政策制度是都市圈協(xié)同發(fā)展的重要保障。一套適用于都市圈范圍的良好的政策制度可以有效地保證都市圈經(jīng)濟(jì)主體在公平的環(huán)境下從事經(jīng)濟(jì)活動(dòng)。而政府對(duì)都市圈政策方面的傾斜，可以是集中資源、財(cái)力等舉措，以期推動(dòng)都市圈協(xié)同發(fā)展更上一個(gè)臺(tái)階。因此，在都市圈協(xié)同發(fā)展階段，合適的政策制度有利于都市圈協(xié)同發(fā)展向縱深推進(jìn)，提升都市圈協(xié)同發(fā)展水平。

一、土她政策保障機(jī)理

土地既是一種特殊的重要資源，也是一種基礎(chǔ)性資源。土地?cái)?shù)量的有限性、位置的固定性表明土地有其差異性。在我國(guó)經(jīng)濟(jì)還未真正從要素驅(qū)動(dòng)轉(zhuǎn)向創(chuàng)新驅(qū)動(dòng)的發(fā)展階段，土地資源的數(shù)量和結(jié)構(gòu)對(duì)區(qū)域發(fā)展影響較大。當(dāng)前，盡管土地的開(kāi)發(fā)強(qiáng)度在不斷提升、土地利用效率也在不斷提高，但城市的擴(kuò)張、工業(yè)的發(fā)展等對(duì)土地需求越來(lái)越大，土地越來(lái)越成為區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展的重要調(diào)控手段之一。特別地，在我國(guó)保持18億畝耕地的紅線的大框架之下，建設(shè)用地的規(guī)模與大小對(duì)區(qū)域作用越發(fā)突出。從都市圈層面來(lái)看，由于用地指標(biāo)是以行政區(qū)劃為單元進(jìn)行合理分配的，對(duì)于都市圈的各行政主體而言，用一平方相當(dāng)于少一平方。因此，都市圈內(nèi)的行政主體對(duì)項(xiàng)目用地管控比較嚴(yán)格，合理的土地政策可以對(duì)都市圈的行政主體在都市圈項(xiàng)目安排上發(fā)揮影響。進(jìn)入都市圈協(xié)同發(fā)展階段后，需要土地政策予以重點(diǎn)關(guān)注的問(wèn)題主要包括：一是在都市圈實(shí)施一批跨行政主體項(xiàng)目時(shí)，由于這些項(xiàng)目是跨行政主體的，涉及占用相關(guān)行政主體用地指標(biāo)問(wèn)題，如果雙方協(xié)商可以解決，對(duì)推動(dòng)項(xiàng)目的實(shí)施比較有利。相反，如果各自協(xié)商不一致，就會(huì)導(dǎo)致項(xiàng)目落地實(shí)施比較困難。在這樣的形勢(shì)下，就需要土地政策支持。二是對(duì)于一些對(duì)都市圈發(fā)展有重大作用的公益性項(xiàng)目土地指標(biāo)占用問(wèn)題。一些公益性項(xiàng)目，由于沒(méi)有產(chǎn)出，對(duì)都市圈行政主體而言有種“得不償失”的感覺(jué)，其就會(huì)在項(xiàng)目的落地實(shí)施上發(fā)揮相反作用。在這樣的情況下，也需要土地政策的傾斜支持。上面兩個(gè)因素需要發(fā)揮土地政策對(duì)都市圈協(xié)同發(fā)展的影響。一方面，省級(jí)層面要強(qiáng)化對(duì)都市圈協(xié)同發(fā)展用地政策的影響，對(duì)于一些跨行政區(qū)劃的重大項(xiàng)目，用地指標(biāo)可以由省級(jí)層面予以解決，不占用地方用地指標(biāo)。另一方面，對(duì)于在都市圈內(nèi)的重大項(xiàng)目，可以試點(diǎn)優(yōu)先列入省級(jí)重點(diǎn)項(xiàng)目庫(kù)，爭(zhēng)取省級(jí)用地指標(biāo)等。另外，土地政策的制定，也要充分考慮到市場(chǎng)的供應(yīng)機(jī)制、競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制和價(jià)格機(jī)制，探索建立統(tǒng)一的土地市場(chǎng)體系，促進(jìn)土地資源流動(dòng)，提升土地市場(chǎng)的配置效率。

二、財(cái)政政策保障機(jī)理

區(qū)域的發(fā)展離不開(kāi)資金的支持，財(cái)政政策在都市圈協(xié)同發(fā)展階段對(duì)區(qū)域的開(kāi)發(fā)有著重要影響。從都市圈來(lái)看，經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平好的地區(qū)，相應(yīng)的地方財(cái)政實(shí)力就比較突出，在都市圈的建設(shè)方面的投入也比較大，對(duì)都市圈的發(fā)展作用力也比較強(qiáng)。而那些經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平低的地區(qū)，地方財(cái)政實(shí)力比較薄弱，在都市圈建設(shè)方面的投入力度將會(huì)相應(yīng)減少。從都市圈協(xié)同發(fā)展角度看，財(cái)政政策需要特別關(guān)注以下幾方面的問(wèn)題：一是都市圈跨行政區(qū)劃項(xiàng)目融資問(wèn)題。作為跨行政區(qū)域的項(xiàng)目，如城際鐵路、公路等基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目，對(duì)于不同行政主體而言，如何投資，投資比例多少成為雙方需要集體協(xié)商解決的重要問(wèn)題，也是財(cái)政政策需要著力解決的問(wèn)題。二是都市圈內(nèi)財(cái)政轉(zhuǎn)移支付問(wèn)題。由于生態(tài)環(huán)境條件、經(jīng)濟(jì)發(fā)展基礎(chǔ)等的差異，對(duì)于一些對(duì)都市圈生態(tài)環(huán)境影響比較大的地區(qū)，在重視其發(fā)展的同時(shí)，特別需要發(fā)揮財(cái)政政策區(qū)域轉(zhuǎn)移支付的作用，以利于這些地區(qū)的發(fā)展。財(cái)政轉(zhuǎn)移支付的總量如何確定，由哪個(gè)行政主體推動(dòng)財(cái)政轉(zhuǎn)移支付等都是需要財(cái)政政策方面的創(chuàng)新突破解決的。三是稅收的收繳比例問(wèn)題。稅收作為地方財(cái)政收入的主要來(lái)源之一，對(duì)地方財(cái)政的貢獻(xiàn)度非常大。一些地方為發(fā)展經(jīng)濟(jì)，紛紛對(duì)引進(jìn)企業(yè)在稅收方面進(jìn)行優(yōu)惠。從優(yōu)惠的地區(qū)看，目前的稅收優(yōu)惠主要集在經(jīng)濟(jì)特區(qū)、經(jīng)濟(jì)技術(shù)開(kāi)發(fā)區(qū)、高新區(qū)、工業(yè)園等。對(duì)于都市圈層面的稅收優(yōu)惠政策還沒(méi)有明確，這也使得都市圈發(fā)展受到一定的影響。因此，在都市圈協(xié)同發(fā)展階段，制定哪些稅收優(yōu)惠政策、在哪些區(qū)域開(kāi)展稅收優(yōu)惠政策等，都需要?jiǎng)?chuàng)新財(cái)政政策。四是如何引導(dǎo)社會(huì)資本參與都市圈協(xié)同發(fā)展的問(wèn)題。在當(dāng)前地方以土地財(cái)政為主導(dǎo)的財(cái)政體制下，隨著國(guó)家對(duì)土地調(diào)控越來(lái)越緊，地方財(cái)政收入越來(lái)越窄，特別需要?jiǎng)?chuàng)新資金來(lái)源途徑，擴(kuò)大政府的可用資金。而地方財(cái)政可用資金雖少，但社會(huì)資金充裕，如何引導(dǎo)社會(huì)資本參與都市圈協(xié)同發(fā)展建設(shè)，充分調(diào)動(dòng)社會(huì)資本是今后重要的資金拓展渠道。如何引導(dǎo)社會(huì)資本參與都市圈協(xié)同發(fā)展，哪些項(xiàng)目可以讓社會(huì)資本參與，政府與社會(huì)合作模式如何等，都需要發(fā)揮財(cái)政政策的作用，通過(guò)財(cái)政政策的引導(dǎo)，實(shí)現(xiàn)社會(huì)資本有效注入都市圈的發(fā)展當(dāng)中去。因此，從上面幾個(gè)問(wèn)題出發(fā)，需要加強(qiáng)財(cái)政政策的制定，推動(dòng)都市圈協(xié)同發(fā)展。一方面，財(cái)政政策創(chuàng)新要更多地傾向于如何破解都市圈跨行政區(qū)劃的資金來(lái)源問(wèn)題，通過(guò)財(cái)政引導(dǎo)，讓政府投資投入到最有利的領(lǐng)域和區(qū)域中去。另一方面，財(cái)政政策要關(guān)注社會(huì)資本的引入問(wèn)題，制定相應(yīng)的政策，有效引導(dǎo)社會(huì)資本參與都市圈協(xié)同發(fā)展過(guò)程，彌補(bǔ)政府資金不足的問(wèn)題。同時(shí)，政府之間要也在稅收優(yōu)惠等方面達(dá)成共識(shí)，減少在稅收方面的惡性競(jìng)爭(zhēng)，推動(dòng)都市圈協(xié)同發(fā)展。

三、人才政策保障機(jī)理

在科技進(jìn)步不斷加速的今天，人才已然成為區(qū)域競(jìng)爭(zhēng)力的重要組成部分，區(qū)域人才資源的數(shù)量和質(zhì)量在很大程度上決定了區(qū)域的整體影響力。對(duì)都市圈而言，隨著都市圈進(jìn)入?yún)f(xié)同發(fā)展階段，都市圈經(jīng)濟(jì)面臨著轉(zhuǎn)型升級(jí)的壓力，迫切需要科技創(chuàng)新來(lái)驅(qū)動(dòng)經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型。而科技創(chuàng)新的動(dòng)力來(lái)自于知識(shí)，知識(shí)的載體是人才，人才政策的好壞對(duì)都市圈協(xié)同發(fā)展階段能否集聚一批優(yōu)秀人才至關(guān)重要。從都市圈協(xié)同發(fā)展階段看，人才政策需要著力解決以下幾方面的問(wèn)題：一是人力資源如何更優(yōu)質(zhì)地在都市圈內(nèi)均衡配置。由于都市圈在人才培養(yǎng)、工資待遇、社會(huì)保障、居住生活環(huán)境等方面存在很大的差異，區(qū)域人才資源分布不均，人才隊(duì)伍結(jié)構(gòu)性矛盾比較突出。中心城市由于經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平高，居住生活條件有優(yōu)勢(shì)，對(duì)人才的吸引力相對(duì)較強(qiáng)，而一些偏遠(yuǎn)地區(qū)，對(duì)人才吸引力比較弱。因此，如何更好地發(fā)揮人才政策對(duì)人才的引導(dǎo)作用，減弱人才在地區(qū)的極化效應(yīng)至關(guān)重要。二是人才體制壁壘如何打破的問(wèn)題。因都市圈內(nèi)不同城市功能定位不同，區(qū)域內(nèi)分工與合作機(jī)制還未完全建立，人才資源跨地區(qū)的自由流動(dòng)受到限制。以京津冀都市圈為例，由于人才流動(dòng)機(jī)制的限制，如戶籍制度、工資福利、社會(huì)保障和子女就學(xué)等因素，特別是戶籍制度限定人口規(guī)模的做法，制約了人才在京津冀都市圈內(nèi)的自由流動(dòng)，因此要制定超越行政區(qū)劃限制的人才政策，合理確定適合都市圈人才自由流動(dòng)的政策，推動(dòng)人才在都市圈內(nèi)的自由流動(dòng)。三是人才政策的針對(duì)性問(wèn)題?？梢哉f(shuō)當(dāng)前各級(jí)政府都將人才視為重要的戰(zhàn)略資源，在人才引進(jìn)、人才配套環(huán)境建設(shè)等方面下足了功夫，出臺(tái)了許多的政策加快人才的引進(jìn)。但從都市圈協(xié)同發(fā)展角度看，由于政府在引進(jìn)哪些人才，這些人才需要什么樣的環(huán)境，政府能夠提供什么樣的服務(wù)等方面還不明晰，導(dǎo)致其在人才引進(jìn)上存在盲目性，認(rèn)為高端、高層次人才就是重點(diǎn)，政策的制定也過(guò)于傾向于高端、高層次人才，一些引進(jìn)的人才很難與地方政府的產(chǎn)業(yè)發(fā)展相結(jié)合，一定程度上這是對(duì)政策資源的浪費(fèi)?；谝陨戏治?，可以看出，人才政策已經(jīng)成為決定都市圈協(xié)同發(fā)展提升的重要保障之一，必須將科學(xué)合理的人才政策制定擺在都市圈協(xié)同發(fā)展的重要位置。首先，人才政策的制定要充分考慮都市圈不同城市的發(fā)展條件，按照各取所需的原則，力爭(zhēng)出臺(tái)一些適合各類人才在不同城市流動(dòng)的政策，推動(dòng)人才在都市圈的合理配置。其次，人才政策也要充分考慮不同城市發(fā)展環(huán)境，要逐步統(tǒng)一區(qū)域內(nèi)人才培養(yǎng)、人才流動(dòng)和人才引進(jìn)政策，在人才評(píng)價(jià)、戶籍管理、資格認(rèn)定等方面互通互容，不斷消除之間差異和壁壘。最后，也要科學(xué)制定人才引進(jìn)與培養(yǎng)相結(jié)合的制度，在培養(yǎng)的基礎(chǔ)上，引進(jìn)與區(qū)域產(chǎn)業(yè)發(fā)展、企業(yè)發(fā)展需要相適應(yīng)的不同層次人才。