銀川市城市化進(jìn)程中失地農(nóng)民市民化研究報告

李培文　張鐵軍

寧夏黨校

2002年自治區(qū)黨委、政府實(shí)施中心城市帶動戰(zhàn)略以來，銀川市的城市化進(jìn)程不斷加快，農(nóng)民的土地和房屋大量被征用和拆遷，大批失地農(nóng)民進(jìn)入了城市。如何使進(jìn)城的失地農(nóng)民群體盡快實(shí)現(xiàn)社會角色轉(zhuǎn)變，成為真正意義上的城市居民，這是銀川市城市化進(jìn)程中一個亟待解決的重大問題。

一、銀川市失地農(nóng)民市民化的現(xiàn)狀

（一）失地農(nóng)民和失地農(nóng)民市民化

失地農(nóng)民是指那些原來在國家或集體的土地上從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)勞動，在城市化過程中由于國家公共事業(yè)建設(shè)或商業(yè)開發(fā)的需要而使其部分或全部失去了擁有對土地的使用權(quán)，從而導(dǎo)致其身份、職業(yè)發(fā)生變化的群體。

失地農(nóng)民市民化指的是在我國現(xiàn)代化建設(shè)過程中，失去土地和離開農(nóng)業(yè)生產(chǎn)活動的農(nóng)民，進(jìn)入城市從事非農(nóng)產(chǎn)業(yè)，其身份、地位、價值觀念及工作方式和生活方式全面向城市市民轉(zhuǎn)化的過程。失地農(nóng)民市民化既是一種過程，又是一種結(jié)果。失地農(nóng)民市民化主要包括以下幾個方面:一是生活空間的變化，由主要居住在農(nóng)村轉(zhuǎn)為長期居住在城鎮(zhèn)；二是生產(chǎn)方式的變化，由長期從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)向非農(nóng)產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)化；三是社會身份的變化，身份的轉(zhuǎn)變主要是戶籍的轉(zhuǎn)變，即由農(nóng)村戶口變?yōu)槌鞘袘艨?；四是保障方式的轉(zhuǎn)變，由農(nóng)民過去主要依靠承包土地的使用權(quán)實(shí)行自我保障轉(zhuǎn)變?yōu)閾碛信c城市戶口緊密相連的養(yǎng)老保險、醫(yī)療保險和失業(yè)保險等一系列社會保障；五是觀念意識的轉(zhuǎn)變，由與傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)活動相適應(yīng)的觀念轉(zhuǎn)變?yōu)榕c現(xiàn)代城市生活相適應(yīng)的觀念，由對農(nóng)民身份的認(rèn)同轉(zhuǎn)變?yōu)閷Τ鞘惺忻裆矸莸恼J(rèn)同；六是交往方式的轉(zhuǎn)變，由以血緣、地緣為主的交往方式轉(zhuǎn)變?yōu)橐詷I(yè)緣為主，從面對面的直接交往為主轉(zhuǎn)變?yōu)殚g接的通訊傳媒信息溝通為主；七是生活方式的轉(zhuǎn)變，在飲食、衣著、運(yùn)動、作息、嗜好等方面適應(yīng)城市生活。

本報告主要研究銀川市城市化進(jìn)程中因耕地被征用而失去土地（人均少于0.5畝耕地）的農(nóng)民在居住地、職業(yè)身份、社會權(quán)利以及生產(chǎn)生活方式等各方面全面向城市市民的轉(zhuǎn)化的狀況。

（二）銀川市失地農(nóng)民的基本情況

失地農(nóng)民數(shù)量。銀川市失地農(nóng)民主要集中出現(xiàn)在1982～2005年。截至目前，銀川市共有失地農(nóng)民32258戶，共計(jì)98576人，失地農(nóng)民約占銀川市農(nóng)業(yè)總?cè)丝诘?8%，其中農(nóng)轉(zhuǎn)非人數(shù)為65436人。銀川市的失地農(nóng)民主要集中在興慶區(qū)和金鳳區(qū)（興慶區(qū)32513人、金鳳區(qū)23662人、西夏區(qū)5319人、永寧縣11761人、賀蘭縣6460人、靈武市11828人、銀川經(jīng)濟(jì)技術(shù)開發(fā)區(qū)管委會7033人）。三區(qū)（含開發(fā)區(qū)）共有失地農(nóng)民68527人，占全市失地農(nóng)民總數(shù)的69.5%，其中完全失地農(nóng)民46478人，占三區(qū)失地農(nóng)民總數(shù)的67.8%；部分失地農(nóng)民22049人，占三區(qū)失地農(nóng)民總數(shù)的32.2%。在市轄三區(qū)（含開發(fā)區(qū)）失地農(nóng)民中，農(nóng)轉(zhuǎn)非約為51579人，占三區(qū)失地農(nóng)民總數(shù)75.3%。

失地農(nóng)民經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償。目前，絕大多數(shù)失地農(nóng)民拿到了征地補(bǔ)償費(fèi)和青苗補(bǔ)助費(fèi)。征地補(bǔ)償費(fèi)按照土地統(tǒng)征政策平均每畝在2萬～4萬元。銀川市征地拆遷補(bǔ)償主要是以實(shí)物補(bǔ)償（以房換房）和經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償兩種方式。先后集中聯(lián)片建設(shè)康居工程14個點(diǎn)、200萬平方米住房，安置失地農(nóng)民2.2萬戶、6萬多人。在以房換房的失地農(nóng)民中，房屋補(bǔ)償一套的5259戶，兩套的2107戶，三套的1098戶，四套的526戶，四套以上的472戶。通過調(diào)查分析，有4203戶失地農(nóng)民可以出租房屋，占安置失地農(nóng)民總戶數(shù)的19.1%。

失地農(nóng)民收入及生活現(xiàn)狀。為確保農(nóng)民失去土地后收入能夠穩(wěn)定增長，銀川市政府按照不同區(qū)域，每年每畝補(bǔ)助500～700元，確保失地農(nóng)民失地有保障。失地農(nóng)民生活補(bǔ)助費(fèi)由轄區(qū)人民政府統(tǒng)一安排分配使用，但總的來看，失地農(nóng)民家庭收入減少，消費(fèi)支出增加，生活水平下降。據(jù)調(diào)查，城市周邊大部分失地農(nóng)民土地被征前，主要依靠房屋出租、汽車貨運(yùn)、蔬菜溫棚、養(yǎng)殖業(yè)獲取收入。土地被征后的家庭人均純收入比征地前有所下降，自謀職業(yè)、社區(qū)安置收入不穩(wěn)定，就業(yè)困難多。很多人反映醫(yī)療、社保負(fù)擔(dān)沉重，在有限的安置補(bǔ)償收入消耗殆盡之后，將來生計(jì)令人堪憂。

（三）銀川市失地農(nóng)民市民化的現(xiàn)狀——以民樂村失地農(nóng)民市民化現(xiàn)狀為例

銀川市紅花鄉(xiāng)民樂村經(jīng)歷了時間較長、多次征地的過程，在失地農(nóng)民市民化方面具有一定的代表性。民樂村現(xiàn)在村內(nèi)耕地大多已被征用，剩余少量耕地已經(jīng)無法進(jìn)行耕種（農(nóng)田水利設(shè)施已無法灌溉使用），也無人繼續(xù)從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)。征地以前，村民的主要經(jīng)濟(jì)來源是糧食和蔬菜種植。目前，民樂村村民的主要收入來源有:征地補(bǔ)償金、房屋出租、打工、做生意。征地后，村民在戶口、收入來源、生活方式和社會互動方面都發(fā)生了改變。

由農(nóng)業(yè)戶口到非農(nóng)業(yè)戶口的變化。按照銀川市政策規(guī)定，對全部失去土地或人均現(xiàn)有土地0.5畝以下的失地農(nóng)民，全部轉(zhuǎn)為城市居民戶口。民樂村失地農(nóng)民順利實(shí)現(xiàn)了“農(nóng)轉(zhuǎn)非” 。但是，民樂村失地農(nóng)民的“農(nóng)轉(zhuǎn)非”僅是戶口本上的農(nóng)轉(zhuǎn)非，而依附在戶口上的其他相關(guān)利益并不能有效實(shí)現(xiàn)。

由種養(yǎng)業(yè)向“出租屋”經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)變的收入來源。民樂村在征地之前，村民主要從事糧食和蔬菜種植；征地后，現(xiàn)在已無人繼續(xù)從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)，全部轉(zhuǎn)向房屋出租、打臨工，個別村民在外經(jīng)商，村民的職業(yè)結(jié)構(gòu)發(fā)生了巨大的變化。

民樂村六隊(duì)、十隊(duì)由于征地時間較早，實(shí)行的是留地安置和貨幣補(bǔ)償相結(jié)合的政策。村民在獲得了一定數(shù)量征地補(bǔ)償?shù)耐瑫r，都在自家保留的宅基地（400m²左右）上按照村委會的統(tǒng)一規(guī)劃建設(shè)了自家的三層小樓。村內(nèi)的房子大多一層用來當(dāng)倉庫，二三層除自己居住外都進(jìn)行出租。外圍臨街的房子統(tǒng)一用作商鋪出租，形成現(xiàn)在的興隆水暖建材市場。目前，失地后，村民在自家的宅基地上建設(shè)的房屋也已成為他們新的生產(chǎn)資料，房屋租賃成為了村民們最主要的經(jīng)濟(jì)來源，形成了“以地生財(cái)、坐地收租”的出租屋經(jīng)濟(jì)模式。

表1　民樂村六隊(duì)、十隊(duì)村民職業(yè)構(gòu)成情況（人數(shù)百分比）

注:根據(jù)調(diào)研情況了解，征地后，村民在自家宅基地上建的三層住宅或征地補(bǔ)償?shù)亩鄬幼≌?，除自己居住之外，都進(jìn)行出租。

由傳統(tǒng)向現(xiàn)代轉(zhuǎn)變的生活方式。從民樂村原住村民的生活方式來看，雖然物質(zhì)生活得到了改善，但價值觀念、生活習(xí)慣等內(nèi)在的思想意識顯然還未跟上環(huán)境的變化。在主體意識上，仍停留在農(nóng)民角色上。民樂村在快速城市化的背景下，被動地裹入城市，由一個農(nóng)村社區(qū)變成了如今的城市社區(qū)，在這場急劇的變遷之中，民樂村村民顯然對于市民這一角色的行為標(biāo)準(zhǔn)還不太清楚，不知道市民這一角色應(yīng)該做什么、不應(yīng)該做什么和怎樣去做。從而，在由原來的農(nóng)民角色向現(xiàn)在的市民角色轉(zhuǎn)換過程中發(fā)生困難。

由單一型向多重型轉(zhuǎn)化的社會互動。在城市的快速發(fā)展過程中，民樂村由一個相對封閉的由本地村民構(gòu)成的傳統(tǒng)農(nóng)村社區(qū)變成了一個混居的城市社區(qū)。在這個新的生活共同體中，原先單純的村民交往已演變成原住村民、外來人員和周圍的城市市民之間的多重互動。人員混雜、文化沖突、利益糾葛己經(jīng)深入到了村中的各個角落，人們的社會關(guān)系網(wǎng)絡(luò)也在進(jìn)行著重新的編織與梳理。①本村原住村民之間的社會互動。民樂村村民在市民化轉(zhuǎn)變過程中，村民之間的交往深度顯然已遠(yuǎn)不及過去，鄰里之間的交往已越來越少，但是，村民之間原有的社會關(guān)系網(wǎng)絡(luò)并沒有徹底斷裂，當(dāng)外來租住人員與村民發(fā)生矛盾時，村里人無一例外地偏向村民，表現(xiàn)出其對“村民”身份的強(qiáng)烈認(rèn)同。②原住村民與周圍城市社區(qū)的市民的社會互動。隨著城市的發(fā)展，民樂村的原住村民和周圍城市社區(qū)的市民之間的社會交往也逐漸增多。在交往過程中，兩者存在一定的隔閡。盡管民樂村村民都已擁有了城市戶口，在戶籍意義上已成為了市民，但周圍城市社區(qū)的市民在觀念上仍然把他們當(dāng)成是“郊區(qū)農(nóng)民” ，認(rèn)為民樂村仍然是個“農(nóng)村” 。民樂村村民在穿衣打扮、行為方式方面漸漸地向城市居民靠攏，但在價值判斷上卻并不認(rèn)同城里人。他們認(rèn)為周圍所謂的“城里人”冷漠自私，“自以為高人一等，其實(shí)沒什么了不起” 。民樂村村民與周圍城市社區(qū)的市民之間缺乏相互的角色認(rèn)同，盡管他們之間許多人已開始了交往，但這些交往并不密切，缺乏深層次的溝通和互動，歸根結(jié)底源于城鄉(xiāng)文化之間的矛盾和沖突。

基層組織從村委會向居（社）委會轉(zhuǎn)變。從民樂村的基層組織形式看，民樂村具有“村居合一”的特征。一方面，民樂村依然保留著農(nóng)村社區(qū)的格局，一般都掛有村黨支部、村委員會和居（社）委會三塊牌子；另一方面，村委會在行使居（社）委會社會管理職能的同時，還在承擔(dān)部分經(jīng)濟(jì)發(fā)展的職能。民樂村（社區(qū)）的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、公共設(shè)施建設(shè)還沒有完全納入城市統(tǒng)一規(guī)劃。

二、銀川市失地農(nóng)民市民化面臨的現(xiàn)實(shí)困境

從銀川市紅花鄉(xiāng)民樂村的失地農(nóng)民市民化的狀況來看，失地農(nóng)民借助于工業(yè)化和城市化的推動，在實(shí)現(xiàn)戶籍、身份甚至職業(yè)的轉(zhuǎn)變后，并沒有自動帶來市民化身份的轉(zhuǎn)變，他們在向市民角色的轉(zhuǎn)化過程中面臨許多困難。

（一）失地農(nóng)民市民化的內(nèi)在動力不足

城市戶口和市民身份對失地農(nóng)民失去了以往的吸引力。長期以來，二元的戶籍制度是與社保、教育、醫(yī)療和就業(yè)等一系列制度結(jié)合在一起的。城市戶口和市民身份之所以重要，是因?yàn)楦街谝詰艨诤诵牡纳矸萆系谋姸鄼?quán)益。戶籍的改變也就意味著個人享有的權(quán)益的變化，但現(xiàn)在僅僅是給予失地農(nóng)民一個城市戶口，而不能保障上述相關(guān)利益的實(shí)現(xiàn)，那些市民身份也就對失地農(nóng)民失去了吸引力。

失地農(nóng)民市民化的被動性使失地農(nóng)民缺乏身份轉(zhuǎn)化的積極性。據(jù)調(diào)查，銀川市農(nóng)民失地的主要原因是由于城市擴(kuò)建，交通、水利等公益事業(yè)的不斷發(fā)展，工業(yè)園區(qū)和經(jīng)濟(jì)開發(fā)區(qū)建設(shè)，各類企業(yè)建設(shè)，挖魚塘，開湖景，種植經(jīng)濟(jì)林木等占用了大量的耕地。因此，失地農(nóng)民絕大多數(shù)是因城市化進(jìn)程的加快而被動地加入了市民化的行列，缺乏身份轉(zhuǎn)化的內(nèi)在動力。

（二）失地農(nóng)民市民化的保障不到位

失地農(nóng)民的就業(yè)率低，就業(yè)保障不到位。目前，銀川市失地農(nóng)民中具有勞動能力的農(nóng)轉(zhuǎn)非人員43615人，實(shí)現(xiàn)再就業(yè)的有22385人，占農(nóng)轉(zhuǎn)非勞動力的51.3%。從就業(yè)區(qū)域看，以區(qū)內(nèi)就業(yè)為主，區(qū)外就業(yè)較少；從就業(yè)渠道看，以自謀職業(yè)為主。有近半數(shù)的農(nóng)轉(zhuǎn)非勞動力找不到適合自己的工作。被征地農(nóng)轉(zhuǎn)非人員綜合素質(zhì)和就業(yè)技能整體上較差，面對就業(yè)競爭越來越激烈的嚴(yán)峻形勢，就業(yè)的難度較大，尤其是被征地農(nóng)轉(zhuǎn)非“4050”人員實(shí)現(xiàn)就業(yè)更困難。

失地農(nóng)民的就業(yè)保障不到位:一是就業(yè)促進(jìn)與服務(wù)制度缺失，失地農(nóng)民通往城市的就業(yè)崗位缺乏有序引導(dǎo)。如失地農(nóng)民辦理的再就業(yè)優(yōu)惠證，只有享受低保的人員才能免稅，受益范圍過于狹窄。二是就業(yè)保護(hù)缺乏。失地農(nóng)民作為一個新的就業(yè)弱勢群體，很多正當(dāng)權(quán)益在就業(yè)中得不到保障，常常處于不利位置，遭受不公平的對待，現(xiàn)實(shí)生活中往往不被《勞動法》和《最低工資規(guī)定》等基本法規(guī)所覆蓋。三是失業(yè)保險保障缺位。

失地農(nóng)民的社會保障水平低。享受到一定的社會保障有助于解決農(nóng)民失去土地之后的后顧之憂，也是失地農(nóng)民能否享受市民待遇的重要標(biāo)志。銀川市失地農(nóng)民社會保障主要體現(xiàn)在農(nóng)村社會保險（農(nóng)村養(yǎng)老保險、農(nóng)村合作醫(yī)療保險）、最低生活保障和農(nóng)村社會救助三個方面。2006年4月，銀川市出臺了《銀川市已征地農(nóng)轉(zhuǎn)非人員基本養(yǎng)老保險試行辦法的實(shí)施意見》 ，開始在全市開展失地農(nóng)民養(yǎng)老保險工作。截至2006年11月，銀川市參加養(yǎng)老保險的失地農(nóng)民有1.19萬人，近5300名失地農(nóng)民按月領(lǐng)取300元的養(yǎng)老金。2003年以來，將失地農(nóng)民家庭生活困難、人均收入低于城市最低生活保障的納入生活保障救助，全市有16650人納入低保救助，占失地農(nóng)民總數(shù)的25.4%。與城市居民相比，失地農(nóng)民的社會保障是低水平的。

目前，在社會保障方面存在的主要問題:一是根據(jù)2006年市政府出臺的有關(guān)失地農(nóng)民養(yǎng)老保險政策規(guī)定，2003年以前被征地農(nóng)轉(zhuǎn)非人員暫時不能參加征地農(nóng)轉(zhuǎn)非人員基本養(yǎng)老保險，至今有關(guān)政策還在制定之中。二是失地農(nóng)民基本養(yǎng)老保險補(bǔ)貼資金還沒有完全及時到位，尤其是金鳳區(qū)資金缺口較大，養(yǎng)老金儲備制度和預(yù)警制度尚未完全建立。三是失地農(nóng)民的基本養(yǎng)老保險和醫(yī)療保險工作覆蓋面還需進(jìn)一步擴(kuò)大。

對失地農(nóng)民的培訓(xùn)體系不夠健全。銀川市從2005年起，市財(cái)政連續(xù)3年每年安排300萬元的專項(xiàng)資金，支持失地農(nóng)民就業(yè)、技能培訓(xùn)。各區(qū)按照1∶0.5的比例安排配套資金，用于失地農(nóng)民的培訓(xùn)、就業(yè)。鼓勵失地農(nóng)民在區(qū)內(nèi)參加各種職業(yè)技能培訓(xùn)，通過職業(yè)技能鑒定，取得國家職業(yè)技能資格證書的，經(jīng)勞動保障部門認(rèn)定，給予60%的培訓(xùn)費(fèi)補(bǔ)貼；對參加短期技能培訓(xùn)且取得勞動就業(yè)部門認(rèn)可的技能結(jié)業(yè)證書的，酌情補(bǔ)貼培訓(xùn)費(fèi)。整合全市教育（職業(yè)）資源，對承擔(dān)失地農(nóng)民定向技能培訓(xùn)的學(xué)校、中介組織和企業(yè)，由各級政府按其承擔(dān)的培訓(xùn)任務(wù)量和失地農(nóng)民就業(yè)情況給予一定的資金支持。從2005年9月份起，對通過專業(yè)技術(shù)學(xué)習(xí)在自治區(qū)內(nèi)各類職業(yè)中學(xué)取得畢業(yè)證書的失地農(nóng)民，經(jīng)認(rèn)定，補(bǔ)助50%的學(xué)費(fèi)，補(bǔ)助資金由市、區(qū)財(cái)政各承擔(dān)50%，但目前培訓(xùn)體系的現(xiàn)狀卻不盡如人意，表現(xiàn)在:多部門主管，管理權(quán)限分散，難以形成合力；缺少針對性培訓(xùn)，培訓(xùn)主觀性大；大部分培訓(xùn)帶有一次性特征，時間短，內(nèi)容單一，對系統(tǒng)提高農(nóng)民科技文化、勞動技能等綜合素質(zhì)效果較差；財(cái)政補(bǔ)貼培訓(xùn)資金不能及時足額到位。

組織管理體制沒有理順。伴隨著城市化進(jìn)程的加快，新問題、新矛盾不斷增多，需要解決的問題也在增多。鄉(xiāng)鎮(zhèn)體制改為街道管理體制以后，原來的基層組織只是簡單地改為社區(qū)組織，其管理體制和運(yùn)行方式缺乏與之相應(yīng)調(diào)整，威信與凝聚力逐漸減弱，居（農(nóng)）民對其認(rèn)同性也在降低。居（農(nóng)）民的社會自治組織的功能發(fā)揮存在障礙。

失地農(nóng)民生活負(fù)擔(dān)重。失地農(nóng)民進(jìn)入城市生活以后，增加的是生活成本，減少的是收入來源。進(jìn)入城市以后，吃、穿、住、行、教育等基本開支按照城市標(biāo)準(zhǔn)來開支，生活成本呈直線上升，但收入來源并沒有發(fā)生大的改善。生活負(fù)擔(dān)的過重是阻礙農(nóng)民市民化的重要原因之一。

（三）失地農(nóng)民對城市社會和市民身份缺乏認(rèn)同感

失地農(nóng)民對城市社會缺乏認(rèn)同感。美國芝加哥學(xué)派的巨匠沃思在談到城市與鄉(xiāng)村的區(qū)別時指出:“城市與鄉(xiāng)村在當(dāng)代文明中代表著相互對立的兩極。兩者之間，除了程度之外，還存在著性質(zhì)差別。城與鄉(xiāng)各有其特有的利益、興趣，特有的社會組織和特有的人性，他們形成一個既相互對立，又互為補(bǔ)充的世界。 ”城市化往往可以很快地造成一個地區(qū)人口及經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)的變化，然而社會結(jié)構(gòu)的改革要緩慢得多，特別是風(fēng)俗和約定俗成的傳統(tǒng)。在城市化的快速推進(jìn)下，失地農(nóng)民雖然居住到了城市，但他們?nèi)匀槐Ａ粲泻軓?qiáng)的農(nóng)村生活習(xí)慣，與城市居民的交往更多地只限于表層的業(yè)緣關(guān)系，缺少生活中的情感性互動。失地農(nóng)民對城市社會缺少歸屬感。

失地農(nóng)民對市民身份缺乏認(rèn)同感。身份認(rèn)同是社會認(rèn)同的一個方面，它著重強(qiáng)調(diào)內(nèi)在性認(rèn)同，是人們對主體自身的地位、意義和利益的肯定以及人們對此所產(chǎn)生的相應(yīng)的身份歸屬。作為身份認(rèn)同的主體，失地農(nóng)民自身是如何看待自己的社會身份的呢？調(diào)查中當(dāng)問到“您覺得您是:A.城市人B.農(nóng)民C.兩者都不是”這一問題時，只有24.2%的人以為自己已成為城市人，28.8%的人認(rèn)為自己還是農(nóng)民，而更多的人對自己的身份持模糊態(tài)度，認(rèn)為自己既不是城市市民也不是農(nóng)民。雖然他們具有了城市居民的身份，也渴望融入城市生活，但還沒有徹底完成認(rèn)同系統(tǒng)的轉(zhuǎn)換，他們的認(rèn)同系統(tǒng)還停留在原來的地方，以致大部分的失地農(nóng)民產(chǎn)生了心理認(rèn)同的不適應(yīng)。這表明失地農(nóng)民對自己市民身份意識還比較淡薄，對城市居民群體的認(rèn)同度不高。

三、加快失地農(nóng)民市民化進(jìn)程的對策和建議

解決失地農(nóng)民市民化的問題，必須綜合考慮，統(tǒng)籌兼顧，制定有效的政策，從根本上解決失地農(nóng)民的生活和出路問題，以維護(hù)社會穩(wěn)定。只有這樣，才能既有利于城鎮(zhèn)化的建設(shè)，又有利于農(nóng)民長遠(yuǎn)利益的獲取。

（一）全面推進(jìn)失地農(nóng)民社會保障體系的建設(shè)

建立和完善失地農(nóng)民的社會保障體系，這是各級政府的一項(xiàng)重要職責(zé)，也是解決失地農(nóng)民問題、維護(hù)失地農(nóng)民合法權(quán)益、促進(jìn)失地農(nóng)民市民化的根本之舉。失地農(nóng)民實(shí)際上已經(jīng)是法律意義上的城市居民，理應(yīng)享受城市居民同等的養(yǎng)老保險、醫(yī)療保險和失業(yè)保險等社會保障待遇，但馬上為他們建立完全與城市居民相同的社會保障制度，還有一定的難度。現(xiàn)實(shí)的做法是，設(shè)計(jì)一個與城市居民相對接近、便于今后與城鎮(zhèn)社保體系相銜接的操作方案，先養(yǎng)老保險，后醫(yī)療保險和失業(yè)保險，因地制宜，循序漸進(jìn)。采取“三個一點(diǎn)”的辦法，即“政府出一點(diǎn)、集體補(bǔ)一點(diǎn)、個人繳一點(diǎn)”籌集資金，其中政府出資部分不低于保障資金總額的30%，從土地出讓金收入中列支；集體承擔(dān)部分不低于40%，從土地補(bǔ)償費(fèi)中列支；個人承擔(dān)部分從征地安置補(bǔ)助費(fèi)中抵交。同時，應(yīng)按照資金總額的一定比例，在土地出讓金中提取建立被征地農(nóng)民基本生活保障風(fēng)險準(zhǔn)備金，以應(yīng)付未來的支付風(fēng)險。另外，政府可以采取購買就業(yè)崗位的方式，將失業(yè)保險金用于安置進(jìn)城農(nóng)民企業(yè)的工資補(bǔ)助，并免費(fèi)為企業(yè)培訓(xùn)這些新員工，對安置進(jìn)城農(nóng)民的企業(yè)，實(shí)行稅收優(yōu)惠，全部或部分免除其應(yīng)繳納的社會保險費(fèi)。

（二）以建立自主創(chuàng)業(yè)扶持和自主就業(yè)服務(wù)制度為重點(diǎn)，加快勞動就業(yè)制度的改革創(chuàng)新

順利實(shí)現(xiàn)就業(yè)是解決失地農(nóng)民生活來源，加快其生產(chǎn)生活方式轉(zhuǎn)變和完成角色轉(zhuǎn)換的重要保證。

按市場化原則，制定城鄉(xiāng)統(tǒng)一的勞動就業(yè)政策，建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的勞動力就業(yè)市場，實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)統(tǒng)籌就業(yè)。一是要引導(dǎo)和教育失地農(nóng)民轉(zhuǎn)變觀念，確立自謀職業(yè)、競爭就業(yè)的新意識。對具備條件的失地農(nóng)民，在引導(dǎo)其利用征地補(bǔ)償金和自有資金自主創(chuàng)業(yè)的同時，可通過小額貸款、稅收優(yōu)惠等多種扶持政策，把創(chuàng)業(yè)或自我雇傭作為一項(xiàng)重要的就業(yè)目標(biāo)來實(shí)施，提高失地農(nóng)民從事個體私營經(jīng)濟(jì)的積極性和成功率。二是要加快經(jīng)濟(jì)發(fā)展，多渠道、多形式擴(kuò)大就業(yè)需求。如利用土地征用補(bǔ)償費(fèi)投資興業(yè)，優(yōu)先招收村民就業(yè)；通過留用地開發(fā)興辦市場、菜場、停車場等，安排村民就業(yè)；還可以在附近農(nóng)村租賃土地，發(fā)展效益農(nóng)業(yè)，吸收農(nóng)民就業(yè)。三是建立健全勞動力市場信息網(wǎng)絡(luò)。主要是把征地后農(nóng)轉(zhuǎn)非的勞動力統(tǒng)一納入城鎮(zhèn)勞動力市場體系，統(tǒng)一管理。四是在征地較多的鄉(xiāng)鎮(zhèn)建立社會保障救助機(jī)構(gòu)，指導(dǎo)、幫助失地農(nóng)民就業(yè)。五是制定優(yōu)惠政策，對吸收土地征用工的企業(yè)給予用工補(bǔ)助、技能培訓(xùn)支持和低保政策等，鼓勵企業(yè)招收失地農(nóng)民就業(yè)。

建立向失地農(nóng)民傾斜的就業(yè)保護(hù)制度。一是明確用工單位責(zé)任，提高用工單位與失地農(nóng)民的勞動合同簽訂率和履行率；二是要切實(shí)保護(hù)失地農(nóng)民的職業(yè)安全權(quán)，督促就業(yè)失地農(nóng)民工傷保險、醫(yī)療保險和最低工資保護(hù)待遇的執(zhí)行。對于那些在失地農(nóng)民就業(yè)保護(hù)方面有良好行為的企業(yè)，進(jìn)行獎勵或補(bǔ)貼資格的優(yōu)先認(rèn)定；而對于違反就業(yè)保護(hù)制度的企業(yè)，則給予相應(yīng)的行政處罰。

建立失業(yè)保險和救助制度。處于失業(yè)中的失地農(nóng)民因?yàn)槭ネ恋?，角色和身份發(fā)生了變化，理應(yīng)享有相應(yīng)的失業(yè)保險。在確定參加失業(yè)保險對象的條件與范圍、失業(yè)保險基金的籌集與管理、失業(yè)保險基金對失業(yè)者的救助制度時，應(yīng)把失業(yè)的失地農(nóng)民納入其中。建立針對失地農(nóng)民的社會救助制度，有助于解決那些個人能力較低、家庭處于困難狀態(tài)的失地農(nóng)民的后顧之憂，是其他就業(yè)保障制度得以推行的基礎(chǔ)。

（三）建立合理的征地補(bǔ)償機(jī)制和利益分享機(jī)制

我國現(xiàn)行的耕地補(bǔ)償機(jī)制沒有綜合考慮到多種因素和地方實(shí)際情況，應(yīng)該盡快完善征地補(bǔ)償機(jī)制。例如，政府對農(nóng)業(yè)用地的征地價格是2萬～4萬元／畝，對外拍賣的價格達(dá)到了每畝幾十萬，甚至上百萬。對此，調(diào)研過程中，村民大多認(rèn)為，政府應(yīng)當(dāng)允許失地農(nóng)民享受一定的被征土地增值所帶來的收益，這樣可以使農(nóng)民得到更大的實(shí)惠，有利于化解失地農(nóng)民的問題。此外，在征地補(bǔ)償過程中，政府應(yīng)當(dāng)避免簡單的一次性貨幣安置，應(yīng)實(shí)現(xiàn)安置方式的多樣化，充分考慮村民的長遠(yuǎn)發(fā)展。

（四）以提高農(nóng)民技能為重點(diǎn)，建立失地農(nóng)民培訓(xùn)的長效機(jī)制

調(diào)研中，大多數(shù)村民都期望能有一個合適的工作崗位。目前，失地農(nóng)民的再就業(yè)面臨兩方面的困難:就業(yè)渠道不暢和就業(yè)技能缺乏。因而，加大以職業(yè)技術(shù)、崗位技能為重點(diǎn)的就業(yè)培訓(xùn)，建立健全以職業(yè)技術(shù)教育為主的、多層面的農(nóng)民職業(yè)技能培訓(xùn)網(wǎng)絡(luò)體系，充分利用公共財(cái)政資源，開展免費(fèi)培訓(xùn)，提高失地農(nóng)民轉(zhuǎn)崗再就業(yè)能力已成為當(dāng)務(wù)之急。

（五）提高失地農(nóng)民的文化素質(zhì)，實(shí)現(xiàn)生活方式的轉(zhuǎn)變

走進(jìn)城市后，失地農(nóng)民融入城市的最大的困難是要完成從農(nóng)民到市民的轉(zhuǎn)化。提高進(jìn)城農(nóng)民的自身素質(zhì)是解決進(jìn)城農(nóng)民角色轉(zhuǎn)換問題的有效途徑。首先，加強(qiáng)宣傳，讓進(jìn)城農(nóng)民更新觀念，改變陋習(xí)，學(xué)會遵守城市的各項(xiàng)規(guī)章制度，培養(yǎng)社區(qū)和公共意識，使失地農(nóng)民盡快進(jìn)入城市居民角色。其次，狠抓教育，提高失地農(nóng)民的整體素質(zhì)。

（六）加快撤村建居和社區(qū)管理方式的轉(zhuǎn)變，建立社會管理城鄉(xiāng)一體化的新機(jī)制

“撤鄉(xiāng)建街”“撤村建居”是城市化的必然趨勢，也是更好地解決失地農(nóng)民市民化問題的有效途徑。為了促使農(nóng)民真正向市民化轉(zhuǎn)變，各個社區(qū)不但要在硬件設(shè)施建設(shè)上和城市社區(qū)達(dá)到同樣水平，還需要相應(yīng)的制度建設(shè)和文化建設(shè)，必須按照城市社區(qū)的規(guī)范和要求進(jìn)行統(tǒng)一管理。要加強(qiáng)對失地農(nóng)民的公民道德建設(shè)和精神文明建設(shè)，通過豐富多彩的文化生活和市民化教育，拓寬農(nóng)民與市民的社會交往和文化交流渠道，增強(qiáng)現(xiàn)代市民意識，提高居民的文化素養(yǎng)和文明程度，傳播健康向上的思想和知識，加快其生活觀念、行為方式的轉(zhuǎn)變和人口素質(zhì)的提高。優(yōu)化社區(qū)的治安、衛(wèi)生環(huán)境和人文環(huán)境，促進(jìn)社區(qū)管理由農(nóng)村范式向城市范式轉(zhuǎn)變。

（七）增加失地農(nóng)民與城市不同群體之間的接觸機(jī)會，強(qiáng)化其市民身份的認(rèn)同

調(diào)查中發(fā)現(xiàn)，為了方便管理將失地農(nóng)民集中居住在某一小區(qū)有管理上的方便性和效率性，但是不利于失地農(nóng)民與城市其他群體之間的交流。我們建議在所有新開發(fā)的商品房小區(qū)設(shè)置大約10%樓房為安置失地農(nóng)民住房，一方面可以在居住空間層面增加不同群體之間的接觸，增強(qiáng)包容性；另一方面還可以給失地農(nóng)民提供就業(yè)機(jī)會，小區(qū)內(nèi)其他住戶的日常服務(wù)可以由失地農(nóng)民就近承擔(dān)。