(fā)生可能不會(huì)影響其他保險(xiǎn)標(biāo)的或只影響一個(gè)或幾個(gè)保險(xiǎn)標(biāo)的，而巨災(zāi)風(fēng)險(xiǎn)發(fā)生往往會(huì)使一定地域內(nèi)的大量保險(xiǎn)標(biāo)的同時(shí)受損。 ③損失程度大。普通風(fēng)險(xiǎn)發(fā)生損失，保險(xiǎn)公司可以通過(guò)收取保費(fèi)、提存準(zhǔn)備金來(lái)保證賠付，而巨災(zāi)風(fēng)險(xiǎn)一旦發(fā)生，往往導(dǎo)致保險(xiǎn)公司和再保險(xiǎn)公司發(fā)生償付能力危機(jī)，甚至破產(chǎn)。 ④大數(shù)法則及精算方法應(yīng)用受限。普通風(fēng)險(xiǎn)費(fèi)率可參考?xì)v史數(shù)據(jù)資料，在大數(shù)法則、中心極限定理等基礎(chǔ)上運(yùn)用概率論來(lái)厘定；而巨災(zāi)風(fēng)險(xiǎn)發(fā)生少，缺乏可靠的參考資料，大數(shù)法則和精算方法的應(yīng)用受到限制，科學(xué)合理地厘定巨災(zāi)保險(xiǎn)費(fèi)率存在困難。

因此，巨災(zāi)風(fēng)險(xiǎn)不完全滿(mǎn)足商業(yè)保險(xiǎn)的參保條件，巨災(zāi)保險(xiǎn)具有準(zhǔn)公共產(chǎn)品的特點(diǎn)，沒(méi)有相應(yīng)的巨災(zāi)保險(xiǎn)制度支持，僅依靠市場(chǎng)運(yùn)作，往往會(huì)導(dǎo)致“市場(chǎng)失靈”（王和等，2013；王和，2013；王和和吳成丕，2013）。尤其在我國(guó)現(xiàn)行的政府統(tǒng)包的災(zāi)害救助模式下，社會(huì)公眾對(duì)巨災(zāi)風(fēng)險(xiǎn)的防范意識(shí)不強(qiáng)，投保積極性不高。純商業(yè)化運(yùn)作將出現(xiàn)巨災(zāi)保險(xiǎn)價(jià)格較高、群眾買(mǎi)不起，而若保險(xiǎn)價(jià)格過(guò)低、保險(xiǎn)公司又賠不起的困局。

二、寧波市巨災(zāi)風(fēng)險(xiǎn)現(xiàn)狀

寧波地處東海之濱，長(zhǎng)江三角洲南翼，全市總面積9816平方公里，海岸線(xiàn)長(zhǎng)1562公里，屬北亞熱帶季風(fēng)氣候區(qū)。由于所處緯度常受冷暖氣團(tuán)交匯影響，加上倚山靠海，特定的地理位置和自然環(huán)境使得天氣多變，災(zāi)害性天氣相對(duì)頻繁。寧波主要災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)如下：

（1）臺(tái)風(fēng)。寧波是沿海地區(qū)，地處副熱帶高壓位置，臺(tái)風(fēng)登陸概率大，且沒(méi)有山脈阻礙，臺(tái)風(fēng)帶來(lái)的損失較嚴(yán)重。新中國(guó)成立以來(lái)，已有160個(gè)臺(tái)風(fēng)影響寧波，平均每年2～3個(gè)，其中35個(gè)臺(tái)風(fēng)造成重大損失，死亡4618人（來(lái)源：寧波市防汛防旱指揮部）。近10年，寧波共遭受5次，直接經(jīng)濟(jì)損失在10億元以上的臺(tái)風(fēng)襲擊，且損失金額呈逐漸攀升之勢(shì)，特別是2012年的“?？迸_(tái)風(fēng)以及2013年的“菲特”臺(tái)風(fēng)，損失均在百億元以上（見(jiàn)表1和表2）。

表1 2004—2013年寧波市遭受臺(tái)風(fēng)、暴雨襲擊的損失情況

表2 1949—2013年浙江省因臺(tái)風(fēng)死亡傷殘人數(shù)統(tǒng)計(jì)表[1]

② 相關(guān)資料中未登記或顯示相關(guān)數(shù)據(jù)，下同。

續(xù)表

（2）暴雨洪水。地理位置和氣候特征決定了寧波是一個(gè)暴雨頻發(fā)的城市。暴雨及暴雨引發(fā)的內(nèi)澇等繼發(fā)災(zāi)害，每年給寧波造成了巨大的財(cái)產(chǎn)損失和人員傷亡。2013年的強(qiáng)臺(tái)風(fēng)“菲特”給寧波帶來(lái)的集中強(qiáng)降雨天氣，引發(fā)嚴(yán)重內(nèi)澇災(zāi)害，全市11個(gè)縣（市、區(qū)）、148個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)、3萬(wàn)多家企業(yè)、248萬(wàn)余人受災(zāi)，倒塌房屋27480間，120千公頃農(nóng)作物受災(zāi)，直接經(jīng)濟(jì)損失達(dá)334億元，占全市當(dāng)年GDP的5％ ，給社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展造成了嚴(yán)重影響。

（3）冰雹寒潮。寧波地處寧紹平原，全市年平均氣溫約16.4℃。近年來(lái)，由于秋冬季北方南下的冷空氣增多，寒潮侵襲頻率增大，給寧波帶來(lái)雨雪霜凍等極端天氣，造成道路交通癱瘓、大面積農(nóng)作物受災(zāi)，人民群眾的生產(chǎn)生活受到嚴(yán)重影響。其中，2008年初、2013年1月至4月發(fā)生的寒潮、雨雪、冰凍天氣，對(duì)寧波全市道路交通、電力、農(nóng)業(yè)等均產(chǎn)生了嚴(yán)重影響和損失。

（4）核事故。目前，距離寧波較近的核電站有秦山核電站和三門(mén)核電站。雖然至今無(wú)核事故發(fā)生，但是一旦發(fā)生核泄漏，或者由于潛在強(qiáng)震引起核事故，必然對(duì)寧波經(jīng)濟(jì)建設(shè)和市民日常生活帶來(lái)不可估量的后果。

（5）海嘯。寧波作為沿海城市，海岸線(xiàn)長(zhǎng)1562公里，象山、寧海等地區(qū)均直面大海，可能面臨由于地震或超強(qiáng)臺(tái)風(fēng)引發(fā)的海嘯風(fēng)險(xiǎn)。

（6）地震。雖然寧波不在地震帶上，但小震群活動(dòng)相對(duì)頻繁。據(jù)了解， 2009年至今，寧波發(fā)生3級(jí)以下地震10次，集中在鄞州、余姚交界地區(qū)。1993年和1994年，鄞州、余姚交界的皎口水庫(kù)附近地區(qū)分別發(fā)生最大震級(jí)為3.9級(jí)和4.7級(jí)的地震。

綜上，雖然寧波面臨多個(gè)巨災(zāi)風(fēng)險(xiǎn)，但近年來(lái)發(fā)生頻率較高、對(duì)寧波造成較大影響的主要還是臺(tái)風(fēng)、暴雨洪水風(fēng)險(xiǎn)，損失集中在人身傷亡、居民房屋、企業(yè)財(cái)產(chǎn)、農(nóng)業(yè)等方面。因此，寧波市區(qū)域性巨災(zāi)保險(xiǎn)制度應(yīng)以分散臺(tái)風(fēng)、暴雨洪水風(fēng)險(xiǎn)為主，逐步健全涵蓋人身、財(cái)產(chǎn)、農(nóng)業(yè)等多領(lǐng)域的巨災(zāi)補(bǔ)償及救助體系。

三、國(guó)際巨災(zāi)保險(xiǎn)制度實(shí)踐

世界上許多國(guó)家和地區(qū)在巨災(zāi)保險(xiǎn)制度方面進(jìn)行了一些探索和實(shí)踐。根據(jù)政府和市場(chǎng)在巨災(zāi)保險(xiǎn)中發(fā)揮作用的大小，世界上的巨災(zāi)保險(xiǎn)制度主要分為三種模式：①政府承擔(dān)主要責(zé)任的巨災(zāi)保險(xiǎn)模式，典型代表有美國(guó)和新西蘭；②以市場(chǎng)運(yùn)作為主的巨災(zāi)保險(xiǎn)模式，典型代表有英國(guó)；③政府和市場(chǎng)共同參與的巨災(zāi)保險(xiǎn)模式，典型代表有日本、法國(guó)等。

（1）美國(guó)農(nóng)業(yè)巨災(zāi)保險(xiǎn)體系。美國(guó)農(nóng)業(yè)巨災(zāi)保險(xiǎn)體系屬于美國(guó)農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)體系的重要組成部分。政府通過(guò)運(yùn)行農(nóng)作物保險(xiǎn)計(jì)劃中的“巨災(zāi)風(fēng)險(xiǎn)保障機(jī)制”等辦法開(kāi)展農(nóng)業(yè)巨災(zāi)保險(xiǎn)，其主要特點(diǎn)為：①政府的大力支持和深度參與。美國(guó)政府既經(jīng)營(yíng)、管理農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)，也為國(guó)內(nèi)經(jīng)營(yíng)農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的商業(yè)保險(xiǎn)公司提供再保險(xiǎn)保障與支持。 ②有較完備的法律制度體系保障。美國(guó)國(guó)會(huì)1980年重新頒布了《聯(lián)邦農(nóng)作物保險(xiǎn)法》，1994年頒布了《聯(lián)邦農(nóng)作物保險(xiǎn)改革法案》。③對(duì)經(jīng)營(yíng)農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的商業(yè)保險(xiǎn)公司實(shí)行稅收優(yōu)惠政策并在發(fā)生虧損時(shí)實(shí)行補(bǔ)貼政策。④將保險(xiǎn)與資本市場(chǎng)結(jié)合起來(lái)，允許運(yùn)用緊急貸款、農(nóng)業(yè)巨災(zāi)風(fēng)險(xiǎn)證券化等手段，分散和轉(zhuǎn)移農(nóng)業(yè)巨災(zāi)風(fēng)險(xiǎn)，為農(nóng)業(yè)巨災(zāi)提供進(jìn)一步的風(fēng)險(xiǎn)保障。

（2）新西蘭地震保險(xiǎn)制度。1944年新西蘭國(guó)會(huì)通過(guò)《地震與戰(zhàn)爭(zhēng)損害法案》，自1945年起實(shí)施地震保險(xiǎn)制度，承保范圍限于家庭財(cái)產(chǎn)。其主要特點(diǎn)為：①由政府組建的地震保險(xiǎn)委員會(huì)負(fù)責(zé)業(yè)務(wù)運(yùn)營(yíng)，包括提供保險(xiǎn)產(chǎn)品、履行賠償責(zé)任、向國(guó)際市場(chǎng)購(gòu)買(mǎi)再保險(xiǎn)等；②地震保險(xiǎn)強(qiáng)制附加于住宅火災(zāi)保險(xiǎn)；③成立自然災(zāi)害基金，由地震保險(xiǎn)委員會(huì)負(fù)責(zé)管理，基金來(lái)源主要是保費(fèi)收入及其投資收益；④當(dāng)自然災(zāi)害基金和再保險(xiǎn)無(wú)法完全補(bǔ)償法定的災(zāi)害損失時(shí)，剩余部分由政府承擔(dān)無(wú)限清償責(zé)任；⑤政府委托保險(xiǎn)公司代收地震保險(xiǎn)保費(fèi)，扣除必要的代理手續(xù)費(fèi)后，全部繳入自然災(zāi)害基金。

（3）英國(guó)洪水保險(xiǎn)制度。英國(guó)洪水保險(xiǎn)制度完全實(shí)行市場(chǎng)化運(yùn)作，其主要特點(diǎn)為：①洪水保險(xiǎn)業(yè)務(wù)全部由私營(yíng)保險(xiǎn)公司提供，風(fēng)險(xiǎn)也全部由保險(xiǎn)公司承擔(dān)，投保人可以自愿選擇保險(xiǎn)公司投保；②保險(xiǎn)公司通過(guò)再保險(xiǎn)市場(chǎng)進(jìn)一步分散風(fēng)險(xiǎn)；③政府不參與洪水保險(xiǎn)的經(jīng)營(yíng)管理，不承擔(dān)洪水風(fēng)險(xiǎn)損失賠償，其職責(zé)主要在于投資防洪工程，建立有效的防洪體系，并向保險(xiǎn)公司提供洪災(zāi)風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估、災(zāi)害預(yù)警、氣象研究資料等相關(guān)公共品。2002年英國(guó)保險(xiǎn)人協(xié)會(huì)公布了《洪水保險(xiǎn)供給準(zhǔn)則》，規(guī)定只有在政府履行了改進(jìn)防洪設(shè)施、提供洪水風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估服務(wù)等職責(zé)的地區(qū)，保險(xiǎn)公司才會(huì)提供洪水保險(xiǎn)。

（4）日本地震保險(xiǎn)制度。1964年日本發(fā)生“新潟大地震”，兩年后日本頒布了《地震保險(xiǎn)法》，建立了政府主導(dǎo)、由政府和商業(yè)保險(xiǎn)公司共同參與的地震保險(xiǎn)制度。其主要特點(diǎn)為：①成立日本地震再保險(xiǎn)株式會(huì)社，作為地震保險(xiǎn)制度運(yùn)行的核心機(jī)構(gòu)，負(fù)責(zé)安排分散巨災(zāi)風(fēng)險(xiǎn)。 ②地震保險(xiǎn)作為火災(zāi)保險(xiǎn)的一般附加險(xiǎn)出售，只有客戶(hù)主動(dòng)表示不投保地震險(xiǎn)時(shí)，才可排除不保。 ③對(duì)家庭地震保險(xiǎn)和企業(yè)地震保險(xiǎn)實(shí)行不同運(yùn)作方式。家庭地震保險(xiǎn)由商業(yè)保險(xiǎn)公司和政府共同經(jīng)營(yíng)，政府對(duì)家庭地震保險(xiǎn)提供賠款準(zhǔn)備金和再保險(xiǎn)政策支持。企業(yè)地震保險(xiǎn)由商業(yè)保險(xiǎn)公司提供，政府不承擔(dān)經(jīng)濟(jì)責(zé)任，只以監(jiān)管者身份控制市場(chǎng)風(fēng)險(xiǎn)。④保險(xiǎn)公司在承保地震保險(xiǎn)業(yè)務(wù)后，全額向地震再保險(xiǎn)株式會(huì)社分保，由其集中后向參與該計(jì)劃的保險(xiǎn)公司和政府轉(zhuǎn)分保。 ⑤發(fā)生事故后的賠償，按照賠償總額的大小劃分不同的層次，在每一層次分別確定保險(xiǎn)公司、地震再保險(xiǎn)株式會(huì)社和政府分擔(dān)的責(zé)任；賠償金額越大，政府賠償?shù)谋壤礁?，最高可以達(dá)到該層次賠償總額的95％ 。

四、國(guó)際經(jīng)驗(yàn)啟示與寧波巨災(zāi)保險(xiǎn)模式選擇

從國(guó)際巨災(zāi)保險(xiǎn)制度實(shí)踐看，盡管各國(guó)社會(huì)制度、經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平、保險(xiǎn)市場(chǎng)發(fā)育程度、災(zāi)害救助體制等不同，各國(guó)巨災(zāi)保險(xiǎn)制度也不盡相同，但有些做法和經(jīng)驗(yàn)具有一定的普遍性，值得借鑒。

（1）注重發(fā)揮政府和市場(chǎng)兩方面的作用。大多數(shù)國(guó)家和地區(qū)的巨災(zāi)保險(xiǎn)制度都將政府和市場(chǎng)的作用結(jié)合起來(lái)（何小偉和代寶，2010）。政府的作用主要是通過(guò)政策支持、資金支持以及防災(zāi)防損設(shè)施建設(shè)等，解決巨災(zāi)保險(xiǎn)的“市場(chǎng)失靈”問(wèn)題。市場(chǎng)機(jī)制的作用主要是發(fā)揮商業(yè)保險(xiǎn)在專(zhuān)業(yè)技術(shù)、風(fēng)險(xiǎn)分散以及機(jī)構(gòu)網(wǎng)點(diǎn)等方面的優(yōu)勢(shì)，提高巨災(zāi)保險(xiǎn)制度的保障水平和運(yùn)作效率。

（2）注重建立比較完善的法律保障制度。巨災(zāi)保險(xiǎn)制度涉及的主體多，利益關(guān)系復(fù)雜，其長(zhǎng)期穩(wěn)定運(yùn)行需要完善的法律做保障。開(kāi)展巨災(zāi)保險(xiǎn)制度的國(guó)家和地區(qū)都十分注重通過(guò)立法來(lái)保障制度運(yùn)行。如美國(guó)的《國(guó)家洪水保險(xiǎn)法》、日本的《地震保險(xiǎn)法》、新西蘭的《地震與戰(zhàn)爭(zhēng)損害法案》、法國(guó)的《自然災(zāi)害保險(xiǎn)補(bǔ)償制度》等，這些國(guó)家都通過(guò)立法確定了巨災(zāi)保險(xiǎn)制度的內(nèi)容和要求。

（3）注重巨災(zāi)保險(xiǎn)基金的運(yùn)作和管理。建立了巨災(zāi)保險(xiǎn)制度的國(guó)家和地區(qū)，大多成立了巨災(zāi)保險(xiǎn)基金。通過(guò)建立巨災(zāi)保險(xiǎn)基金這一平臺(tái)，可以統(tǒng)籌安排分保，充分利用再保險(xiǎn)機(jī)制和資本市場(chǎng)的作用分散風(fēng)險(xiǎn)，同時(shí)匯聚部分保險(xiǎn)資金，實(shí)現(xiàn)基金的滾動(dòng)積累，提高巨災(zāi)保險(xiǎn)的風(fēng)險(xiǎn)補(bǔ)償能力。

（4）注重構(gòu)建多層次的風(fēng)險(xiǎn)共擔(dān)機(jī)制。多層次的風(fēng)險(xiǎn)共擔(dān)機(jī)制有利于調(diào)動(dòng)各方面的積極性，有利于提高巨災(zāi)保險(xiǎn)制度的穩(wěn)定性和風(fēng)險(xiǎn)應(yīng)對(duì)能力。通常情況下，風(fēng)險(xiǎn)共擔(dān)機(jī)制由投保人、保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)、再保險(xiǎn)人、資本市場(chǎng)和政府等共同分擔(dān)巨災(zāi)損失。

（5）注重運(yùn)用政策手段鼓勵(lì)參加巨災(zāi)保險(xiǎn)。為擴(kuò)大巨災(zāi)保險(xiǎn)制度的覆蓋面，世界各國(guó)和有關(guān)地區(qū)運(yùn)用政策手段鼓勵(lì)投保。有的國(guó)家和地區(qū)將地震等巨災(zāi)風(fēng)險(xiǎn)強(qiáng)制附加在住宅火災(zāi)等險(xiǎn)種之中，有的對(duì)地震保險(xiǎn)實(shí)行強(qiáng)制投保，有的運(yùn)用經(jīng)濟(jì)杠桿鼓勵(lì)投保，有的把投保作為享受政府救濟(jì)的先決條件等。

縱觀(guān)全球的巨災(zāi)保險(xiǎn)制度模式，政府都要在其中發(fā)揮重要作用，甚至是主導(dǎo)作用。綜合來(lái)看，強(qiáng)制手段或半強(qiáng)制手段的效果更好一些（何小偉和代寶， 2010）。考慮到目前寧波通過(guò)立法推行強(qiáng)制保險(xiǎn)的難度較大，結(jié)合寧波市經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展水平，建議采用政府主導(dǎo)、商業(yè)保險(xiǎn)公司參與的巨災(zāi)保險(xiǎn)制度，在適當(dāng)財(cái)政投入的前提下，快速建立起寧波市分層次、保障較為全面的巨災(zāi)保險(xiǎn)制度體系。

五、寧波市巨災(zāi)保險(xiǎn)制度建立路徑

巨災(zāi)保險(xiǎn)制度的建立涉及面廣，影響范圍大，是一個(gè)復(fù)雜的長(zhǎng)期性系統(tǒng)工程。結(jié)合寧波經(jīng)濟(jì)發(fā)展?fàn)顩r、城市特點(diǎn)、巨災(zāi)風(fēng)險(xiǎn)實(shí)際等，參考國(guó)外巨災(zāi)保險(xiǎn)制度的做法經(jīng)驗(yàn)，提出寧波市區(qū)域巨災(zāi)保險(xiǎn)制度建立路徑的設(shè)想。

（一）總體思路

（1）政府推動(dòng)、市場(chǎng)運(yùn)作。政府在組織推動(dòng)、財(cái)政補(bǔ)貼、稅收優(yōu)惠、防災(zāi)減災(zāi)等方面給予政策引導(dǎo)。發(fā)揮商業(yè)保險(xiǎn)公司營(yíng)業(yè)網(wǎng)點(diǎn)的地域優(yōu)勢(shì)和損失評(píng)估、風(fēng)險(xiǎn)管理等技術(shù)優(yōu)勢(shì)，提供承保、理賠以及防災(zāi)防損服務(wù)。

（2）分層保障，廣泛覆蓋。在風(fēng)險(xiǎn)分散機(jī)制方面，充分調(diào)動(dòng)各級(jí)政府、保險(xiǎn)公司、再保險(xiǎn)人等各方積極性，建立全方位、多層次的風(fēng)險(xiǎn)防范體系和反應(yīng)及時(shí)、協(xié)調(diào)有效的風(fēng)險(xiǎn)化解機(jī)制。推進(jìn)全面實(shí)施巨災(zāi)保險(xiǎn)，實(shí)現(xiàn)利益共享和風(fēng)險(xiǎn)共擔(dān)，為災(zāi)后恢復(fù)與發(fā)展提供基本保障。

（3）立足當(dāng)前、突出重點(diǎn)。結(jié)合實(shí)際，以滿(mǎn)足廣大人民群眾的基本需求為目標(biāo)，優(yōu)先考慮當(dāng)前迫切需要并相對(duì)有條件解決的巨災(zāi)風(fēng)險(xiǎn)。

（4）統(tǒng)籌規(guī)劃，分段推進(jìn)。遵循“先易后難、先簡(jiǎn)后繁、急用先建”的步驟分段推進(jìn)，多方籌資，統(tǒng)籌安排，確保巨災(zāi)保險(xiǎn)制度的科學(xué)性和可操作性。

（二）涵蓋巨災(zāi)風(fēng)險(xiǎn)

寧波面臨的巨災(zāi)風(fēng)險(xiǎn)具有多樣性，巨災(zāi)保險(xiǎn)制度建立應(yīng)從近年來(lái)發(fā)生頻率較高、造成較大影響的臺(tái)風(fēng)、龍卷風(fēng)、暴雨、洪水和冰雹等自然災(zāi)害入手，并將上述災(zāi)害引起的突發(fā)性滑坡、泥石流、水庫(kù)潰壩、漏電和化工裝置爆炸、泄漏的次生災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)納入，逐步推進(jìn)。

（三）巨災(zāi)保險(xiǎn)制度覆蓋領(lǐng)域

制度建立初期，建議從巨災(zāi)風(fēng)險(xiǎn)相對(duì)集中、市場(chǎng)需求較為迫切，同時(shí)又具備基本條件的居民人身及家庭財(cái)產(chǎn)、農(nóng)業(yè)等領(lǐng)域入手，建立基本的巨災(zāi)制度，在積累經(jīng)驗(yàn)后，再逐步覆蓋中小企業(yè)等領(lǐng)域（見(jiàn)圖1）。

圖1 寧波巨災(zāi)保險(xiǎn)制度覆蓋領(lǐng)域

（四）巨災(zāi)風(fēng)險(xiǎn)分散機(jī)制

采取巨災(zāi)保險(xiǎn)、再保險(xiǎn)、巨災(zāi)基金等相結(jié)合的多層次的損失分散補(bǔ)償機(jī)制（見(jiàn)圖2）。

第一層，商業(yè)保險(xiǎn)公司。政府出資購(gòu)買(mǎi)由商業(yè)保險(xiǎn)公司承擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)的巨災(zāi)保險(xiǎn)產(chǎn)品，提供覆蓋全市的巨災(zāi)風(fēng)險(xiǎn)基本保障；

第二層，再保險(xiǎn)。通過(guò)超賠再保險(xiǎn)，對(duì)于超出一定損失額度的賠付風(fēng)險(xiǎn)由再保險(xiǎn)市場(chǎng)承擔(dān)；

第三層，巨災(zāi)保險(xiǎn)基金。對(duì)超過(guò)巨災(zāi)保險(xiǎn)賠償限額或賠付率的部分，由巨災(zāi)保險(xiǎn)基金承擔(dān)；

第四層，居民和企業(yè)自愿購(gòu)買(mǎi)的商業(yè)巨災(zāi)保險(xiǎn)，可滿(mǎn)足更高層次、更加個(gè)性化的巨災(zāi)保障需求；

第五層，巨災(zāi)保險(xiǎn)債券。探索發(fā)行巨災(zāi)保險(xiǎn)債券，將保險(xiǎn)風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)一步通過(guò)資本市場(chǎng)進(jìn)行轉(zhuǎn)移分散。

圖2 寧波巨災(zāi)風(fēng)險(xiǎn)分散機(jī)制

（五）風(fēng)險(xiǎn)管理與防控的保險(xiǎn)服務(wù)

（1）理賠預(yù)付。發(fā)生災(zāi)害后，保險(xiǎn)公司立即啟動(dòng)應(yīng)急機(jī)制，開(kāi)通綠色通道，按可確定損失的100％支付預(yù)付賠款。

（2）防災(zāi)防損。保險(xiǎn)公司按照保費(fèi)的一定比例提取防災(zāi)防損費(fèi)用，實(shí)行專(zhuān)款專(zhuān)用，用于組織全市安全隱患排查、委托專(zhuān)業(yè)機(jī)構(gòu)開(kāi)展災(zāi)害安全培訓(xùn)、編印有關(guān)安全手冊(cè)、制作災(zāi)害安全急救影視宣傳資料等。

（3）風(fēng)險(xiǎn)分析及建議。根據(jù)災(zāi)害情況，保險(xiǎn)公司定期出具災(zāi)害及賠付情況的統(tǒng)計(jì)分析報(bào)告和風(fēng)險(xiǎn)管理報(bào)告，對(duì)寧波所面臨的巨災(zāi)風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行總結(jié)評(píng)估，并提出防災(zāi)減損、應(yīng)急管理、災(zāi)害救助等方面的建議和對(duì)策，為政府決策提供專(zhuān)業(yè)建議。

（4）災(zāi)害數(shù)據(jù)平臺(tái)建設(shè)。研究建立寧波市災(zāi)害數(shù)據(jù)平臺(tái)，有效記錄每次災(zāi)害發(fā)生的時(shí)間、地點(diǎn)、劇烈程度、損失情況和人員傷亡情況等信息，形成寧波災(zāi)害數(shù)據(jù)庫(kù)，為市政府相關(guān)部門(mén)提供災(zāi)害數(shù)據(jù)的統(tǒng)一管理和共享服務(wù)。

（六）實(shí)施步驟

第一步：建立相關(guān)部門(mén)工作機(jī)制，經(jīng)調(diào)研論證，完成寧波市巨災(zāi)保險(xiǎn)方案的設(shè)計(jì)，并經(jīng)市政府審議，正式建立巨災(zāi)保險(xiǎn)制度。時(shí)間：2014年。

第二步：完善巨災(zāi)保險(xiǎn)的相關(guān)制度和運(yùn)作流程，建立并擴(kuò)大巨災(zāi)基金規(guī)模，探索寧波巨災(zāi)基金與國(guó)外巨災(zāi)基金和國(guó)內(nèi)其他地區(qū)巨災(zāi)基金進(jìn)行風(fēng)險(xiǎn)對(duì)接，逐步建立巨災(zāi)風(fēng)險(xiǎn)要素交易平臺(tái)。時(shí)間：2015—2016年。

第三步：以巨災(zāi)基金為基礎(chǔ)，開(kāi)展巨災(zāi)風(fēng)險(xiǎn)相關(guān)金融衍生品的研發(fā)推廣，如巨災(zāi)債券，推動(dòng)寧波成為全國(guó)巨災(zāi)風(fēng)險(xiǎn)的交易中心和巨災(zāi)產(chǎn)品的創(chuàng)新中心。時(shí)間：2017—2018年。

六、區(qū)域巨災(zāi)保險(xiǎn)制度面臨的主要困難

（1）法律法規(guī)欠缺。完善的巨災(zāi)保險(xiǎn)法律法規(guī)是巨災(zāi)保險(xiǎn)制度正常運(yùn)作的基石，也是巨災(zāi)保險(xiǎn)制度獲得成功的保證，為了確保巨災(zāi)風(fēng)險(xiǎn)的覆蓋面，美國(guó)、日本等巨災(zāi)保險(xiǎn)運(yùn)行較為成熟的國(guó)家都采用了一定程度的強(qiáng)制保險(xiǎn)法律制度，保險(xiǎn)人和被保險(xiǎn)人的權(quán)利義務(wù)通過(guò)法律加以明確，從而在巨災(zāi)保險(xiǎn)的實(shí)施過(guò)程中發(fā)揮了巨大的作用（何小偉和代寶，2010）。但我國(guó)至今沒(méi)有專(zhuān)門(mén)的巨災(zāi)保險(xiǎn)法律法規(guī)，亟須制定完善巨災(zāi)保險(xiǎn)法律法規(guī)。

（2）政策制度尚不明確。作為準(zhǔn)公共產(chǎn)品，巨災(zāi)保險(xiǎn)業(yè)務(wù)具有高風(fēng)險(xiǎn)、低收益的特點(diǎn)，需要政府建立相關(guān)制度和提供扶持政策來(lái)保證市場(chǎng)上巨災(zāi)保險(xiǎn)供應(yīng)。政府的參與和支持是建立巨災(zāi)保險(xiǎn)制度的前提，因此需要政府在財(cái)政、稅收政策上推出相應(yīng)的優(yōu)惠政策，出臺(tái)對(duì)巨災(zāi)保險(xiǎn)保費(fèi)收入減免稅費(fèi)和巨災(zāi)基金管理辦理等政策，體現(xiàn)政府的政策支持。

（3）尚未建立覆蓋全國(guó)的巨災(zāi)風(fēng)險(xiǎn)分散體系。目前我國(guó)試點(diǎn)巨災(zāi)保險(xiǎn)的地區(qū)僅有深圳、寧波和云南，試點(diǎn)地區(qū)按照區(qū)域內(nèi)的風(fēng)險(xiǎn)特點(diǎn)制定本地區(qū)巨災(zāi)保險(xiǎn)制度，并在此基礎(chǔ)上進(jìn)行風(fēng)險(xiǎn)分層安排。從試點(diǎn)初期來(lái)看，區(qū)域性的先行先試是破題我國(guó)巨災(zāi)保險(xiǎn)的可行方式，但從長(zhǎng)遠(yuǎn)來(lái)看，必須建立一套全國(guó)性的巨災(zāi)風(fēng)險(xiǎn)分散體系，統(tǒng)籌安排各地區(qū)的巨災(zāi)風(fēng)險(xiǎn)，使得各地的巨災(zāi)風(fēng)險(xiǎn)能在更大范圍內(nèi)被共同分擔(dān)。

（4）巨災(zāi)風(fēng)險(xiǎn)分?jǐn)偤娃D(zhuǎn)移機(jī)制有待健全。作為區(qū)域性的巨災(zāi)保險(xiǎn)，僅依靠商業(yè)保險(xiǎn)的自身承保能力很難獨(dú)自承擔(dān)巨災(zāi)風(fēng)險(xiǎn)，需要通過(guò)再保險(xiǎn)、巨災(zāi)基金、巨災(zāi)風(fēng)險(xiǎn)證券化等方式分散和轉(zhuǎn)移巨災(zāi)風(fēng)險(xiǎn)。但如何有效組合各種風(fēng)險(xiǎn)分散方式，確保在風(fēng)險(xiǎn)可控的情況下達(dá)到巨災(zāi)基金留存最大化，需要在巨災(zāi)保險(xiǎn)運(yùn)行過(guò)程匯總不斷總結(jié)、完善。

（5）保險(xiǎn)公司專(zhuān)業(yè)經(jīng)營(yíng)能力及經(jīng)驗(yàn)欠缺（蘭東娟，2011）。巨災(zāi)保險(xiǎn)在我國(guó)是一個(gè)新興課題，對(duì)巨災(zāi)保險(xiǎn)的實(shí)踐探索才剛剛起步，巨災(zāi)保險(xiǎn)相關(guān)專(zhuān)業(yè)人才及保險(xiǎn)公司專(zhuān)業(yè)經(jīng)營(yíng)能力都十分有限，需要逐步積累。

七、相關(guān)建議

巨災(zāi)保險(xiǎn)制度的建設(shè)不僅僅是一個(gè)巨災(zāi)保險(xiǎn)產(chǎn)品的開(kāi)發(fā)、推出，而是一個(gè)復(fù)雜的系統(tǒng)工程。巨災(zāi)保險(xiǎn)制度的內(nèi)涵十分廣泛，涉及了包括經(jīng)濟(jì)、法律、社會(huì)管理等各個(gè)領(lǐng)域，需要政府部門(mén)和保險(xiǎn)公司的積極協(xié)作，共同推動(dòng)巨災(zāi)保險(xiǎn)的發(fā)展。

（1）建立和完善巨災(zāi)保險(xiǎn)法規(guī)和政策。巨災(zāi)保險(xiǎn)相較于一般保險(xiǎn)而言，具有一定的政策性，需要政府通過(guò)一定的立法形式進(jìn)行支持。因此在巨災(zāi)保險(xiǎn)試點(diǎn)的基礎(chǔ)上，通過(guò)地方立法在法律層面上提供多種制度保障，確立巨災(zāi)保險(xiǎn)的政策性地位，對(duì)巨災(zāi)保險(xiǎn)的建立起到一個(gè)引導(dǎo)和支持作用。同時(shí)，推動(dòng)出臺(tái)相關(guān)政策災(zāi)保險(xiǎn)業(yè)務(wù)，給予保險(xiǎn)公司必要的啟動(dòng)支持、行政引導(dǎo)和財(cái)政支持，鼓勵(lì)和支持保險(xiǎn)公司參與巨災(zāi)保險(xiǎn)，為巨災(zāi)保險(xiǎn)的發(fā)展創(chuàng)造一個(gè)良好的外部環(huán)境。

（2）建立多層次、差異化的巨災(zāi)保障體系。隨著巨災(zāi)保險(xiǎn)制度的實(shí)施，不僅要體現(xiàn)政策普惠性，還要體現(xiàn)特惠性。在寧波市巨災(zāi)保險(xiǎn)的基礎(chǔ)上，通過(guò)開(kāi)發(fā)滿(mǎn)足社會(huì)大眾多層次、多樣化的保險(xiǎn)需求，進(jìn)一步優(yōu)化完善寧波市巨災(zāi)保險(xiǎn)的保障范圍和內(nèi)容，切實(shí)保障人民群眾特別是低收入人群的基本風(fēng)險(xiǎn)需求（孫南申和彭岳，2010）。在政府保障基本生活的基礎(chǔ)上，運(yùn)用政策工具，鼓勵(lì)和引導(dǎo)居民根據(jù)自身經(jīng)濟(jì)水平自愿購(gòu)買(mǎi)商業(yè)巨災(zāi)保險(xiǎn)，不斷增強(qiáng)居民和全社會(huì)災(zāi)害損失保障程度。

（3）完善巨災(zāi)風(fēng)險(xiǎn)損失保障機(jī)制。巨災(zāi)風(fēng)險(xiǎn)難以消化是制約巨災(zāi)保險(xiǎn)可持續(xù)發(fā)展的首要問(wèn)題。推動(dòng)建立以巨災(zāi)風(fēng)險(xiǎn)基金為主，再保險(xiǎn)為輔，探索巨災(zāi)風(fēng)險(xiǎn)證券化操作的巨災(zāi)風(fēng)險(xiǎn)損失分?jǐn)倷C(jī)制，是完善巨災(zāi)風(fēng)險(xiǎn)保障的重要手段。①建立并完善巨災(zāi)風(fēng)險(xiǎn)基金，逐步完善其在資金管理、使用及資金運(yùn)用等方面的辦法，增強(qiáng)巨災(zāi)保險(xiǎn)風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)保障能力；②進(jìn)一步加強(qiáng)再保險(xiǎn)的運(yùn)用，拓寬與國(guó)內(nèi)外再保險(xiǎn)公司的合作，使巨災(zāi)風(fēng)險(xiǎn)得到有效分散；③結(jié)合寧波離岸金融市場(chǎng)建設(shè)，可探索巨災(zāi)風(fēng)險(xiǎn)的風(fēng)險(xiǎn)證券化運(yùn)用，通過(guò)風(fēng)險(xiǎn)證券化或保險(xiǎn)衍生產(chǎn)品，解決再保險(xiǎn)市場(chǎng)承保能力不足的問(wèn)題。

（4）推進(jìn)防災(zāi)防損體系建設(shè)。根據(jù)寧波社會(huì)發(fā)展特點(diǎn)，逐步完善政府統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)、分級(jí)管理、條塊結(jié)合、以塊為主的災(zāi)害應(yīng)急管理體制。 ①加強(qiáng)民政、氣象、地質(zhì)、海洋、農(nóng)林和環(huán)境等災(zāi)害監(jiān)測(cè)網(wǎng)建設(shè)，完善監(jiān)測(cè)預(yù)警系統(tǒng)；②加強(qiáng)水利設(shè)施建設(shè)，加大基礎(chǔ)搶險(xiǎn)設(shè)施投入和應(yīng)急救援隊(duì)伍建設(shè)，完善救災(zāi)、防汛、醫(yī)藥等應(yīng)急物資儲(chǔ)備網(wǎng)絡(luò)建設(shè)；③研究建立寧波災(zāi)害數(shù)據(jù)平臺(tái)，形成寧波災(zāi)害數(shù)據(jù)庫(kù)，為市政府相關(guān)部門(mén)提供災(zāi)害數(shù)據(jù)的統(tǒng)一管理和共享服務(wù)，為災(zāi)害防御提供數(shù)據(jù)支持；④充分利用保險(xiǎn)服務(wù)網(wǎng)絡(luò)和人力資源，通過(guò)各種方式在全社會(huì)進(jìn)行防災(zāi)防損科教宣傳，增強(qiáng)公眾防災(zāi)減災(zāi)意識(shí)和自救能力。

（5）提升保險(xiǎn)公司專(zhuān)業(yè)技能。保險(xiǎn)公司經(jīng)營(yíng)本身處于初級(jí)階段，相對(duì)百姓和政府期望，在專(zhuān)業(yè)技能、服務(wù)能力上還有諸多不適應(yīng)，需要督促保險(xiǎn)公司逐步加大巨災(zāi)保險(xiǎn)領(lǐng)域的資源投入和專(zhuān)業(yè)研究，提升防災(zāi)減損、風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估、急救宣傳等專(zhuān)業(yè)服務(wù)水平。

參考文獻(xiàn)

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作者單位：1．寧波保監(jiān)局；2．寧波市金融辦

[1] 1949—1992年數(shù)據(jù)來(lái)自民政統(tǒng)計(jì)歷史資料；1993—2012年數(shù)據(jù)來(lái)自中國(guó)民政統(tǒng)計(jì)年鑒；2013年數(shù)據(jù)來(lái)自國(guó)家防汛抗旱總指揮部辦公室網(wǎng)站。